高質(zhì)量發(fā)展視域下江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策演變與發(fā)展特色剖析

摘要：我國(guó)已經(jīng)步入老齡化加速期，面臨日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題和挑戰(zhàn)。社區(qū)養(yǎng)老作為大力發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系之一，如何推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)邁向高質(zhì)量發(fā)展已然成為亟待解決的問(wèn)題。因此文章對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵特征進(jìn)行界定，以老齡化程度較高的江蘇省為對(duì)象，系統(tǒng)歸納中國(guó)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展演變脈絡(luò)，剖析江蘇省在政策導(dǎo)向、服務(wù)模式等方面形成的發(fā)展特色及其面臨的挑戰(zhàn)，旨在為進(jìn)一步推動(dòng)江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供理論依據(jù)與實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào)：D669.6；C93" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

中國(guó)已經(jīng)步入老齡化加速期，江蘇省是全國(guó)人口老齡化時(shí)間最早、速度最快、程度最深的省份之一，根據(jù)《江蘇省老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2024）》^［1］統(tǒng)計(jì)顯示，截至2023年年末，江蘇省60歲及以上老年人口已達(dá)2089萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.50%，高于全國(guó)3.4個(gè)百分點(diǎn)；南通等3市已進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。江蘇省作為老齡化速度最快的省市，老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老需求程度不斷增加^［2］，社區(qū)養(yǎng)老作為大力發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系之一，如何推動(dòng)江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展已成為當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展已有一定的研究，如甘錄等^［3］基于SERVPERF模型構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；楊貴華等^［4］以養(yǎng)老需求為導(dǎo)向分析了推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的策略；李志明等^［5］基于服務(wù)場(chǎng)域等視角提出養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展新思路；韋諸霞^［6］以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的典型案例為研究樣本解析了高質(zhì)量社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的生成機(jī)理。這些研究對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)、推進(jìn)策略和生成機(jī)理等方面進(jìn)行了多方面的探討，但大多是基于宏觀角度或樣本案例的視角，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征缺少針對(duì)性的研究，也鮮有從政策主導(dǎo)方向梳理社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展演變過(guò)程及存在的特點(diǎn)與制約等關(guān)鍵問(wèn)題。因此本文通過(guò)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征界定，歸納國(guó)家和江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展演變脈絡(luò)及發(fā)展特色，不僅為其他地區(qū)提供借鑒的同時(shí)，而且為進(jìn)一步剖析制約江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在原因和外部障礙提供理論基礎(chǔ)。

1 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心，以社區(qū)資源為依托，為老年人提供綜合性、便利化的養(yǎng)老服務(wù)，以滿足他們的生活照料、健康護(hù)理、社會(huì)交往等多方面需求^［7］。楊翠迎等^［8］認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量是指養(yