多措并舉打通堵點(diǎn)培育壯大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)要素已成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。各地政府和企業(yè)積極展開探索和實(shí)踐，以期更好地利用數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我們赴北京、天津和上海就數(shù)據(jù)要素市場培育和價(jià)格形成機(jī)制開展調(diào)研，與地方發(fā)展改革委、數(shù)據(jù)局等相關(guān)部門及數(shù)據(jù)企業(yè)進(jìn)行了座談交流，并實(shí)地考察了7家數(shù)據(jù)企業(yè)，深入了解各地在數(shù)據(jù)要素市場方面的實(shí)踐與探索?，F(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。

一、基本情況

自數(shù)據(jù)被納入生產(chǎn)要素以來，各地積極開展試點(diǎn)工作，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，在政策支持、市場規(guī)模、交易體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面均取得了顯著進(jìn)展。

從數(shù)據(jù)賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅提升了經(jīng)濟(jì)增長的韌性和活力，還推動(dòng)了各行各業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。一是數(shù)據(jù)要素助力企業(yè)降本增效。天津卓朗科技有限公司協(xié)助天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，將天津市網(wǎng)約車數(shù)據(jù)以30萬元/年的價(jià)格授權(quán)給中國人壽財(cái)險(xiǎn)保險(xiǎn)股份有限公司天津公司使用，用于排查網(wǎng)約車投保情況。據(jù)該公司測算，通過對數(shù)據(jù)分析利用，保險(xiǎn)公司每年將節(jié)省賠付成本約150萬元，企業(yè)通過向數(shù)據(jù)借力，實(shí)現(xiàn)了降本增效。二是數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)企業(yè)利潤增長。稷青科技（上海）有限公司在上海市寶山區(qū)委區(qū)政府的積極推動(dòng)下，完成了上海數(shù)據(jù)交易所第一筆農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)交易，該企業(yè)將農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)與其公司自主研發(fā)的智慧農(nóng)業(yè)系統(tǒng)打包銷售，單筆交易額達(dá)到500萬元，為企業(yè)增收提供了新的增長點(diǎn)。

從數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度來看，北京、天津和上海市均出臺(tái)了多項(xiàng)政策法規(guī)支持?jǐn)?shù)據(jù)要素市場發(fā)展。上海市出臺(tái)了《上海市數(shù)據(jù)條例》，發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范并舉，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)、數(shù)據(jù)流通利用、數(shù)據(jù)安全管理。此外，三地均出臺(tái)了本地版“數(shù)據(jù)二十條”，進(jìn)一步培育數(shù)據(jù)市場生態(tài)，營造良好發(fā)展環(huán)境。三地還針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，分別印發(fā)了《上海市公共數(shù)據(jù)開放實(shí)施細(xì)則》《天津市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)管理暫行辦法》和《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法》，促進(jìn)和規(guī)范公共數(shù)據(jù)開放、獲取、利用和安全管理。

從數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，各地通過積極搭建數(shù)據(jù)要素相關(guān)平臺(tái)，構(gòu)建數(shù)字生態(tài)體系，以加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的市場化建設(shè)進(jìn)程。三地均成立了數(shù)據(jù)交易所（中心）；2022年9月29日，上海數(shù)據(jù)集團(tuán)有限公司正式揭牌成立，開展上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營業(yè)務(wù)。截至目前，北京國際大數(shù)據(jù)交易所累計(jì)引入數(shù)據(jù)產(chǎn)品超2000款，數(shù)據(jù)交易規(guī)模累計(jì)達(dá)到45億元；北方大數(shù)據(jù)交易中心自2023年5月正式投入運(yùn)營以來，交易額持續(xù)擴(kuò)大；上海數(shù)據(jù)交易所掛牌數(shù)據(jù)產(chǎn)品已超2700個(gè)，2023年度數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易額超11.6億元，預(yù)計(jì)今年全年交易金額將會(huì)在50億元左右。

二、存在問題

京、津、滬三地?cái)?shù)據(jù)交易市場發(fā)展勢頭良好，但仍存在法律法規(guī)不完善、價(jià)格形成機(jī)制不健全和數(shù)據(jù)流通機(jī)制不順暢等問題，這也是制約我國數(shù)據(jù)要素深化利用和數(shù)據(jù)要素市場走向繁榮的共性問題。

（一）法律法規(guī)不完善，市場缺乏有效指導(dǎo)

