公路交通五年規(guī)劃中期評(píng)估方法及應(yīng)用

摘要 科學(xué)合理的公路交通五年規(guī)劃中期評(píng)估方法，對(duì)修正規(guī)劃方案、促進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施具有重要意義。文章通過(guò)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的研究對(duì)比，根據(jù)公路交通五年規(guī)劃政策性強(qiáng)、過(guò)程關(guān)鍵、目標(biāo)顯著的特點(diǎn)，以湖南省“十四五”公路交通規(guī)劃為案例，通過(guò)層次分析法和專家咨詢法，對(duì)公路交通五年規(guī)劃中期評(píng)估方法進(jìn)行了研究。結(jié)果表明，（1）基于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程及實(shí)施效果兩個(gè)維度的公路交通五年規(guī)劃中期評(píng)估模型，可以較好地反映公路規(guī)劃實(shí)施情況及存在的問(wèn)題，為后續(xù)規(guī)劃修正及實(shí)施提供了良好基礎(chǔ)。（2）湖南省“十四五”公路交通規(guī)劃進(jìn)展順利，實(shí)施效果優(yōu)于實(shí)施過(guò)程，但仍需在“實(shí)施機(jī)制、實(shí)施管理、項(xiàng)目推進(jìn)”等方面進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理；公路交通規(guī)劃；五年規(guī)劃；規(guī)劃中期評(píng)估；實(shí)施過(guò)程評(píng)估；實(shí)施效果評(píng)估

中圖分類號(hào) U491.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2025）05-0177-03

0 引言

制定和實(shí)施五年規(guī)劃（計(jì)劃）是我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，采取的中國(guó)特色社會(huì)主義制度治理范式[1]。我國(guó)自1953年開(kāi)始編制五年計(jì)劃（規(guī)劃），至今已連續(xù)編制至“十四五”規(guī)劃，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)文件。公路交通五年規(guī)劃根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、交通行業(yè)規(guī)劃進(jìn)行編制，是指導(dǎo)公路交通發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。開(kāi)展規(guī)劃評(píng)估是推動(dòng)規(guī)劃落實(shí)的重要舉措，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求“開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估”。開(kāi)展公路交通五年規(guī)劃中期評(píng)估是評(píng)判規(guī)劃實(shí)施成效的基礎(chǔ)，也是修正、推進(jìn)規(guī)劃繼續(xù)實(shí)施的重要依據(jù)。

國(guó)內(nèi)外已對(duì)規(guī)劃評(píng)估展開(kāi)相關(guān)研究。國(guó)外政策學(xué)者Oliveira V等[2]提出可將規(guī)劃評(píng)估分為基于“一致性”理念的效果評(píng)估及基于“績(jī)效”理念的過(guò)程評(píng)估兩大類型，“一致性”效果評(píng)估側(cè)重規(guī)劃成果是否與規(guī)劃方案一致，如規(guī)劃目標(biāo)的逐一實(shí)現(xiàn)；而“績(jī)效”過(guò)程評(píng)估則側(cè)重規(guī)劃對(duì)實(shí)施過(guò)程的效力及作用，如在規(guī)劃引導(dǎo)下合理建立相關(guān)制度[3]。國(guó)內(nèi)規(guī)劃評(píng)估也正由“藍(lán)圖式方案評(píng)估”轉(zhuǎn)向“實(shí)施過(guò)程和績(jī)效評(píng)估”[4]，劉成武等[5]提出從“實(shí)施進(jìn)展”和“目標(biāo)達(dá)成”兩個(gè)維度評(píng)估國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，并以湖北省為例得到較好應(yīng)用；沈穎溢[6]從規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施、空間發(fā)展、公眾參與及影響、措施落實(shí)與保障四個(gè)維度，對(duì)杭州市城市總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行了分析。

現(xiàn)有交通規(guī)劃評(píng)估多以城市交通規(guī)劃體系為主，李惟斌等[7]提出以服務(wù)城市的視角評(píng)估交通系統(tǒng)，通過(guò)構(gòu)建城市發(fā)展相關(guān)的交通評(píng)估指標(biāo)，研判存在的問(wèn)題，并提出了改進(jìn)方案；崔曉天等[8]提出交通規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估應(yīng)從一致性、內(nèi)在效度、外在效度三個(gè)維度開(kāi)展，并構(gòu)建了評(píng)估框架體系；陳小鴻[9]等提出應(yīng)從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通投資政策、交通發(fā)展戰(zhàn)略三個(gè)方面對(duì)交通規(guī)劃的執(zhí)行力度和效果進(jìn)行評(píng)估。傳統(tǒng)交通規(guī)劃評(píng)估雖在逐步脫離單一式的藍(lán)圖評(píng)估，但對(duì)過(guò)程評(píng)估仍然較少，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。

該文擬基于公路交通五年規(guī)劃的特點(diǎn)，按照五年規(guī)劃中期評(píng)估要求，構(gòu)建實(shí)施成效和實(shí)施過(guò)程兩個(gè)維度的評(píng)估指標(biāo)體系，并以湖南省“十四五”公路交通規(guī)劃為例，對(duì)評(píng)估體系進(jìn)行驗(yàn)證及分析。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

