提高有效投資和擴(kuò)大有效需求并重促進(jìn)托育服務(wù)健康發(fā)展

托育服務(wù)事關(guān)嬰幼兒健康成長，事關(guān)千家萬戶，是促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的重要支持措施。近年來我國3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)呈現(xiàn)較好發(fā)展勢頭，托位數(shù)由2020年的250萬個(gè)增加到2023年的447萬個(gè)，接近翻了一番，約占3歲以下嬰幼兒數(shù)的16.7%。但我們也注意到，目前我國約35%的嬰幼兒家庭有送托意愿，托位供給仍然存在較大缺口。與此同時(shí)，2023年實(shí)際入托率僅為7.8%，超過一半的托位處于空置狀態(tài)。這也意味著我國托育服務(wù)不僅面臨總量供給不足的問題，還存在需求失效、投資低效的現(xiàn)象。如何同步提高有效供給和有效需求，將是今后促進(jìn)托育服務(wù)健康發(fā)展急需解決的關(guān)鍵問題。

一、發(fā)展托育服務(wù)是利國利民的重大舉措

（一）發(fā)展托育服務(wù)有助于促進(jìn)兒童早期發(fā)展

3歲以下嬰幼兒階段是人的全面發(fā)展的初始階段，是一個(gè)人生長發(fā)育最迅速的時(shí)期。遵循嬰幼兒成長特點(diǎn)和規(guī)律，提供安全健康、科學(xué)規(guī)范的托育服務(wù)，有利于夯實(shí)生命全周期服務(wù)管理基礎(chǔ)，提升兒童早期發(fā)展水平，促進(jìn)嬰幼兒健康成長。發(fā)展托育服務(wù)已經(jīng)成為越來越多國家的公共政策選擇。歐盟在2002年就提出了到2010年3歲以下嬰幼兒入托率達(dá)到33%以上的目標(biāo)，2022年進(jìn)一步提出到2030年入托率達(dá)到45%的新目標(biāo)。2022年OECD國家的平均入托率約為32%，其中丹麥、挪威、以色列等國家的入托率超過了50%。

（二）托育服務(wù)有助于提升生育水平

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國育齡婦女總和生育率僅為1.3，已經(jīng)處于極低水平。其中，“照料難”是越來越多的育齡人群“不想生”“不敢生”的重要原因。增加托育服務(wù)供給，可以緩解家庭子女照料的顧慮，對(duì)提振居民的生育意愿具有積極作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，托育服務(wù)發(fā)展較早、服務(wù)體系較為完善的丹麥、瑞典等國家，總和生育率在1975年左右即降到2.1的世代更替水平以下，并一度降至1.5左右的極低水平。但近年來，兩個(gè)國家的出生率都有所回升，并基本保持在1.8左右，完善的公共托育服務(wù)體系在其中發(fā)揮了重要作用。

（三）發(fā)展托育服務(wù)有助于培育完整內(nèi)需體系

托育服務(wù)有望成為我國服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖中的重要一環(huán)，在擴(kuò)大消費(fèi)和帶動(dòng)投資兩端都有較大的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)測算，如果我國入托率達(dá)到30%，相應(yīng)的服務(wù)消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到2000億—4000億元，帶動(dòng)的投資規(guī)模將達(dá)到3000億—6000億元。另外，托育服務(wù)具有顯著的就業(yè)友好型特征，將創(chuàng)造數(shù)百萬個(gè)直接就業(yè)崗位。根據(jù)測算，與全國12萬元產(chǎn)值創(chuàng)造1個(gè)就業(yè)崗位的平均水平相比，托育服務(wù)行業(yè)每8萬元產(chǎn)值可以創(chuàng)造1個(gè)就業(yè)崗位?？梢?，把托育服務(wù)發(fā)展好，不僅能直接造福千萬家庭，還將為經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行提供有力支撐。

二、托育服務(wù)面臨投資低效和需求失效的挑戰(zhàn)

（一）投資低效：高需求的普惠托位供給不足，造成托位使用率偏低

供需錯(cuò)配導(dǎo)致大量托位處于空置狀態(tài)。從需求來看，我國約90%的居民希望把孩子送到公辦和普惠機(jī)構(gòu)；但從供給來看，全國托育機(jī)構(gòu)中民辦機(jī)構(gòu)約占9成，提供的普惠托位比重較小，這也造成“家庭送托難”與“機(jī)構(gòu)收托不足”并存，大量托位處于空置狀態(tài)，無效投資現(xiàn)象日益突出。2023年全國托位實(shí)際使用率僅為46.7%。

高成本導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)缺乏提供普惠托育的意愿和能力。目前，托育機(jī)構(gòu)普遍面臨“三難”“三高”問題，即招生難、招工難、融資難，前期投入高、運(yùn)營成本高、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高。調(diào)查顯示，當(dāng)前約七成托育機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)。在高成本壓力下，多數(shù)社會(huì)資本傾向于提供面向高收入家庭的高收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，缺乏動(dòng)力或者沒有能力提供廣大家庭可承受的“普惠服務(wù)”。僅僅依靠市場資本，將很難解決“入托難”“入托貴”的問題。

（二）需求失效：“托不起”和“不敢托”疊加，導(dǎo)致實(shí)際入托率偏低

消費(fèi)能力不足是托育需求失效的主要原因。目前，我國超過三分之一的嬰幼兒家庭表達(dá)了送子女入托的意愿，但高企的服務(wù)價(jià)格使得導(dǎo)致絕大部分家庭即便有入托意愿，也沒有送托的經(jīng)濟(jì)能力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國全日托服務(wù)平均收費(fèi)約為2700元/月，約占2023年一個(gè)三口之家家庭可支配收入的27.5%。按家庭收入五等份分組，這一價(jià)格分別占低收入組家庭的117.2%、中間偏下收入組家庭的52.8%、中間收入組家庭的33.6%、中間偏上收入組家庭的21.5%、高收入組家庭的11.4%。我國多數(shù)家庭可以接受的托育收費(fèi)水平不超過家庭收入的20%，目前托育服務(wù)價(jià)格超過了八成家庭的可負(fù)擔(dān)能力。

托育服務(wù)的認(rèn)同度低也是影響家庭送托的重要因素。當(dāng)前，托育服務(wù)有助于兒童健康成長的理念還沒有得到廣泛認(rèn)同，“送托”更多的是被當(dāng)作無法提供家庭照料的無奈之舉。同時(shí)，由于托育服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，家長對(duì)托育機(jī)構(gòu)不放心、不敢托的現(xiàn)象也較為普遍，進(jìn)一步抑制了家庭的送托意愿。

（三）政府缺位：政策支持力度偏弱，難以彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本與居民支付能力缺口

托育服務(wù)是保障和改善民生的公共產(chǎn)品，政府投入是平衡供需的重要手段。從OECD國家的情況來看，通過津貼、稅收減免等方式，政府承擔(dān)了近四成的托育服務(wù)費(fèi)用。我國高度重視托育服務(wù)發(fā)展，并出臺(tái)了一系列支持政策。但總體來看，依然存在投入偏低、政策落實(shí)不到位等問題，難以彌補(bǔ)供需匹配的落差。一是中央財(cái)政投入總量較少，且主要是建設(shè)補(bǔ)貼、示范獎(jiǎng)補(bǔ)等一次性經(jīng)費(fèi)支持，難以解決托育機(jī)構(gòu)普遍面臨的租賃支出和日常運(yùn)營費(fèi)用較高等問題。二是部分地方開展了托位運(yùn)營補(bǔ)貼，但覆蓋面很小，政策缺乏可持續(xù)性。三是土地、人才、稅費(fèi)、金融等配套支持政策的落地情況并不理想，如新建小區(qū)同步配建托育服務(wù)設(shè)施至今沒有得到有效執(zhí)行，很多托育機(jī)構(gòu)用水用電用氣難以按照居民生活類價(jià)格執(zhí)行等。為廣大居民提供價(jià)格可承受的普惠托育服務(wù)，需要更多地發(fā)揮政府的作用，建立有效的成本分擔(dān)機(jī)制。