目前數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域的法規(guī)制度建設(shè)仍不完善，存在法律規(guī)范滯后于數(shù)據(jù)交易流通實(shí)踐的問題。一是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素交易流通基本法律框架尚未形成。我國現(xiàn)有數(shù)據(jù)要素交易流通法律法規(guī)建設(shè)主要以“小步快進(jìn)”的方式進(jìn)行，并未針對數(shù)據(jù)交易流通進(jìn)行立法，對于數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域的法律治理，主要依靠部門發(fā)布的規(guī)范性文件，影響了數(shù)據(jù)要素市場化配置和深化應(yīng)用。二是宏觀規(guī)劃多，實(shí)施細(xì)則少。盡管各部門針對數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)等領(lǐng)域出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件多為指導(dǎo)性意見，數(shù)據(jù)要素分類分級、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)估值、交付清算、估值監(jiān)管、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未制定。調(diào)研過程中，部分企業(yè)反映，由于部分政策文件表述不夠明晰，對政策文件“看不懂、聽不清”，在政策不明確、不穩(wěn)定的情況下，不敢“貿(mào)然行事”，擔(dān)心觸碰法律“紅線”。三是缺乏容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。調(diào)研中，各地政府部門均表示存在造成國有資產(chǎn)流失的“后顧之憂”，在缺乏明確政策指導(dǎo)的前提下，不敢輕易探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。

（二）價(jià)格形成機(jī)制不成熟，市場動(dòng)能不足

一是數(shù)據(jù)安全合規(guī)成本過高，場內(nèi)交易積極性不強(qiáng)。以稷青科技（上海）有限公司為例，該公司在上海數(shù)據(jù)交易所完成的一筆場內(nèi)交易，需向上海數(shù)據(jù)交易所繳納入場費(fèi)19980元、向律師事務(wù)所支付合規(guī)審查費(fèi)用約10萬元，以及交易額的0.25%作為交易傭金（目前并未收取，處于免費(fèi)時(shí)期），過高的合規(guī)成本壓縮了數(shù)據(jù)供給企業(yè)的利潤空間，降低了數(shù)據(jù)供給方場內(nèi)交易的積極性。二是數(shù)據(jù)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制不完善，價(jià)格形成機(jī)制不健全。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中數(shù)據(jù)供需雙方多以“點(diǎn)對點(diǎn)”交易為主，賣方自主定價(jià)報(bào)價(jià)，買賣雙方協(xié)商議定價(jià)格。由于數(shù)據(jù)供需雙方信息不對稱，數(shù)據(jù)價(jià)值在交易前難以評估，其實(shí)用性只有在后續(xù)使用中才會(huì)逐漸顯現(xiàn)，這導(dǎo)致買賣雙方就數(shù)據(jù)價(jià)值很難達(dá)成共識，賣方缺乏議價(jià)能力。三是收益分配機(jī)制不成熟，市場動(dòng)力不足。首先，公共數(shù)據(jù)資源具有公共屬性，由于其成本核算困難，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“由價(jià)格倒推成本”的現(xiàn)象。其次，企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)結(jié)合開發(fā)的多數(shù)據(jù)來源的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)方法難以確定，導(dǎo)致數(shù)據(jù)持有者收益受到影響。此外，在場外交易中，尚未形成面向個(gè)人數(shù)據(jù)提供者的利益分配機(jī)制。

（三）數(shù)據(jù)流通機(jī)制尚不順暢，市場效率較低

一是高質(zhì)量數(shù)據(jù)集不足。上海市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)3800億元，但2023年場內(nèi)交易額僅為11.6億元，遠(yuǎn)低于國際水平，表明可供數(shù)據(jù)交易的高質(zhì)量數(shù)據(jù)集數(shù)量不大、質(zhì)量不高。二是數(shù)據(jù)語料流通缺少可信交互環(huán)境。隨著人工智能大模型的發(fā)展，數(shù)據(jù)成為大模型訓(xùn)練的重要因素。但數(shù)據(jù)要發(fā)揮最大價(jià)值形成智能模型，還需要算力和算法的支撐，目前全國各地尚未構(gòu)建能同時(shí)交易數(shù)據(jù)、算力、算法三者的平臺(tái)。此外，在數(shù)據(jù)流通過程中，安全隱私問題和利益分配機(jī)制的缺失造成數(shù)據(jù)語料流通缺少可信交互空間，限制了數(shù)據(jù)語料的流通和利用。三是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營復(fù)雜，效率較低。公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)按照“一場景一申請”原則開發(fā)利用數(shù)據(jù)，各行業(yè)因行業(yè)主管部門不同，使用公共數(shù)據(jù)資源需報(bào)備多個(gè)審核機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)要素流通效率低。

