民族地區(qū)治安治理機(jī)制研究

摘 要：以SD派出所運(yùn)行過(guò)程為個(gè)案，遵循適應(yīng)性視角，搭建“警務(wù)顯著性—規(guī)范資源空間”分析框架，通過(guò)對(duì)侗族、苗族發(fā)生的多案例比較分析建構(gòu)出改造、妥協(xié)、變通和衡平四種差異化治理模式。在激勵(lì)與約束機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，派出所主動(dòng)基于目標(biāo)考核、權(quán)威介入和社會(huì)輿論進(jìn)行分類(lèi)治理，通過(guò)國(guó)家治安規(guī)范與民間治安資源混合運(yùn)用建構(gòu)基層治安治理的PN結(jié)效應(yīng)。為避免治安治理負(fù)效應(yīng)，構(gòu)建整體性治理理念，實(shí)現(xiàn)“治理法治化”和發(fā)揮“三治融合”效能。

關(guān)鍵詞：治安治理；差異化策略；派出所；適應(yīng)性

中圖分類(lèi)號(hào)：C95 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-621X（2025）02-0133-11

一、問(wèn)題的提出

隨著國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化逐步走向深入，加強(qiáng)基層組織、基礎(chǔ)工作、基本能力建設(shè)成為維護(hù)國(guó)家安全根基的應(yīng)有之義。自2020年起，公安部堅(jiān)持把派出所置于戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位來(lái)抓，旨在健全與新型城鄉(xiāng)治理相適應(yīng)的基層警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國(guó)家向下資源體量逐漸增多的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍面臨著眾多風(fēng)險(xiǎn)因素。在少數(shù)民族地區(qū)，民間權(quán)威衰弱、治理規(guī)則混亂和謀利化色彩加重促使當(dāng)?shù)刂伟仓刃虺尸F(xiàn)復(fù)雜化、多樣化局面。如何在治安領(lǐng)域調(diào)適發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系成為維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要議題。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)治安實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)差異化行動(dòng)策略，有時(shí)依法依規(guī)扎實(shí)推進(jìn)，有時(shí)留痕達(dá)標(biāo)實(shí)功虛做，有時(shí)本著“多一事不如少一事”消極執(zhí)行。那么，治安治理運(yùn)行邏輯及策略行為生成因素是什么呢？

回顧學(xué)術(shù)探討，治安治理運(yùn)行邏輯主要包括規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究?jī)煞N范式。前者大多將研究旨趣置于公安警務(wù)改革話語(yǔ)，探討“治安治理如何做”，注重公安改革、基層治理等經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的對(duì)策性分析。后者注重個(gè)案研究，從多案例中概括影響因素建構(gòu)理論體系，回應(yīng)“治安治理為什么這么做”等相關(guān)議題。上述研究從不同視角解釋了基層警務(wù)行為策略，但仍未解構(gòu)基層警務(wù)運(yùn)行“黑箱”。首先，規(guī)范研究忽視了微觀情境中非結(jié)構(gòu)因素的潛在影響，更多以應(yīng)然的“懸空觀點(diǎn)”呈現(xiàn)。其次，經(jīng)驗(yàn)研究易陷入“就事論事”窠臼，策略枚舉是對(duì)某個(gè)領(lǐng)域回應(yīng)的總結(jié)，學(xué)理結(jié)論缺乏穩(wěn)健性。再者，以往研究未跳脫“命令—抵制”的被動(dòng)應(yīng)對(duì)關(guān)系，主動(dòng)執(zhí)行樣態(tài)未得到關(guān)照。最后，關(guān)于民族地區(qū)治安治理文獻(xiàn)較少，多將其等同于基層治理研究或僅從法治建設(shè)角度探析國(guó)家法與習(xí)慣法之間的互動(dòng)關(guān)系，未對(duì)民族地區(qū)處置策略進(jìn)行差異比較。

派出所作為基層公安機(jī)關(guān)，直接面對(duì)群眾展開(kāi)治安秩序維護(hù)工作，其運(yùn)行狀態(tài)能最直觀反映基層警務(wù)全貌。因此，本文以民族地區(qū)派出所為研究對(duì)象，系統(tǒng)探究不同處置策略模式及其學(xué)理轉(zhuǎn)換淵源，重新回答“民族地區(qū)治安治理如何運(yùn)行”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

目前，學(xué)界主要從以下視角對(duì)派出所進(jìn)行研究。

（一）制度結(jié)構(gòu)視角。制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)影響派出所行為。上級(jí)以整體打包模式向下派發(fā)任務(wù)，通過(guò)量化考核層層分解、傳遞?？己私Y(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)、追責(zé)問(wèn)責(zé)及資源分配緊密相關(guān)。派出所在激勵(lì)與約束中尋求“可承受懲罰下獎(jiǎng)勵(lì)最大化的行動(dòng)邏輯”。此外，逐級(jí)發(fā)包下科層制任務(wù)壓力向下遞增，派出所經(jīng)常出現(xiàn)“權(quán)力—責(zé)任”“任務(wù)—資源”不匹配的非均衡情形?；A(chǔ)性權(quán)力弱小與治理需求多元矛盾下，派出所以“權(quán)宜化”“策略主義”“曲中求直”運(yùn)行邏輯，在權(quán)威體制與有效治理中實(shí)現(xiàn)暫時(shí)平衡。

（二）注意力視角。注意力分配反映上級(jí)重視程度和派出所自身偏好，體現(xiàn)警務(wù)價(jià)值優(yōu)先性驅(qū)動(dòng)的選擇性差異。首先，注意力具有稀缺性，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)約束條件，派出所基于組織目標(biāo)屬性和環(huán)境認(rèn)知因素開(kāi)展差序治理。其次，治安政治定位決定了政治性穩(wěn)定占據(jù)派出所主要注意力，形成治理優(yōu)先級(jí)。再者，在派出所面臨“條塊”目標(biāo)沖突過(guò)程中，橫向注意力分配以部門(mén)職責(zé)重要性排序，縱向以任務(wù)指派科層權(quán)威排序。橫向職能專(zhuān)業(yè)分工經(jīng)常讓位于縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制的領(lǐng)導(dǎo)重視，“條”比“塊”對(duì)派出所行為影響力更大。