湖南省地處我國(guó)中部區(qū)域，是我國(guó)連南接北、承東啟西的重要交通樞紐。2019年7月，交通運(yùn)輸部正式啟動(dòng)“十四五”交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃的編制工作，并要求各?。ㄊ?、區(qū)）交通運(yùn)輸主管部門(mén)切實(shí)做好本地區(qū)“十四五”交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃的編制工作。湖南省交通運(yùn)輸廳迅速響應(yīng)，于2021年8月印發(fā)《湖南省交通運(yùn)輸“十四五”發(fā)展規(guī)劃（公路、水路）》，湖南省“十四五”公路交通規(guī)劃是其子規(guī)劃，該規(guī)劃以“七縱七橫高速公路網(wǎng)全面建成、普通國(guó)省道成線成網(wǎng)、農(nóng)村公路覆蓋主要節(jié)點(diǎn)、客貨運(yùn)便捷高效、強(qiáng)國(guó)領(lǐng)域示范引領(lǐng)”為目標(biāo)，規(guī)劃湖南省“十四五”期總投資4 500億元，新增高速公路2 100 km，建成普通國(guó)省道6 400 km，建設(shè)農(nóng)村公路2.7萬(wàn)公里，實(shí)施綜合客運(yùn)樞紐20個(gè)、綜合貨運(yùn)樞紐26個(gè)。截至2023年底（“十四五”中期），全省公路交通以該規(guī)劃為引領(lǐng)，已取得一定的建設(shè)成效，但仍存在推進(jìn)緩慢、籌融資困難等問(wèn)題，合理評(píng)估規(guī)劃實(shí)施成效，科學(xué)修正規(guī)劃方案，是指導(dǎo)該規(guī)劃繼續(xù)有效落實(shí)的重要依據(jù)。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

該文研究數(shù)據(jù)分為客觀數(shù)據(jù)及主觀數(shù)據(jù)兩部分?？陀^數(shù)據(jù)是指規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展的實(shí)際數(shù)據(jù)，如建設(shè)里程、到位資金等，主要由行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)計(jì)所得，部分?jǐn)?shù)據(jù)由湖南省交通運(yùn)輸廳下發(fā)函調(diào)至14市州交通運(yùn)輸局搜集所得；主觀數(shù)據(jù)是指規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重，由規(guī)劃編制、行業(yè)主管、規(guī)劃實(shí)施等相關(guān)專家評(píng)分所得。

1.3 研究方法

1.3.1 評(píng)估思路

公路交通規(guī)劃涉及面廣、協(xié)同部門(mén)多、專業(yè)性強(qiáng)，推進(jìn)實(shí)施較為復(fù)雜，因此開(kāi)展相關(guān)中期評(píng)估時(shí)，過(guò)程與成效并重。一是對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程評(píng)估，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)公路建設(shè)過(guò)程的引導(dǎo)作用，重點(diǎn)從實(shí)施環(huán)境、項(xiàng)目推進(jìn)、資金籌措三方面評(píng)估，確保實(shí)施過(guò)程為規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件；二是對(duì)規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)估，根據(jù)公路規(guī)劃目標(biāo)，從便捷順暢、覆蓋廣泛、銜接高效、服務(wù)優(yōu)良等四個(gè)維度，評(píng)估目標(biāo)完成情況，即規(guī)劃推進(jìn)的初步成效。通過(guò)過(guò)程及成效評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題及不足，為后期規(guī)劃修正及實(shí)施提供依據(jù)。

1.3.2 構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系

（1）實(shí)施過(guò)程評(píng)估指標(biāo)體系

實(shí)施環(huán)境是規(guī)劃實(shí)施的重要支撐，積極有效的輿論宣傳可以塑造良好的實(shí)施氛圍，規(guī)范齊全的實(shí)施機(jī)制提供實(shí)施保障，現(xiàn)代科學(xué)的實(shí)施管理可以提高實(shí)施效率。項(xiàng)目推進(jìn)是落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)及方案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項(xiàng)目啟動(dòng)及完工情況可有效反映項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)程。資金籌措是公路規(guī)劃落實(shí)的前提，且因該規(guī)劃政策依賴性強(qiáng)，需重點(diǎn)評(píng)估政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金及社會(huì)資本的到位情況。據(jù)此，構(gòu)建了“實(shí)施環(huán)境、項(xiàng)目推進(jìn)、資金籌措”3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、7個(gè)三級(jí)指標(biāo)的“實(shí)施過(guò)程評(píng)估”指標(biāo)體系，如表1所示。

（2）實(shí)施成效評(píng)估指標(biāo)體系

湖南省“十四五”公路交通規(guī)劃根據(jù)目標(biāo)重要性，提出了約束性及預(yù)期性兩大類規(guī)劃指標(biāo)。這些指標(biāo)的達(dá)成情況是實(shí)施成效評(píng)估的重要依據(jù)。據(jù)此，構(gòu)建了“便捷順暢、覆蓋廣泛、銜接高效、服務(wù)優(yōu)良”4個(gè)二級(jí)指標(biāo)、12個(gè)三級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系，如表2所示。