三、對策建議

（一） 建立健全數(shù)據(jù)要素相關(guān)法律法規(guī)

一是盡快完善數(shù)據(jù)交易流通法律法規(guī)體系。建議人大常委會(huì)和相關(guān)部門建立從法律、行政法規(guī)再到部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的法律法規(guī)體系，通過制度規(guī)范和政策引導(dǎo)來鼓勵(lì)經(jīng)營主體開展實(shí)際應(yīng)用和創(chuàng)新。二是出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)經(jīng)營主體開展數(shù)據(jù)交易實(shí)踐。建議國家數(shù)據(jù)局著力推進(jìn)數(shù)據(jù)登記、流通交易、收益分配、公共數(shù)據(jù)授權(quán)使用、數(shù)據(jù)交易場所建設(shè)、數(shù)據(jù)治理等主要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策制度，為經(jīng)營主體參與數(shù)據(jù)交易提供具體指導(dǎo)。三是完善數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制。建議國家數(shù)據(jù)局牽頭構(gòu)建數(shù)據(jù)全流程合規(guī)監(jiān)管體系，確保數(shù)據(jù)要素的安全、合規(guī)和高效流通。

（二）完善數(shù)據(jù)要素定價(jià)模式與收益分配體系

一是引導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場參與主體積極探索數(shù)據(jù)要素質(zhì)量分類分級方法和定價(jià)模式。對于企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)用途而言，定價(jià)應(yīng)當(dāng)完全由市場決定，最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。對用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行免費(fèi)模式，對用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性產(chǎn)品和服務(wù)，基于補(bǔ)償成本的原則實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)管理。二是構(gòu)建合理的市場參與者激勵(lì)機(jī)制。完善數(shù)據(jù)要素市場化配置機(jī)制，健全數(shù)據(jù)要素由市場評價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)界定報(bào)酬機(jī)制，探索建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度，讓數(shù)據(jù)價(jià)值在產(chǎn)業(yè)鏈上流動(dòng)起來，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易閉環(huán)。三是推動(dòng)建立數(shù)據(jù)要素價(jià)格公正性認(rèn)定體系和公共數(shù)據(jù)成本調(diào)查制度。建議由國家發(fā)展改革委價(jià)格司和價(jià)格成本和認(rèn)證中心牽頭建立數(shù)據(jù)資源價(jià)格公正性認(rèn)定制度和公共數(shù)據(jù)成本調(diào)查制度，更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，確保數(shù)據(jù)要素價(jià)格行為的公正性與價(jià)格水平的合理性。

（三）完善配套政策，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)建設(shè)

一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)建設(shè)。建議國家數(shù)據(jù)局加強(qiáng)政策引導(dǎo)支持，由多元經(jīng)營主體共同組建數(shù)據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮其行業(yè)自律和引領(lǐng)作用。進(jìn)一步厘清理順數(shù)據(jù)交易所與數(shù)據(jù)商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的功能定位，優(yōu)化協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，大力加強(qiáng)合規(guī)認(rèn)證、安全審計(jì)、資產(chǎn)評估等專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提升數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)的協(xié)同化水平。二是夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建議國家數(shù)據(jù)局和工信部統(tǒng)籌推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、算力設(shè)施、流通設(shè)施和安全設(shè)施的建設(shè)，全面提升數(shù)據(jù)的匯聚、處理、流通、應(yīng)用、運(yùn)營和安全能力，構(gòu)建起高效、安全、可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施體系，為數(shù)據(jù)市場的蓬勃發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。三是重視數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)。建議教育部和人力資源社會(huì)保障部從教育和職業(yè)角度出發(fā)，推動(dòng)高等教育改革，增設(shè)數(shù)據(jù)要素相關(guān)專業(yè)；制定數(shù)據(jù)要素相關(guān)的職業(yè)資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)要素人才的評價(jià)體系，全面提高數(shù)據(jù)行業(yè)從業(yè)者的知識素養(yǎng)與專業(yè)技能水平。

（趙一梟，國家發(fā)展改革委價(jià)格成本和認(rèn)證中心中級經(jīng)濟(jì)師。姜懷浩，國家發(fā)展改革委價(jià)格成本和認(rèn)證中心副處長）