（三）社會(huì)互動(dòng)視角。隨著“群眾路線”和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推行，派出所與基層社會(huì)建構(gòu)的互動(dòng)性權(quán)力具有重要意義。款約、村規(guī)等社會(huì)規(guī)范與熟人社會(huì)的緊密關(guān)系、村莊輿論共同構(gòu)成民間治安資源，為治安秩序穩(wěn)定提供手段條件。國(guó)家與民間規(guī)范同步運(yùn)行，在派出所整合規(guī)范資源的同時(shí)，也不能回避情與理、法律與人情疊加后產(chǎn)生的矛盾沖突。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量互動(dòng)博弈中，不同資源間呈現(xiàn)正式吸納非正式、非正式主動(dòng)被歸納，正式與非正式相互依存的漸層遞變“治理式互賴(lài)”關(guān)系。

已有文獻(xiàn)從制度主義、注意力分配和社會(huì)互動(dòng)等理論分析派出所行為邏輯，但解釋上稍顯單薄。制度結(jié)構(gòu)關(guān)注環(huán)境與派出所的相互形塑，難以回答不同策略間轉(zhuǎn)化問(wèn)題，無(wú)法展現(xiàn)警務(wù)實(shí)踐中情境階段演進(jìn)和秩序疊層過(guò)程。注意力分配視角彌補(bǔ)了組織個(gè)性化關(guān)注，但差序治理分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，無(wú)法直接套入派出所研究。社會(huì)互動(dòng)視角將研究重點(diǎn)放在資源競(jìng)爭(zhēng)、合作關(guān)系，主動(dòng)尋找體制外部資源，但忽略了國(guó)家政策環(huán)境、基層社會(huì)基礎(chǔ)變化的影響作用。

綜上所述，派出所行為研究需要搭建更具整合性、包容性、解釋力的分析框架，破除碎片化研究困境。整合上述理論，本文將制度結(jié)構(gòu)、注意力分配和社會(huì)互動(dòng)情境納入其中，以“適應(yīng)性視角”分析派出所行為策略。

三、“適應(yīng)性治理”的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)與分析框架

為了應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境變化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，Dietz、Ostrom等學(xué)者在《科學(xué)》期刊上從制度分析與發(fā)展視角（IAD）提出“適應(yīng)性治理”（adaptive governance）。延此思路，F(xiàn)olke等人發(fā)表了一篇明確“適應(yīng)性治理”概念的文章，即不同層級(jí)主體共同應(yīng)對(duì)資源與生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性、不可預(yù)測(cè)性及意外后果。并將此理論引入公共事務(wù)治理領(lǐng)域解決不同主體集體行動(dòng)問(wèn)題。靈活的管理措施和自組織理論提倡的多個(gè)治理主體共同參與是“適應(yīng)性治理”的理論基礎(chǔ)，其針對(duì)不確定性環(huán)境的彈性治理模式，正好有助于解決復(fù)雜環(huán)境下單純依靠專(zhuān)業(yè)化治安力量難以滿(mǎn)足社會(huì)公眾多層次安全需求的問(wèn)題。

“適應(yīng)性治理”認(rèn)為治理主體應(yīng)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)變化制定切實(shí)可行的管理辦法，實(shí)現(xiàn)資源信息交換和治理創(chuàng)新。隨著理論發(fā)展，Walke和Folke等最早研究該理論的學(xué)者，提出應(yīng)以組織系統(tǒng)和資源要素兩個(gè)維度加以討論。對(duì)此，本文基于前人文獻(xiàn)和實(shí)地觀察，結(jié)合組織目標(biāo)和資源兩個(gè)維度將派出所治理情境分為內(nèi)情境與外情境。內(nèi)情境包含組織結(jié)構(gòu)、組織文化、組織規(guī)則等有所選擇的環(huán)境。本文主要強(qiáng)調(diào)組織規(guī)則的功能作用，因?yàn)槠涫瞧渌靥卣鞯耐庠隗w現(xiàn)，對(duì)派出所行為影響更為直接。外情境是指無(wú)法改變且嵌入其中的環(huán)境。美國(guó)學(xué)者威廉·奧卡西奧（William Ocasio）曾提出“組織行為是組織引導(dǎo)和分配決策者注意力的結(jié)果，決策者做什么取決于他們關(guān)注的問(wèn)題和答案”。據(jù)此理論，外部環(huán)境通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)派出所注意力推動(dòng)目標(biāo)落實(shí)。本文用目標(biāo)考核、權(quán)威介入和公眾輿論對(duì)外情境加以衡量。如果說(shuō)內(nèi)情境決定了有多少種治理方式，那么外情境則決定使用哪一種方式。

（一）警務(wù)顯著性

組織目標(biāo)是一切組織活動(dòng)的首要價(jià)值要素和本質(zhì)追求，而任務(wù)是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要抓手，顯著性是基層事務(wù)處理關(guān)鍵機(jī)制。不同情境下警務(wù)顯著性不同。具體地說(shuō)，重要任務(wù)會(huì)被賦予高顯著性，此類(lèi)任務(wù)通常與政權(quán)安全、社會(huì)穩(wěn)定等治安目標(biāo)相關(guān)性強(qiáng)。反之，賦予任務(wù)低顯著性。

如何判斷顯著性？首先，從警務(wù)經(jīng)驗(yàn)中尋找答案。L省公安廳根據(jù)緊急程度和危害影響，將警情由高到低分為四級(jí)預(yù)警類(lèi)型。然而，在警情處置中發(fā)現(xiàn)，同一警情有時(shí)二級(jí)、有時(shí)三級(jí)，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)并不全是從技術(shù)工具理性角度判斷，更多在于是否受到上級(jí)關(guān)注，正向激勵(lì)強(qiáng)度和負(fù)向問(wèn)責(zé)構(gòu)成行為動(dòng)機(jī)和整體性行動(dòng)邏輯。

1.目標(biāo)考核

上級(jí)機(jī)關(guān)以目標(biāo)考核為核心搭建了一套驅(qū)動(dòng)派出所執(zhí)行的制度安排，使其成為壓力型體制運(yùn)轉(zhuǎn)和監(jiān)督部門(mén)、官員的重要手段。正如民警所言：“派出所基本上是圍著績(jī)效考核轉(zhuǎn)，它是絕對(duì)的指揮棒?！笔紫龋瑸楣膭?lì)任務(wù)取得成效，上級(jí)賦予顯著性高任務(wù)高分值權(quán)重和正向激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)邀功積極性。其次，形成強(qiáng)大的被問(wèn)責(zé)壓力。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)以來(lái)，警察權(quán)規(guī)訓(xùn)范式逐漸成為主流理念，約束力不斷增強(qiáng)，目標(biāo)考評(píng)中負(fù)向制約指標(biāo)效力類(lèi)似于“一票否決”機(jī)制。如A縣公安局目標(biāo)考核對(duì)發(fā)生重大政治敏感案件、群體性事件等警情扣分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社區(qū)基礎(chǔ)性工作分?jǐn)?shù)疊加。結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)考核倒逼派出所優(yōu)先執(zhí)行激勵(lì)性較高任務(wù)，努力避免負(fù)向扣分的行動(dòng)取向。A縣公安局目標(biāo)考評(píng)包括業(yè)務(wù)目標(biāo)、共性目標(biāo)、正向激勵(lì)指標(biāo)和負(fù)向制約指標(biāo)四個(gè)部分。前兩項(xiàng)是“達(dá)標(biāo)資格項(xiàng)”，即只要依規(guī)執(zhí)行、不出錯(cuò)、都能拿滿(mǎn)分。后兩項(xiàng)是“競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)項(xiàng)”，是檢驗(yàn)派出所工作情況的主要渠道。因此，后者是派出所績(jī)效拉開(kāi)差距的關(guān)鍵，本文將正向激勵(lì)和負(fù)向約束任務(wù)指標(biāo)作為顯著性測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.權(quán)威介入

派出所的治安屬性和政治功能受到上級(jí)權(quán)威高度重視。黨的十九大報(bào)告中將化解社會(huì)矛盾、保持大局穩(wěn)定提到國(guó)家戰(zhàn)略高度，在“全面維穩(wěn)”“全員動(dòng)員體制”下，所有可能引發(fā)政治穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的事件均成為公安的絕對(duì)重心。有學(xué)者指出維穩(wěn)技術(shù)是政治化而非法治化的“社會(huì)政治秩序治理”，尤其是在涉民族沖突問(wèn)題中，政治權(quán)威介入經(jīng)常將烈度小的治安問(wèn)題上升為政治問(wèn)題，放大糾紛的政治效應(yīng)，造成法治化讓位政治性的局面。現(xiàn)代法理權(quán)威相沖突的模糊性和層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的高問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)促使派出所選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。此外，某些日常性基礎(chǔ)任務(wù)在敏感節(jié)點(diǎn)也可能轉(zhuǎn)為“中心工作”和“一把手”工程，以“任務(wù)戴帽”引起派出所在特定時(shí)期短暫性重視。綜上，本文將政治權(quán)威介入作為測(cè)量顯著性的第二維度。

3.公眾輿論

媒體責(zé)任歸咎是組織關(guān)注觸發(fā)機(jī)制之一，信息技術(shù)傳播效應(yīng)和力度造成無(wú)時(shí)空限制下社會(huì)參與。媒體傳播即時(shí)化和涉警內(nèi)容片面化容易形成自下而上的輿論壓力，引領(lǐng)警情發(fā)展走向。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)安部門(mén)每日將可能影響社會(huì)穩(wěn)定的“有害信息”直報(bào)黨政“一把手”。在基層黨委對(duì)涉警輿情風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處置措施經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足的情形下，為避免輿情隱患轉(zhuǎn)化，往往將其提到優(yōu)先序列，并要求基層部門(mén)全力以赴平息輿論。輿情壓力往往與維穩(wěn)壓力同時(shí)出現(xiàn)，成為難以客觀執(zhí)法的“推手”。本文以是否發(fā)生涉警輿情作為衡量任務(wù)顯著性的第三維度。

上述三個(gè)維度共同構(gòu)成警務(wù)顯著性強(qiáng)弱的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，只要滿(mǎn)足其中一個(gè)，就屬于顯著性強(qiáng)治安目標(biāo)。當(dāng)然，治安目標(biāo)并不是一個(gè)固定變量，基于現(xiàn)場(chǎng)情境影響，顯著度強(qiáng)弱也會(huì)出現(xiàn)靈活切換現(xiàn)象。

（二）規(guī)范資源空間

資源是組織賴(lài)以生存的“營(yíng)養(yǎng)劑”，治理任務(wù)能否順利完成受到資源約束。民族地區(qū)警務(wù)資源可分為人力資源、物質(zhì)資源和規(guī)范資源。本文借鑒吉登斯對(duì)資源的分類(lèi)，將前兩者定義為配置性資源，后者視為權(quán)威性資源。既往研究多以配置性資源匱乏與社會(huì)多樣需求張力沖突作為治安困境的根源。然而，在職能擴(kuò)張和任務(wù)增長(zhǎng)背景下，隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)中公安強(qiáng)勢(shì)地位帶來(lái)的編制、經(jīng)費(fèi)的相對(duì)傾斜，警力不足、地區(qū)和機(jī)構(gòu)間不平衡仍然存在，且造成“警務(wù)疲倦”常態(tài)化。相較于擴(kuò)充專(zhuān)職警力，積極吸納民間資源更有助于社會(huì)穩(wěn)定，創(chuàng)造性地運(yùn)用傳統(tǒng)資源成為彌補(bǔ)資源不足和維持秩序的重要密碼。

本文中規(guī)范資源包括國(guó)家治安規(guī)范和民間治安規(guī)范。前者指對(duì)國(guó)家公共權(quán)力加以規(guī)范化并具有強(qiáng)制性的規(guī)則體系，包括國(guó)家法律、政策及行政命令。后者指?jìng)惱淼赖?、風(fēng)俗習(xí)慣等受地方長(zhǎng)期發(fā)展積淀且具有強(qiáng)大生命力的不成文規(guī)定。值得一提的是，相較于一般農(nóng)村地區(qū)村規(guī)民約和社會(huì)精英等非正式治理資源，民族地區(qū)寨老權(quán)威、傳統(tǒng)風(fēng)俗是基于民族信仰而凝聚的平等價(jià)值性關(guān)系。較于農(nóng)村地區(qū)調(diào)解的非強(qiáng)制性，內(nèi)化于心的民族禁忌、風(fēng)俗具有較強(qiáng)約束力，規(guī)范范圍更廣泛、規(guī)訓(xùn)效力更大。

在“文化工具箱”理論看來(lái)，法律、習(xí)俗等文化資源不僅提供行動(dòng)方向和價(jià)值觀念，更重要的是提供不同資源選擇策略。治理主體根據(jù)行動(dòng)目的、時(shí)空特征對(duì)文化資源開(kāi)展有意識(shí)挑選和策略性運(yùn)用。本文從資源擁有數(shù)量和使用策略?xún)蓚€(gè)維度界定規(guī)范資源空間大小。首先，假設(shè)規(guī)范資源空間大小S=1+N，當(dāng)N≥1時(shí)，表明此時(shí)派出所擁有多種治安資源，反之當(dāng)N=0時(shí)，屬于資源少的情形。

基于此，本文將派出所可利用的正式與非正式兩種以上治安資源情形定義為大空間，反之為小空間。其次，討論多資源情境下使用策略問(wèn)題，借鑒Helmke、Levitsky關(guān)于目標(biāo)一致或沖突情形下制度互動(dòng)結(jié)構(gòu)思路，將國(guó)家治安規(guī)范與民間治安規(guī)范博弈，形成整合與分化關(guān)系。

（三）派出所策略類(lèi)型

筆者綜合上述兩個(gè)分析維度和相關(guān)假設(shè)，構(gòu)建了理想類(lèi)型學(xué)分析框架（見(jiàn)表1）。需要指出的是，四種策略類(lèi)型之間并非完全對(duì)立排斥，可能隨著情境變化而相互轉(zhuǎn)換，也可能存在一種模式占主導(dǎo)，其他模式輔助的并存現(xiàn)象。因而本文沒(méi)有對(duì)不同類(lèi)型層次關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，而是強(qiáng)調(diào)派出所不同策略背后的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

四、民族地區(qū)治安治理案例分析

（一）案例選擇

SD鎮(zhèn)位于L省A縣東南部，是一個(gè)景村融合的少數(shù)民族聚居地。全鎮(zhèn)轄15個(gè)行政村，52個(gè)自然寨，共6 100余戶(hù)2.4萬(wàn)余人。其中侗族占總?cè)丝诘?6.6%，苗族占12.39%。20世紀(jì)70年代以前SD鎮(zhèn)是與外隔絕的封閉狀態(tài)，隨著過(guò)境公路通車(chē)后，才與外界逐漸建立聯(lián)系。尤其是SD鎮(zhèn)大力發(fā)展旅游業(yè)后，曾作為春晚分會(huì)場(chǎng)而打響名聲，吸引了眾多游客。隨著外來(lái)商戶(hù)與游客涌入，SD鎮(zhèn)充斥著鄉(xiāng)土文化和現(xiàn)代工業(yè)文化兩種結(jié)構(gòu)性力量。雖然國(guó)家力量強(qiáng)勢(shì)嵌入SD鎮(zhèn)，但民族社會(huì)的地緣性、血緣性、信仰認(rèn)同和行動(dòng)單元仍部分保留，社會(huì)關(guān)系兼具倫理性和互惠性，呈現(xiàn)利益分化、民族認(rèn)同和法治建設(shè)并存圖景。

SD派出所目前在崗民警4人，輔警15人，平均年齡37歲，少數(shù)民族18人，漢族1人。按照兩隊(duì)一室要求，共有案件辦理隊(duì)、社區(qū)警務(wù)隊(duì)和綜合指揮室。（見(jiàn)圖1）

（二）資料來(lái)源

為確保研究效度和信度，本文收集多組數(shù)據(jù)形成“三角印證”。經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源：一是筆者于2023年5月、12月和2024年6月多次入鎮(zhèn)采用深度訪談和實(shí)地觀察等方式收集資料。訪談對(duì)象包括縣局相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、SD派出所民警、輔警、村干部和寨老。二是收集整理省、市、縣公安局工作總結(jié)等資料，村志、縣志等當(dāng)?shù)厝宋臍v史資料。

（三）案例呈現(xiàn)：不同治理情境下差異性執(zhí)行策略

1.“強(qiáng)顯著—資源多”下的適應(yīng)性改造

上級(jí)任務(wù)屬性較嚴(yán)格，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，派出所具有強(qiáng)烈的遵從動(dòng)機(jī)。豐富的治理資源使派出所不僅可以依法治理，也可在法治框架下將各種社會(huì)資源納入制度化運(yùn)作范圍，尋求治理合法性，呈現(xiàn)出將改造后治理模式納入正式化過(guò)程的變革化應(yīng)對(duì)方式，這是基層警務(wù)適應(yīng)的一種理想狀態(tài)。

