打通垃圾分類處理全鏈條推動居民生活垃圾資源化利用

隨著我國城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)生活垃圾量日益增加，給居民生活環(huán)境帶來巨大壓力，生活垃圾分類及資源化利用刻不容緩。垃圾分類是資源化利用的前提。2016年，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上指出，要普遍推行垃圾分類制度。2017年3月國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，各地和有關(guān)部門深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加大規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持力度，穩(wěn)步推進生活垃圾分類，推動垃圾處理能力顯著提升，為行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。但研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理從全鏈條環(huán)節(jié)看仍存在若干堵點，生活垃圾資源化利用任重而道遠。

一、城鎮(zhèn)生活垃圾分類及資源化利用現(xiàn)狀

（一）垃圾分類法律法規(guī)和標準體系逐漸形成

從全國情況看，“省級負總責、城市負主體責任”的垃圾分類工作責任制全面落實，分類標準、分類投放、分類收運、分類處理等垃圾分類全流程管理持續(xù)得到加強，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的生活垃圾分類和處理政策標準體系不斷完善。截至2024年上半年，福建、河北、山東等21個?。ㄗ灾螀^(qū)）、173個城市出臺了垃圾分類方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，46個垃圾分類重點城市率先建立了比較完備的垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統(tǒng)，其中有11個城市出臺了地方性法規(guī)，如《上海市生活垃圾管理條例》《北京市生活垃圾管理條例》《杭州市生活垃圾管理條例》等；有17個城市出臺了政府規(guī)章，如《重慶市生活垃圾分類管理辦法》《昆明市城市生活垃圾分類管理辦法》；有16個城市出臺了規(guī)范性文件。垃圾分類重點城市外的其他地級城市分類體系建設(shè)也在加快推進。

（二）城鎮(zhèn)居民分類意識穩(wěn)步提升

隨著生活垃圾分類工作不斷推進，體制機制不斷健全，各地通過宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督及巡查督導(dǎo)等多措并舉，全方位提升居民垃圾分類意識，越來越多的居民正在將意識轉(zhuǎn)化為自覺行動。從全社會層面看，人人參與垃圾分類的良好氛圍正在加快形成，全國地級及以上城市居民小區(qū)垃圾分類覆蓋率達到92.6%，其中北京市居民垃圾分類知曉率達98%、參與率達90%，準確投放率維持在85%左右。垃圾分類正在成為群眾認可、媒體關(guān)注、社會熱議的綠色低碳生活新時尚。

（三）資源化利用能力和水平大幅提升

生活垃圾資源化處理的方式分為填埋、堆肥、焚燒、分選回收等，其中焚燒處理方式因為處理比較徹底且能夠充分挖掘生活垃圾的能源資源價值，正在成為主流處理方式。公開數(shù)據(jù)顯示，全國城市生活垃圾焚燒處理占比由2010年的18.81%上升至2022年的79.86%；生活垃圾焚燒處理廠由2010年的104座增長到2022年的648座，年復(fù)合增長率達18.09%；生活垃圾焚燒無害化處理能力由2021年的84940噸/日提高到2022年的804670噸/日，年復(fù)合增長率達22.68%。2015—2022年生活垃圾焚燒發(fā)電累計裝機容量從468萬千瓦增加到2386萬千瓦，年均復(fù)合增長率為26.20%。

二、面臨的困難和障礙

（一）分類不徹底，效果大打折扣

調(diào)研了解到，目前很多居民小區(qū)采取“撤桶并站”的垃圾分類新模式，將小區(qū)內(nèi)分散在每幢樓下的垃圾桶撤離，在小區(qū)內(nèi)只設(shè)置集中投放點，其初衷是引導(dǎo)居民將生活垃圾分類投放到集中點，實現(xiàn)分類垃圾精準投放、集中管理。然而有的小區(qū)垃圾分類的桶站設(shè)置在小區(qū)出入口，距離部分樓比較遠，加之天氣寒冷、老人行動不便、與上班族通勤路線沖突等原因，不少居民選擇將垃圾放置在門口或街邊，待積攢到較大量時統(tǒng)一傾倒，間接破壞了環(huán)境衛(wèi)生，垃圾分類效果大打折扣。據(jù)尚普咨詢集團最新發(fā)布的《2023中國生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展白皮書》顯示，僅有不到30%的垃圾得到正確的分類處理。