1.3.3 確定指標(biāo)權(quán)重

采用問(wèn)卷調(diào)查法，由各位專家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行兩兩對(duì)比賦分，通過(guò)層次分析法取得初始權(quán)重，再由專家集中討論分析修正，得到各指標(biāo)的最終權(quán)重。其中，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程評(píng)估下屬的實(shí)施環(huán)境、項(xiàng)目推進(jìn)、資金籌措3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別為0.3、0.4、0.3（如表1所示）；規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)估下屬的便捷順暢、覆蓋廣泛、銜接高效、服務(wù)優(yōu)良4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別為0.43、0.36、0.05、0.16（如表2所示），約束性指標(biāo)權(quán)重均高于預(yù)期性指標(biāo)。

1.3.4 確定指標(biāo)計(jì)分方法

實(shí)施過(guò)程及實(shí)施成效總分各100分，各指標(biāo)按照指標(biāo)完成比例賦分，具體計(jì)分公式如下：

（1）

（2）

（3）

（4）

式中，——第項(xiàng)指標(biāo)得分；——第項(xiàng)指標(biāo)完成比例；——第項(xiàng)指標(biāo)總分值；——第項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重；——第項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估年實(shí)際完成值；——第項(xiàng)指標(biāo)規(guī)劃基年值；——第項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估年理論完成值；——第項(xiàng)指標(biāo)規(guī)劃末年值；——規(guī)劃評(píng)估年年份；——規(guī)劃基年年份；——規(guī)劃末年年份。

1.3.5 公路交通五年規(guī)劃評(píng)估模型

通過(guò)層次分析法及專家討論修正，確定公路交通五年規(guī)劃評(píng)估的兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重分別為0.4、0.6，因此整體規(guī)劃評(píng)估模型公式如下：

（5）

式中，——評(píng)估總分值；——規(guī)劃實(shí)施過(guò)程評(píng)估分值；——規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)估分值。

根據(jù)評(píng)估模型計(jì)算結(jié)果，建立公路規(guī)劃中期評(píng)估等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，如表3所示：

2 結(jié)果分析

2.1 案例評(píng)估結(jié)果

采用行業(yè)統(tǒng)計(jì)及調(diào)研數(shù)據(jù)，基于公路規(guī)劃中期評(píng)估模型，得到湖南省公路規(guī)劃中期評(píng)估分值為84分。

2.2 評(píng)估結(jié)果分析

根據(jù)表3公路規(guī)劃中期評(píng)估等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)表，可知湖南省公路規(guī)劃中期評(píng)估等級(jí)為良好。其中，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程得分為82.5分，規(guī)劃實(shí)施成效得分為84.9分，規(guī)劃實(shí)施效果優(yōu)于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程，說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)的完成度較好，但規(guī)劃實(shí)施過(guò)程還有待進(jìn)一步增強(qiáng)意識(shí)，不斷完善實(shí)施環(huán)境，加快項(xiàng)目推進(jìn)。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

（1）公路交通五年規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展順利，實(shí)施效果總體符合預(yù)期，達(dá)到良好標(biāo)準(zhǔn)。整體實(shí)施效果優(yōu)于實(shí)施進(jìn)展，說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)的完成度較好，但規(guī)劃實(shí)施過(guò)程仍需從“實(shí)施機(jī)制、實(shí)施管理、項(xiàng)目推進(jìn)”等方面進(jìn)一步完善。

（2）公路交通五年規(guī)劃中期評(píng)估結(jié)論有效，符合規(guī)劃實(shí)際情況，能夠較好地反映規(guī)劃實(shí)施過(guò)程及成效方面的問(wèn)題，為規(guī)劃修正提供了依據(jù)，也為后續(xù)規(guī)劃實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 討論

規(guī)劃評(píng)估的準(zhǔn)確性取決于指標(biāo)的合理性，一是實(shí)施成效目標(biāo)指標(biāo)的選取有待完善，此次實(shí)施成效指標(biāo)直接采用規(guī)劃文本中的全部目標(biāo)指標(biāo)，但因公路規(guī)劃受時(shí)勢(shì)影響較大，部分目標(biāo)指標(biāo)可能不再符合當(dāng)下發(fā)展形勢(shì)，后期評(píng)估可先對(duì)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估，合理選取符合發(fā)展形勢(shì)及需求的指標(biāo)，并將其納入評(píng)估指標(biāo)體系；二是指標(biāo)評(píng)估年理論完成值的計(jì)算方式有待完善，式（4）的計(jì)算方式是以時(shí)間為參考依據(jù)，即“時(shí)間過(guò)半，指標(biāo)評(píng)估年理論完成值應(yīng)過(guò)半”，但部分指標(biāo)并非勻速完成，后期評(píng)估可根據(jù)指標(biāo)的具體情況，逐一分析評(píng)估年的理論完成值。

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