加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)配套政策釋放重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿?/h1>

2025-04-11 00:00:00張雪原曹琳倪砼

中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊訂閱 2025年5期 收藏

關(guān)鍵詞：生態(tài)產(chǎn)品

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)既是生態(tài)產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)，通常又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)。黨的二十大報(bào)告提出，“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索，意義重大。在浙江麗水、江西撫州（均有一半以上的下轄縣屬于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩地作為全國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)市，在拓展多元化路徑、建立基礎(chǔ)性制度、現(xiàn)代化運(yùn)營(yíng)等方面取得重要突破，但仍在基礎(chǔ)條件、市場(chǎng)空間、生態(tài)補(bǔ)償、激勵(lì)機(jī)制等方面存在一系列痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，亟需完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的政策和制度支持，以充分釋放重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、試點(diǎn)地區(qū)探索出以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的新路徑

麗水、撫州兩地重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展條件在我國(guó)東、中部地區(qū)有很強(qiáng)的共性，其通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)廣大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)具有較強(qiáng)的借鑒價(jià)值。

（一）多樣化路徑豐富生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式

一是全方位拓展生態(tài)產(chǎn)業(yè)化路徑。麗水遂昌縣瞄準(zhǔn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)賽道，與阿里云、網(wǎng)易、字節(jié)跳動(dòng)等20多家數(shù)字經(jīng)濟(jì)頭部企業(yè)達(dá)成合作意向。撫州資溪縣的白茶通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品氣候品質(zhì)評(píng)價(jià)，近三年的平均售價(jià)上漲了10%以上；竹科技產(chǎn)業(yè)園吸引了包括江西雙槍竹木公司在內(nèi)的22家毛竹加工企業(yè)入園。二是拓展各類生態(tài)資源權(quán)益市場(chǎng)交易。麗水市遂昌、云和等縣已完成林業(yè)碳匯交易16宗，助力各縣市“兩山合作社”增收300萬(wàn)元。撫州市宜黃縣成功簽約全國(guó)首例工業(yè)用水戶水權(quán)交易。撫州南豐、資溪等縣開(kāi)展“濕地銀行”交易試點(diǎn)，完成濕地“占補(bǔ)平衡”交易12起。三是積極開(kāi)展各類生態(tài)補(bǔ)償。麗水遂昌縣與下游松陽(yáng)縣簽訂甌江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，每年各出資500萬(wàn)元，根據(jù)上年水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)償。麗水云和縣向霧溪鄉(xiāng)支付生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)資金83.5萬(wàn)元，該鄉(xiāng)將部分政府采購(gòu)資金通過(guò)生態(tài)信用積分形式發(fā)放，調(diào)動(dòng)了村民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

（二）基礎(chǔ)性制度為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航

一是構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算及應(yīng)用機(jī)制。麗水、撫州兩市均制定出臺(tái)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算地方標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建形成統(tǒng)一、可操作的價(jià)值量化標(biāo)準(zhǔn)體系，建立常態(tài)化核算與發(fā)布機(jī)制，并初步應(yīng)用于生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)和生態(tài)環(huán)境損害賠償。二是完善自然資源權(quán)證制度。麗水龍泉縣發(fā)放了全國(guó)首張集體林地地役權(quán)證。撫州資溪縣頒發(fā)了全國(guó)首張林下經(jīng)濟(jì)收益權(quán)證，授證企業(yè)與農(nóng)商銀行、泰通擔(dān)保公司簽訂三方授信協(xié)議，獲得授信金額300萬(wàn)元。三是加大綠色金融支持力度。麗水遂昌縣累計(jì)發(fā)放“兩山貸”2.2億元、“生態(tài)貸”32.08億元。撫州資溪縣開(kāi)展林權(quán)收益權(quán)質(zhì)押貸款、特種養(yǎng)殖權(quán)抵押貸款、水資源抵押貸款、“百?！ぬ紖R貸”等多種生態(tài)權(quán)益金融業(yè)務(wù)，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)貸款余額38.97億元。

（三）平臺(tái)化運(yùn)營(yíng)助力生態(tài)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本

借鑒商業(yè)銀行“分散式輸入、集中式輸出”的模式，打造集成收儲(chǔ)、交易、金融服務(wù)等功能的現(xiàn)代運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，有效避免社會(huì)資本與分散產(chǎn)權(quán)人直接交易中的成本和風(fēng)險(xiǎn)。一是構(gòu)建收儲(chǔ)平臺(tái)。將碎片化資源整合成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，撫州資溪縣通過(guò)“兩山”轉(zhuǎn)化中心實(shí)體化運(yùn)作，已收儲(chǔ)山林、河湖水面、閑置農(nóng)房、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等生態(tài)資源資產(chǎn)20余項(xiàng)，總價(jià)值超過(guò)10億元。二是建設(shè)交易平臺(tái)。交易平臺(tái)打通自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、企業(yè)注冊(cè)、補(bǔ)貼保險(xiǎn)、審批規(guī)劃等數(shù)源系統(tǒng)，歸集各類生態(tài)資產(chǎn)數(shù)據(jù)集，大幅降低生態(tài)資產(chǎn)交易成本。麗水市、縣“兩山合作社”累計(jì)交易197宗，交易金額36.52億元；撫州市生態(tài)資產(chǎn)權(quán)屬累計(jì)交易額突破180億元。三是打造服務(wù)平臺(tái)。兩市通過(guò)平臺(tái)集成現(xiàn)代化交易服務(wù)體系和綠色金融產(chǎn)品。例如，麗水市生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)聚集市域內(nèi)8家評(píng)估公司、11家拍賣(mài)機(jī)構(gòu)、8家金融機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)。撫州市生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)有34家金融機(jī)構(gòu)入駐，并上架了166款金融產(chǎn)品。

二、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍存在四方面難點(diǎn)

在麗水、撫州兩地調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了一些當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)價(jià)值產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)中的共性問(wèn)題。

（一）交通、用地等基礎(chǔ)條件先天不足，難以支撐大規(guī)模、高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

一是交通通達(dá)性較弱，制約消費(fèi)客源擴(kuò)大。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資源突出，但由于地形復(fù)雜、人口密度低、發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，通常對(duì)外交通發(fā)展滯后，影響生態(tài)產(chǎn)品運(yùn)出和消費(fèi)客源進(jìn)入。例如，麗水、撫州均沒(méi)有機(jī)場(chǎng)，須在周?chē)鞘兄修D(zhuǎn)，資溪等下轄縣市缺乏快速客運(yùn)交通方式。二是用地指標(biāo)和可建設(shè)空間緊張，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目落地難。以資溪縣為例，年均新增建設(shè)用地指標(biāo)僅0.2平方公里，僅能滿足約一半的供地需求，加之生態(tài)紅線占全域國(guó)土面積60%以上，項(xiàng)目落地受到較大約束。同時(shí)，生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目往往布局在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外，根據(jù)資溪縣摸底情況，若利用存量建設(shè)用地僅能滿足項(xiàng)目需求20%左右，新增建設(shè)用地由于缺乏規(guī)劃依據(jù)導(dǎo)致用地審批難。

（二）市場(chǎng)交易范圍及品牌影響力難以跨出本地，供多需少制約整體交易規(guī)模

一是產(chǎn)權(quán)、權(quán)益交易局限于一市一縣，交易活躍度不高。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)本身生態(tài)產(chǎn)品供給有余、需求不足，而愿意為優(yōu)美生態(tài)環(huán)境買(mǎi)單的地區(qū)及人群往往存在于城市化地區(qū)。市、縣級(jí)“兩山合作社”“生態(tài)銀行”等平臺(tái)交易局限于本地市場(chǎng)主體，市場(chǎng)交易規(guī)模難以擴(kuò)大。例如，麗水成立了森林碳匯管理局，僅完成碳中和交易26宗。撫州生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益類交易中，傳統(tǒng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)交易就占到了四分之三以上，其他權(quán)益類交易較少。二是區(qū)域公共品牌投入很大，但外部市場(chǎng)認(rèn)可度不高。麗水、撫州等地為增加本地生態(tài)產(chǎn)品附加值，打造“麗水山耕”“贛撫農(nóng)品”等“全品類”區(qū)域公用品牌，并配套相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證和營(yíng)銷(xiāo)傳播體系，投入大量公共資源。但從實(shí)際效果來(lái)看，其在全國(guó)和區(qū)域市場(chǎng)認(rèn)可度不高，品牌影響力難以跨出本地。且在各地紛紛推出類似品牌后，品牌同質(zhì)化嚴(yán)重，地域特色更難以被外界識(shí)別。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不完善，未能有效調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者和受益者之間利益關(guān)系

一是縱向生態(tài)補(bǔ)償在資金使用、分配標(biāo)準(zhǔn)上仍有改進(jìn)余地。當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、流域生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)雀黝惿鷳B(tài)補(bǔ)償資金，均有獨(dú)立的管理辦法和核算制度，難以整合用于項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)也存在爭(zhēng)議，例如，撫州市資溪縣作為全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，僅得到2750萬(wàn)元轉(zhuǎn)移支付，與縣均約1億元的普遍水平差距較大。二是橫向生態(tài)補(bǔ)償難達(dá)成共識(shí)。補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)均缺乏依據(jù)，在沒(méi)有上級(jí)政府介入的情況下，流域上下游市縣很難自發(fā)達(dá)成協(xié)議，目前各地開(kāi)展的橫向補(bǔ)償從范圍到資金量都不足以體現(xiàn)上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本。例如，麗水7個(gè)縣（市、區(qū)）在甌江流域設(shè)立上下游生態(tài)補(bǔ)償，每年橫向生態(tài)補(bǔ)償資金總共僅3500萬(wàn)元。