案例1：“搶婚”是少數(shù)民族內(nèi)部的一種婚姻習(xí)俗，具體是指未成年男女戀愛(ài)后，為盡快、低成本確定關(guān)系，在女方父母不知情的情況下，男方在夜晚偷偷將女方接到家里，并于次日按民族風(fēng)俗舉行結(jié)婚。本案中女方父母知曉后不同意婚事，立即向派出所報(bào)警，并召集本寨親戚到男方家“要人”。SD派出所聯(lián)系包保鎮(zhèn)干部和村支書(shū)前往處置，但過(guò)程中當(dāng)事人以苗族風(fēng)俗為由拒絕警方要求，本寨村民也對(duì)此進(jìn)行阻攔。在多次做思想工作無(wú)果情況下，派出所向上級(jí)匯報(bào)后，組織鎮(zhèn)政府、村委會(huì)及周邊派出所商量抓捕方案。凌晨時(shí)分趁著村民們還在熟睡，帶走了幾個(gè)帶頭起哄的村民，并在回所途中拉響警報(bào)。之后，派出所與司法部門(mén)合作，在學(xué)校開(kāi)展巡回法庭、聯(lián)合鎮(zhèn)政府組織SD鎮(zhèn)所有苗寨簽訂聯(lián)合公約、協(xié)助成立寨管委安全監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)法治內(nèi)在價(jià)值對(duì)目標(biāo)沖突的民間規(guī)范的批判性改造。

警務(wù)顯著性方面，變遷后“搶婚”類(lèi)似于“訂婚”，大多情況下未侵害婦女權(quán)益，其目的是解決民族地區(qū)男性婚姻擠壓?jiǎn)栴}。以往派出所多將其作為普通糾紛，以調(diào)解方式柔性處理。而本案中當(dāng)事人在無(wú)組織的動(dòng)員下促發(fā)村民“地方自覺(jué)感”，多次阻攔派出所執(zhí)法，隨時(shí)可能引發(fā)群體性事件。群體性事件屬于目標(biāo)考核負(fù)向制約中“五個(gè)零發(fā)生”之一，且因此事涉及民族風(fēng)俗，影響范圍廣、維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)大，縣局和鎮(zhèn)政府高度重視，因此，顯著性由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)。

治安資源方面，派出所既可以依據(jù)《治安管理處罰法》第五十條第（二）款對(duì)阻礙執(zhí)法村民進(jìn)行行政拘留，也可以遵照傳統(tǒng)習(xí)俗，盡量滿(mǎn)足當(dāng)事人需求。兩種資源不僅反映法律與習(xí)俗治理理念的張力，也體現(xiàn)“條塊”目標(biāo)中法治化建設(shè)與維穩(wěn)效果追求沖突。派出所在通過(guò)“硬治理”強(qiáng)調(diào)法律約束性和底線價(jià)值的同時(shí)，運(yùn)用“軟治理”方式漸進(jìn)性地建構(gòu)法治思維和日常生活秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性治理。

2.“強(qiáng)顯著—資源少”下的適應(yīng)性衡平

警務(wù)顯著性強(qiáng)在于其以與國(guó)家大政方針和警務(wù)改革背景相關(guān)的“運(yùn)動(dòng)式任務(wù)”呈現(xiàn)。政治性目標(biāo)優(yōu)先級(jí)和政策目標(biāo)清晰化促使派出所“按部就班”抓好任務(wù)落實(shí)。然而，“政策不接地氣”阻礙了派出所對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)資源運(yùn)用，只能在“盡力完成+拼湊應(yīng)對(duì)”策略中實(shí)現(xiàn)數(shù)字化而非實(shí)質(zhì)性達(dá)標(biāo)。衡平是在博弈中尋找雙方都能接受的折中應(yīng)對(duì)方式。

案例2：“二維碼智慧門(mén)牌”是L省公安廳推動(dòng)的數(shù)字化人房管控系統(tǒng)，其在警務(wù)信息收集、監(jiān)督管理和群眾申報(bào)服務(wù)等方面起到助推作用。然而，在民警執(zhí)行常態(tài)化工作中，卻收到重復(fù)投訴、信訪。不僅如此，公安內(nèi)部人員也頗有微詞。

在訪談中，A縣公安局工作人員李H表示：

“二維碼”這個(gè)事情我最清楚。它對(duì)城里的行業(yè)（特行）是有用的，但是對(duì)這些還沒(méi)完全發(fā)展的民族村寨起反作用。舉個(gè)例子，SD鎮(zhèn)中寨共205戶(hù)，只有10戶(hù)是重點(diǎn)人員，我們要求民警每天去掃碼，你看其他村民怎么想？重點(diǎn)人員（信息）本來(lái)就是保密的，反而現(xiàn)在把他們隱私公示化、透明化。警察天天來(lái)、天天掃，農(nóng)村人的思想是，警察來(lái)了沒(méi)好事，這家人肯定做壞事了。

在政策執(zhí)行初期，根據(jù)工作規(guī)定，僅在重點(diǎn)人員家門(mén)前掃碼行為既曝光了村民身份，也引致村莊輿論壓力，村民以涉警投訴方式表達(dá)不滿(mǎn)。在此情形下，派出所想了一招既向上釋放努力工作信號(hào)，又把此警務(wù)活動(dòng)控制在村民可承受的范圍，即每天不定時(shí)出現(xiàn)在重點(diǎn)人員家門(mén)口，趁其不注意或者不在家，從兜里拿出“二維碼門(mén)牌”，將從村委會(huì)搜集的信息掃碼填報(bào)，確保后臺(tái)驗(yàn)收和形式上不出紕漏，以身體化實(shí)踐整合“法”與“情”價(jià)值目標(biāo)。