三、進(jìn)一步提升托育服務(wù)有效供給和有效需求的建議

（一）以社區(qū)嵌入式服務(wù)為突破口，優(yōu)先發(fā)展居民家門口的普惠托育

距離近是入托家庭選擇托育機(jī)構(gòu)最關(guān)心的因素之一，發(fā)展社區(qū)嵌入式托育是把普惠托育送到千家萬戶的重要途徑。解決空間資源制約是發(fā)展社區(qū)嵌入式托育最為迫切的任務(wù)。一是向規(guī)劃要增量空間。在新建社區(qū)，落實(shí)規(guī)劃和建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嵌入式服務(wù)設(shè)施，并把普惠托育作為必選功能。二是向社會(huì)要更新空間。在建成社區(qū)，結(jié)合老舊小區(qū)改造、城市微更新行動(dòng)，盤活利用社區(qū)自有場地、企事業(yè)單位等閑置空間，改建嵌入式服務(wù)設(shè)施。三是向市場要配套空間。依托社區(qū)商業(yè)綜合體，配建嵌入式綜合服務(wù)設(shè)施，實(shí)行“商業(yè)服務(wù)+普惠服務(wù)”的運(yùn)營模式；支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工作場所等通過配建、改造等方式開展普惠托育服務(wù)。

（二）以托幼一體化發(fā)展為突破口，實(shí)現(xiàn)公共資源的協(xié)同配置

整合利用學(xué)前教育存量資源，是避免教育資源浪費(fèi)和增加托育有效供給的雙贏選擇。一是統(tǒng)籌規(guī)劃0—6歲服務(wù)資源。今后我國幼兒園適齡人口將持續(xù)下降，學(xué)位需求年均減少400萬個(gè)左右。如果其中有30%轉(zhuǎn)化為3歲以下托位，基本能夠逐步滿足有意愿家庭的入托需求。二是加快法律、政策、管理等方面的協(xié)同改革。加快消除幼兒園辦托限制，支持幼兒園提供3歲以下托位，支持社會(huì)力量開辦0—6歲混齡的托育機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，逐步探索將3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)納入公共教育體系，實(shí)現(xiàn)托幼一體化發(fā)展。

（三）以財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整為突破口，建立長效的托育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

順應(yīng)人口變動(dòng)趨勢，通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可以在保持財(cái)政支出總量少增甚至不增的前提下，建立常規(guī)性托育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是設(shè)立國家財(cái)政性托育經(jīng)費(fèi)，為普惠托育機(jī)構(gòu)提供生均經(jīng)費(fèi)支持。預(yù)計(jì)到2025年我國學(xué)前教育適齡人口將下降到2020年的60%左右，如果將相應(yīng)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的30%轉(zhuǎn)為托育經(jīng)費(fèi)，將可以為普惠托育機(jī)構(gòu)提供每月500元左右的生均經(jīng)費(fèi)，顯著降低托育成本。二是建立中低收入家庭入托補(bǔ)貼制度。建議對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭、低收入家庭、中低收入家庭、中等收入家庭，通過消費(fèi)券的方式，分別發(fā)放不同額度的托育補(bǔ)貼。三是探索在福利彩票公益金、基本公共服務(wù)補(bǔ)助資金、地區(qū)對(duì)口支援資金中，設(shè)置專項(xiàng)資金支持普惠托育服務(wù)發(fā)展。

（四）以提高托育服務(wù)認(rèn)同為突破口，進(jìn)一步釋放居民入托的有效需求

一是把好質(zhì)量關(guān)，增強(qiáng)居民對(duì)“托得好”的信任感。推動(dòng)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，健全服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化托育機(jī)構(gòu)安全管理，完善社會(huì)廣泛參與的監(jiān)督機(jī)制，建立公開透明的信息平臺(tái)，為廣大群眾提供高質(zhì)量的托育服務(wù)。二是加強(qiáng)宣傳普及，讓托育服務(wù)得到更多家庭的認(rèn)可。在理論和實(shí)證研究基礎(chǔ)上，聚焦安全照護(hù)、科學(xué)養(yǎng)育、同齡陪伴等優(yōu)勢，以大眾喜聞樂見的方式普及托育服務(wù)對(duì)兒童早期發(fā)展的積極作用，消除家長對(duì)嬰幼兒入托的擔(dān)憂，同時(shí)做好相關(guān)政策解讀，提高托育服務(wù)的知曉度和認(rèn)同度。

（作者為國家發(fā)展改革委社會(huì)所研究員）