（四）現(xiàn)有考評(píng)制度存在“一刀切”問(wèn)題，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)缺乏正向激勵(lì)

一是現(xiàn)有各類考評(píng)制度形成一定束縛。據(jù)了解，雖然對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)不再考核GDP，但仍有諸多考評(píng)指標(biāo)還是以工業(yè)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)較困難。例如，某地區(qū)采取工業(yè)擂臺(tái)賽的方式激勵(lì)各縣市發(fā)展工業(yè)，排名靠前的縣市可得到提拔干部機(jī)會(huì)。還有各地普遍開(kāi)展的“畝產(chǎn)論英雄”，畝產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定往往以工業(yè)項(xiàng)目為基準(zhǔn)，生態(tài)旅游等項(xiàng)目很難達(dá)到。二是以GEP作為考核指標(biāo)仍不成熟。各地GEP核算統(tǒng)計(jì)口徑范圍有差別，核算指標(biāo)也因地域不同存在差異，難以統(tǒng)一考核。且很多生態(tài)調(diào)節(jié)類子項(xiàng)指標(biāo)難以人為改變，無(wú)法作為績(jī)效考核依據(jù)。大部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源靠第三方獲取，可從政府部門(mén)直接獲取的數(shù)據(jù)僅占30%，指標(biāo)權(quán)威性不夠、時(shí)效性不強(qiáng)。

三、出臺(tái)針對(duì)性的政策措施，為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)綠色發(fā)展增添動(dòng)力

（一）制定差異化的投資、用地政策，強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)支撐條件

一是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加大交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。建議安排中央預(yù)算內(nèi)投資，在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，并對(duì)該類項(xiàng)目適當(dāng)提高中央政府補(bǔ)助或貼息比例。在對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的軌道交通等項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，建議增加生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)潛力因子，并賦予較高權(quán)重。二是在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鼓勵(lì)“點(diǎn)狀供地”等更為靈活的供地方式。將低密度占地大的生態(tài)旅游等項(xiàng)目列入“白名單”，允許采用建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少的“點(diǎn)狀供地”方式。允許按照一定比例，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外、鄉(xiāng)村規(guī)劃未覆蓋到地區(qū)布局新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并允許將經(jīng)市、縣政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目選址論證報(bào)告、項(xiàng)目準(zhǔn)入目錄作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外建設(shè)用地審批依據(jù)。

（二）強(qiáng)化地區(qū)間生態(tài)產(chǎn)品交易的互聯(lián)互通，推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)入更為廣闊的市場(chǎng)空間

一是推動(dòng)生態(tài)資產(chǎn)、產(chǎn)品交易市場(chǎng)互聯(lián)互通。建議明確區(qū)域性生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品交易中心主管部門(mén)，推動(dòng)建立一批國(guó)家級(jí)、省級(jí)交易平臺(tái)，與市縣層面的“兩山合作社”“生態(tài)銀行”等生態(tài)資產(chǎn)交易平臺(tái)做好互聯(lián)互通。二是鼓勵(lì)打造“單品類”區(qū)域公用品牌，并充分與既有國(guó)際、全國(guó)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接。一方面要引導(dǎo)地方從打造“全品類”區(qū)域公用品牌，轉(zhuǎn)向打造載體更為清晰的“單品類”區(qū)域公用品牌。另一方面要引導(dǎo)地方積極利用既有標(biāo)準(zhǔn)體系的認(rèn)證資源和市場(chǎng)認(rèn)可度，積極促進(jìn)本地產(chǎn)品與國(guó)家“三品一標(biāo)”體系，和國(guó)際上的ISO 標(biāo)準(zhǔn)、歐洲標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接。

（三）健全生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，給予重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)更大的財(cái)政支持力度

一是加大生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金整合力度。適度允許重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)歸并整合與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金，建立相應(yīng)的預(yù)算、撥付和使用機(jī)制。二是進(jìn)一步完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)。建議將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)保護(hù)紅線面積等因素納入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并增加權(quán)重，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制。三是健全完善流域上下游生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立，建議中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)引導(dǎo)支持，并引導(dǎo)地方將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量及質(zhì)量等因素作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)。

（四）強(qiáng)化正向激勵(lì)，完善針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的差異化考評(píng)制度

一是實(shí)行更適合生態(tài)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，綜合考慮生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)加工業(yè)等項(xiàng)目的畝均產(chǎn)出等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況，制定差異化的土地集約節(jié)約利用等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)單列績(jī)效評(píng)價(jià)排名。對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政府績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià)，并以此作為提拔干部標(biāo)準(zhǔn)。三是完善GEP指標(biāo)設(shè)計(jì)。提高指標(biāo)的可獲取性和考評(píng)的實(shí)踐可操作性，優(yōu)化GEP指標(biāo)設(shè)計(jì)，讓GEP真正成為好用、管用的考核指標(biāo)。

（作者單位：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）

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