警務(wù)顯著性方面，雖然目標(biāo)考核中對(duì)此任務(wù)賦值權(quán)重不高（0.1分），但基于疫情防控需求，縣公安局通過(guò)成立專(zhuān)班、“一周通報(bào)、一月考評(píng)”機(jī)制建立一系列以問(wèn)責(zé)為導(dǎo)向的保障措施，將其作為政治任務(wù)來(lái)執(zhí)行，呈現(xiàn)強(qiáng)顯著性。

治安資源方面，政策文本普遍性忽略了民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的特殊性，反而顯性標(biāo)簽化群眾“印象”。制度安排與地方性知識(shí)不契合，造成制度規(guī)范與治理實(shí)踐脫節(jié)，執(zhí)行中難以獲得地方性資源支持，增加了執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)。在此情境下，派出所只能想方設(shè)法盡量保持名義達(dá)標(biāo)或數(shù)字達(dá)標(biāo)，直至政策逐步完善。

3.“弱顯著—資源少”下的適應(yīng)性妥協(xié)

不同于上級(jí)高度關(guān)注的政治性任務(wù)，此類(lèi)案例通常是日常性警務(wù)，具有目標(biāo)效率結(jié)果導(dǎo)向，此時(shí)派出所擁有充分的自由裁量權(quán)。然而，民族地區(qū)執(zhí)法墮距導(dǎo)致可利用治安資源有限，為節(jié)省執(zhí)法成本和達(dá)到案結(jié)事了的效果，派出所只好重建評(píng)價(jià)行為，重新解釋治理對(duì)象行為意義適應(yīng)環(huán)境需要，運(yùn)用非正式規(guī)范縮小執(zhí)法能力與治理目標(biāo)的差距。

案例3：民間流傳著“先建鼓樓，后建村寨”的說(shuō)法，鼓樓是侗族的文化符號(hào)和精神象征。本案發(fā)生場(chǎng)域正是在神圣的鼓樓。冬日夜晚，兩名游客拿著小板凳在鼓樓火坑旁坐著取暖，此行為剛好擋到后面橫凳上烤火的老人。因語(yǔ)言溝通不暢，老人用煙桿敲了下游客示意她坐到橫凳上。游客認(rèn)為老人行為粗魯，為此與其爭(zhēng)吵，并將所坐的小板凳踢到火坑里，其行為引發(fā)了鼓樓村民強(qiáng)烈不滿(mǎn)，集體要求以“三個(gè)100”方式道歉。派出所出警后，采取“滅火”的方式，一方面，向游客解釋鼓樓對(duì)侗族人民的意義，強(qiáng)化民族文化共同感。另一方面，與鎮(zhèn)政府、寨管委協(xié)商處理方式，向鎮(zhèn)政府爭(zhēng)取財(cái)力支持后，以游客名義買(mǎi)煙、酒給鼓樓，并轉(zhuǎn)達(dá)歉意。事后聯(lián)合寨老在鼓樓大會(huì)上制定“六禁止”條約。

警務(wù)顯著性方面，此案雖與“搶婚”案件類(lèi)似都屬于習(xí)俗糾紛，且均因民族信仰聚集了大量村民，但此案仍處于個(gè)人糾紛范疇并未上升到群體利益層面，未影響習(xí)俗效力延續(xù)。從現(xiàn)場(chǎng)來(lái)看僅有少數(shù)幾人攔截過(guò)往車(chē)輛尋找女生，多數(shù)人是旁觀狀態(tài)。此外，游客雖揚(yáng)言上傳視頻，但民警當(dāng)場(chǎng)有效制止，不存在非正常聚集性群體性事件、重大涉警負(fù)面輿情等強(qiáng)顯著性發(fā)生條件。

治安資源方面，根據(jù)侗族風(fēng)俗，正常死亡的村民才能進(jìn)入鼓樓停靈。在入葬當(dāng)天，抬棺之時(shí)必須將棺木下支撐的板凳踢倒，預(yù)示逝者靈魂不可再進(jìn)鼓樓。因此，鼓樓里踢板凳行為是侗族禁忌，違反者要受侗款懲罰。然而，從國(guó)家規(guī)范來(lái)看，鼓樓踢凳子行為未造成嚴(yán)重后果，未違反治安管理行為，不具備采取強(qiáng)制性措施條件。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的民族禁忌且其他規(guī)則難以奏效的情形，派出所以俗為主因地制宜給予習(xí)慣法運(yùn)行空間，提升民間權(quán)威和風(fēng)俗習(xí)慣治安秩序維護(hù)作用，此時(shí)“妥協(xié)”看似“被動(dòng)”，實(shí)則是一種理性適應(yīng)。

4.“弱顯著—資源多”下的適應(yīng)性變通

此類(lèi)警情并未吸引各方的注意力，派出所有較大空間發(fā)揮治理自主性。在多元資源并存的情形下，派出所面臨價(jià)值間博弈與權(quán)衡，在充分考慮“成本—收益”和處置后產(chǎn)生的次生糾紛、偏離意圖等意外效應(yīng)后靈活執(zhí)行，通過(guò)有效性累積合法性。與“衡平”尋求穩(wěn)定的中間平衡點(diǎn)不同，“變通”具有主動(dòng)保護(hù)更高位階傾向。

案例4：龍W福、龍W周是同房族兄弟，1986年龍W福向龍W周父母借用閑置的羊圈搭建小賣(mài)鋪，并承諾等他需要使用時(shí)立刻退還。但2010年龍W周準(zhǔn)備回鄉(xiāng)建灶房時(shí)，龍W福以此地為龍W周家廢棄荒地和相關(guān)條例規(guī)定為由拒絕歸還土地。在雙方僵持下，龍W周帶著家人多次強(qiáng)拆小賣(mài)鋪。派出所以故意損害財(cái)物對(duì)龍W周作出行政處罰決定。同時(shí)基于當(dāng)事人兄弟關(guān)系及案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，經(jīng)請(qǐng)示縣局決定暫緩執(zhí)行。而此決定遭到龍W福連續(xù)上訪。

從警務(wù)顯著性來(lái)看，在調(diào)研前，筆者原以為信訪會(huì)形成較大維穩(wěn)壓力，但訪談中民警告知“SD鎮(zhèn)民風(fēng)還是很淳樸的，他們都不太會(huì)去鬧，頂多是到公安局反映，我們?cè)偃ソ铀麄?，并不難處理?！贝税肝闯霈F(xiàn)非訪、越級(jí)訪等容易引起上級(jí)關(guān)注和負(fù)向扣分情形，且熟人間利益紛爭(zhēng)清晰，不涉及原則性問(wèn)題和輿情信息，屬于弱顯著性警情。

治安資源來(lái)看，與“搶婚”糾紛中資源存在部分競(jìng)合不同，此案中土地所有權(quán)正式規(guī)定及熟人社會(huì)關(guān)系、道德倫理等社會(huì)資源之間相互沖突。派出所既可以依規(guī)行使，也可以認(rèn)可“村里人”道德標(biāo)準(zhǔn)處理。法理邏輯與情理邏輯碰撞且優(yōu)先順序不確定時(shí)，規(guī)則秩序間呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。在無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律與社會(huì)效果統(tǒng)一，且未找到更好治理辦法前提下，派出所只好選擇“能拖則拖”策略，利用龍氏家風(fēng)調(diào)解糾紛，盡力重塑親戚關(guān)系。當(dāng)然，拖并不是長(zhǎng)久之計(jì)，當(dāng)正式規(guī)定或非正式規(guī)定其中一方出現(xiàn)明顯治理優(yōu)勢(shì)時(shí)，派出所會(huì)適時(shí)判斷處置，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法中情理法的有機(jī)融合。

五、適應(yīng)性調(diào)適：治安治理差異化選擇邏輯

警務(wù)適應(yīng)性是派出所與外部環(huán)境互動(dòng)后“相機(jī)而動(dòng)”的策略行為，派出所治安治理差異化選擇邏輯主要有以下幾種類(lèi)型 。

（一）分類(lèi)治理緩解注意力分配不均

由于上級(jí)行政資源和注意力有限，使其不會(huì)盲目給予派出所各項(xiàng)任務(wù)施加同等壓力和關(guān)注，松弛有度的伸縮力給予派出所較大的自主性空間。本文將目標(biāo)考核、政治權(quán)威、公眾輿論作為判定任務(wù)重要性和注意力分配標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建警務(wù)分類(lèi)治理體系。首先，目標(biāo)考核分值權(quán)重劃分，反映出激勵(lì)、問(wèn)責(zé)強(qiáng)度和上級(jí)重視度。分值越高與治安目標(biāo)相關(guān)性越強(qiáng)，注意力分配越多，派出所不得不集中力量完成治理目標(biāo)。其次，維穩(wěn)已成為超越其他職責(zé)的絕對(duì)重心，尤其是涉民族沖突問(wèn)題中，政治權(quán)威主動(dòng)介入和過(guò)度指導(dǎo)，使簡(jiǎn)單糾紛注入政治性任務(wù)色彩，派出所陷入“法治”“維穩(wěn)”和“民意”多重選擇情境。鼓樓糾紛中，少數(shù)幾個(gè)村民攔車(chē)和聚集行為已觸碰違法邊界，但在鎮(zhèn)政府的指示下，派出所只能以解決矛盾為標(biāo)準(zhǔn)，不追究對(duì)方責(zé)任?！皸l塊”目標(biāo)偏差和價(jià)值博弈中，“效率性”縱向業(yè)務(wù)目標(biāo)具有優(yōu)先性，同時(shí)合理兼顧“合法性”橫向維穩(wěn)目標(biāo)，以此在“行政效率”和“自治合法”中達(dá)到平衡。再者，社會(huì)輿論作為自下而上的社會(huì)反饋，其無(wú)限傳播效應(yīng)構(gòu)成上級(jí)與社會(huì)約束評(píng)價(jià)性因素，引起派出所高度重視和嚴(yán)格處置。

（二）資源混合運(yùn)作彌補(bǔ)技術(shù)治理不足

治理資源匱乏、基礎(chǔ)性權(quán)威弱小和社會(huì)需求多元之間的張力使尋求體制內(nèi)外資源成為基層部門(mén)面對(duì)問(wèn)題的首要選擇，多重治理資源混合運(yùn)行是其解決方式之一。SD擁有款約、款組織等傳統(tǒng)治理資源，村民更認(rèn)同民間精英調(diào)解和傾向于尋求民間權(quán)威組織救濟(jì)，派出所執(zhí)法中需要繼承性吸納和轉(zhuǎn)化民族治理資源，依據(jù)警務(wù)屬性和治理效果做好“情理法”排列組合。在資源單一情形下，以現(xiàn)有資源為主導(dǎo)，通過(guò)組織學(xué)習(xí)與合作獲取自治性資源。在資源豐富情形下，當(dāng)兩種資源治理目標(biāo)一致時(shí)，根據(jù)執(zhí)行成本和治理效果選擇資源，達(dá)致案結(jié)事了人和。當(dāng)兩種資源目標(biāo)沖突時(shí)，對(duì)于顯著性強(qiáng)的任務(wù)，派出所先按規(guī)定執(zhí)行，再通過(guò)捕獲、識(shí)別非正式資源，制度化規(guī)制手段將非正式資源納入正式軌道。鼓樓糾紛中，派出所聯(lián)合鎮(zhèn)政府和寨管委，由寨老作為監(jiān)督者，以村規(guī)民約形式規(guī)制村民行為。對(duì)于顯著性弱的采用“拖字訣”，在未確定資源優(yōu)勢(shì)下，盡量以“做思想工作”柔性協(xié)商解決。涉警信訪事件中，為避免更嚴(yán)重暴力事件發(fā)生，派出所寧愿遭到投訴上訪，也堅(jiān)持暫緩執(zhí)行，通過(guò)村落間的親密關(guān)系與道德倫理調(diào)解互動(dòng)。

（三）基層警務(wù)適應(yīng)性的PN結(jié)效應(yīng)

正如制度優(yōu)勢(shì)無(wú)法直接導(dǎo)致效能提升，治安資源運(yùn)轉(zhuǎn)與治安效能也并非簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，存在著機(jī)制或模式創(chuàng)新的中間轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，在治安目標(biāo)與內(nèi)外環(huán)境中建立內(nèi)在制度關(guān)聯(lián)。派出所受到科層和社會(huì)雙重監(jiān)督以及政治優(yōu)先原則影響，其治理情境具有不確定性。派出所只能在“大事化小，小事化了”和“不出事邏輯”原則下，盡力將事態(tài)處于自身可控狀態(tài)，本文將轉(zhuǎn)化機(jī)制類(lèi)比為PN結(jié)效應(yīng)。

警務(wù)實(shí)踐中，通過(guò)集中力量改造和拼湊應(yīng)對(duì)變通使得警務(wù)從顯著性強(qiáng)向顯著性弱轉(zhuǎn)化，以此在警情處置中降低上級(jí)關(guān)注和干預(yù)意圖，規(guī)避追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和爭(zhēng)取更多自主性，以最低執(zhí)法成本完成治安目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)以俗為主妥協(xié)和能拖則拖衡平策略隔絕顯著性弱向顯著性強(qiáng)警情方向變化，避免處置惡化，糾紛矛盾再次升級(jí)，產(chǎn)生意外負(fù)面結(jié)果。

六、結(jié)論與討論

通過(guò)對(duì)四個(gè)案例比較發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)派出所實(shí)踐表現(xiàn)出“適應(yīng)性”特征，以目標(biāo)考核、權(quán)威介入和民眾反饋為標(biāo)準(zhǔn)劃分的警務(wù)顯著性分類(lèi)體系是實(shí)踐基礎(chǔ)，不同治安資源的合理調(diào)節(jié)運(yùn)用是治理手段。作為科層末梢的派出所并非完全遵從正式制度安排采取合乎規(guī)定措施的機(jī)械運(yùn)行，受民族傳統(tǒng)文化影響，派出所在爭(zhēng)取正向激勵(lì)和規(guī)避反向問(wèn)責(zé)的同時(shí)，積極捕獲非正式資源應(yīng)對(duì)資源匱乏和規(guī)則復(fù)合性結(jié)構(gòu)化困境，盡力維持警務(wù)PN結(jié)效應(yīng)。此外，需要警惕警務(wù)運(yùn)行中的兩種情況：一是權(quán)威過(guò)分介入，法治與治理的模糊性造成分類(lèi)治理喪失原則，蛻化為純粹的治理技術(shù)，引發(fā)“有分類(lèi)無(wú)治理”困境，同時(shí)因政治優(yōu)先原則頻繁出現(xiàn)，降低警察權(quán)威。二是基于監(jiān)督力度加大，嚴(yán)格執(zhí)行“不接地氣政策”而造成“形式主義講政治”，最終與治理初衷相悖。

為避免民族地區(qū)治安治理負(fù)效應(yīng)，構(gòu)建和諧的社會(huì)環(huán)境，首先，需要構(gòu)建整體性治理理念。要警惕對(duì)于顯著性高警務(wù)過(guò)分重視可能帶來(lái)的形式主義政治和對(duì)顯著性低警務(wù)忽視引發(fā)的矛盾加劇。要平衡警務(wù)活動(dòng)之間的注意力分配和資源投入力度，由漸進(jìn)性向整體性治理轉(zhuǎn)變，提高基層基礎(chǔ)防范工作分值權(quán)重，強(qiáng)化人口管理、情報(bào)收集、治安防范等治安要素管控，推動(dòng)派出所回歸主防警務(wù)。其次，要實(shí)現(xiàn)“治理法治化”。明確區(qū)分工具性與價(jià)值性沖突，追求法治底線價(jià)值，一般社會(huì)矛盾應(yīng)在法制框架下技術(shù)化處置，而不是通過(guò)“自我加壓”政治化對(duì)待反向“建構(gòu)”真正政治問(wèn)題。要增強(qiáng)派出所“風(fēng)險(xiǎn)耐受度”，避免誘發(fā)人格化而非法治化治理方式，平衡程序規(guī)則與警務(wù)治理之間的關(guān)系。最后，應(yīng)積極發(fā)揮“三治融合”治安功能。充分挖掘運(yùn)用民族傳統(tǒng)治安資源，充分發(fā)揮法治對(duì)自治和德治的引導(dǎo)和規(guī)范作用，構(gòu)建治安治理共同體。調(diào)整民族地區(qū)輔警比例，用好“一中心一張網(wǎng)十連鋪”再組織化功能，積極引導(dǎo)寨管委、十連鋪社會(huì)力量參與，依托鼓樓款約自治、商家自治等多舉措開(kāi)展社會(huì)治安治理。

[責(zé)任編輯：李金蘭]

收稿日期：2024-08-23

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家制度和治理體系的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究”（20AZD002）；中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)雙一流專(zhuān)項(xiàng)“傳統(tǒng)治安治理理念及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)化研究”（2023SYL01）。

作者簡(jiǎn)介：羅荔丹，中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院博士研究生；宮志剛，中國(guó)人民公安大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師（北京，100000）。