（二）垃圾清運不及時，仍有小區(qū)存在混轉(zhuǎn)混運現(xiàn)象

部分失管和物業(yè)費收繳無法保障的小區(qū)垃圾清運頻次不足；部分小區(qū)節(jié)假日期間垃圾清運工作甚至停滯，導(dǎo)致垃圾桶破損臟污、垃圾滿冒，周邊環(huán)境臟亂差。部分小區(qū)節(jié)假日期間，小區(qū)垃圾桶一直無人清理，滿冒堆積嚴重，嚴重影響小區(qū)環(huán)境。個別小區(qū)存在垃圾清運人員未按照垃圾分類要求進行分類清運的情況，分好類的垃圾混裝混運讓很多居民感覺自己在做無用功，嚴重打擊了居民垃圾分類的熱情和積極性。

（三）垃圾資源化利用企業(yè)運營狀況不佳

受各方面因素影響，目前部分垃圾焚燒廠運營狀況堪憂，可持續(xù)經(jīng)營形勢嚴峻。一是垃圾發(fā)電項目初始投資大且建設(shè)周期長，企業(yè)普遍面臨較大的現(xiàn)金流壓力。二是在2021年后國家補貼有序退坡，作為垃圾焚燒電廠重要利潤來源的發(fā)電補貼需要進行央地分擔，企業(yè)能夠獲得的支持大幅縮減。三是競爭性配置削弱了上網(wǎng)電價優(yōu)勢。四是由于行業(yè)競爭激烈，部分企業(yè)的實際垃圾處理量未達到設(shè)計值，存在“吃不飽”情況。據(jù)了解，山東某縣級垃圾焚燒發(fā)電廠2023年收入5000萬元，主要包括垃圾處置費、發(fā)電收入、供熱收入、爐渣資源化利用處理收入等，但成本費用高達4000萬元，利潤僅有400萬至500萬元左右，企業(yè)運營呈緊平衡狀態(tài)；同時該廠設(shè)計處理量為500噸/日，但目前存在50噸/日的缺口。

三、原因分析

（一）居民垃圾分類意識尚需提高

一是垃圾分類的公眾知曉度仍顯不足，部分居民分類意識相對淡薄，對垃圾分類的必要性認識不夠，未養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，認為把垃圾扔在垃圾桶里已經(jīng)很環(huán)保了。二是部分居民對垃圾分類知識、分類方法、垃圾桶分類標識掌握不足。不會區(qū)分垃圾，也成為垃圾分類難以有效推廣的重要制約因素。三是垃圾分類的監(jiān)督約束力度不夠，督導(dǎo)員對不進行垃圾分類的居民只能“好言相勸”，缺少剛性約束抓手，導(dǎo)致垃圾分類難以有效推進。

（二）及時清運、分裝分運落實不到位

清運不及時的原因受垃圾分類管理人員履職力度弱、物業(yè)公司日常維護及環(huán)衛(wèi)人員和資金不足等因素影響，部分小區(qū)生活垃圾無法得到及時清運。混裝混運的原因主觀上是清運公司工作人員規(guī)矩意識不強，不按要求將分類好的垃圾進行分類運輸；客觀上是垃圾分類中轉(zhuǎn)站等末端基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不足，垃圾轉(zhuǎn)運企業(yè)無法進行分類運輸。受清運公司工作人員規(guī)矩意識不強，不按要求將分類好的垃圾進行分類運輸以及垃圾分類中轉(zhuǎn)站等末端基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不足等主客觀因素影響，部分垃圾運轉(zhuǎn)企業(yè)無法有效執(zhí)行生活垃圾的分裝分運。針對此類問題，北京市政府自2021年以來曾開展過“接訴即辦”和“每月一題”集中治理行動，但推進力度無法長久維持，管理責任難以有效落實。

（三）垃圾分類“截流”導(dǎo)致垃圾焚燒廠“吃不飽”

生活垃圾分類制度實施后，因廚余垃圾需單獨回收，送到末端的生活垃圾量相應(yīng)變少。以2022年北京市城市管理委員會統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，通過廚余垃圾和可回收物的源頭分類，以及源頭減量措施不斷深化，進入到末端處理設(shè)施的生活垃圾處理量比2019年下降36.61%。過去十年間，我國垃圾焚燒廠不斷增加，處置能力大幅度提升，但是伴隨著分類后垃圾的減量，部分焚燒廠無垃圾可燒，垃圾焚燒行業(yè)陷入產(chǎn)能過剩的僵局。根據(jù)對生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)公開平臺上的工廠運營數(shù)據(jù)進行整理，2023年5月全國生活垃圾焚燒發(fā)電廠“計劃內(nèi)停運”8499天次，即焚燒廠的焚燒爐停運一天的情況在一個月內(nèi)發(fā)生了8499次，部分焚燒爐當月超過一半的時間沒有開機，不少地方甚至出現(xiàn)焚燒爐全年閑置的情況。

（四）垃圾分類缺乏強制性約束

我國的垃圾分類工作在頂層設(shè)計時未建立有效的激勵約束機制，僅靠政府及相關(guān)機構(gòu)的公益宣傳不足以從根本上推動垃圾分類工作的有效開展。在這方面，日本有一些經(jīng)驗可循。日本制定出臺了《廢棄物處理法》，市民如違反規(guī)定亂扔垃圾，會被警察拘捕并處以3萬—5萬日元的罰款。如此“高壓”下，垃圾分類投放已成為日本民眾的一種自覺行為，即便沒人監(jiān)督，民眾也會嚴格執(zhí)行。

四、相關(guān)對策建議

（一）大力提升居民垃圾分類意識

一是持續(xù)加強垃圾分類宣傳教育，廣泛宣傳“垃圾是放錯地方的資源”理念。借助抖音、頭條、快手等新媒體平臺，官方開設(shè)宣傳賬號，持續(xù)開展宣傳教育。針對不同區(qū)域、小區(qū)、群體開展吸引力強、參與度高、互動性好的精準宣傳活動。二是教育部門強化學(xué)生垃圾分類意識培養(yǎng)，組織垃圾分類進校園實踐活動，從幼兒園、小學(xué)、初中開始培養(yǎng)良好習(xí)慣。三是鼓勵黨員、機關(guān)干部等公職人員積極參加志愿宣傳或督導(dǎo)活動。四是鼓勵基層一線積極探索有效的激勵機制和約束措施，在全社會營造齊宣共促、協(xié)同共治、成果共享的濃厚氛圍。

（二）強化小區(qū)內(nèi)垃圾分類源頭管理

一是通過制度約束提高居民垃圾分類意識，養(yǎng)成分類習(xí)慣。督促物業(yè)公司認真履行分類管理責任人職責，對不履行分類管理責任的物業(yè)公司進行處罰，對管理成效顯著的物業(yè)公司進行表揚激勵。二是通過與居民簽訂垃圾清運協(xié)議等方式，對不進行垃圾分類的居民給予提醒教育、書面警告或罰款等懲罰性舉措，罰款三次以上由居民單獨與清運企業(yè)簽訂合同，并自行支付清運費用。

（三）加強垃圾清運環(huán)節(jié)分裝分運管理

一是對垃圾清運頻次不夠的站點，特別是針對節(jié)假日等居民居家消費高峰期，將每日清運一次調(diào)整為上、下午各清運一次，有效解決小區(qū)桶站垃圾冒滿問題。二是加強對垃圾清運企業(yè)的信用監(jiān)管，將清運企業(yè)落實分裝分運情況納入企業(yè)信用評價體系。對清運企業(yè)進行質(zhì)量監(jiān)測并定期通報，對監(jiān)測發(fā)現(xiàn)問題的企業(yè)給予相應(yīng)的懲罰。

（四）打造垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈

制定完善垃圾分類管理及設(shè)施建設(shè)標準，統(tǒng)籌做好源頭減量分類、轉(zhuǎn)運清運、資源化利用和末端處置等各環(huán)節(jié)工作，形成統(tǒng)一完整、協(xié)同高效的垃圾處理全鏈條系統(tǒng)，打造垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈。充分發(fā)揮監(jiān)督考核“指揮棒”作用，強化監(jiān)管、綜合施策，逐步推行“不分類、不清運”的倒逼機制。樹立“管行業(yè)、管垃圾”理念，城管執(zhí)法、文化旅游等部門不斷改進協(xié)調(diào)機制，強化綜合執(zhí)法檢查，形成常態(tài)化、科學(xué)化管理新模式。

（五）為世界提供垃圾資源化利用中國方案

積極對外宣傳推廣中國垃圾處理設(shè)備制造、建設(shè)運營技術(shù)裝備及經(jīng)驗優(yōu)勢，鼓勵國內(nèi)企業(yè)面向越南、馬來西亞等東南亞國家積極開拓海外市場，助力共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。大力宣傳垃圾焚燒發(fā)電“控制甲烷排放+生物質(zhì)發(fā)電”的降碳、減污、減排綜合效果，對外講好中國綠色發(fā)展故事。

（作者單位：國家節(jié)能中心）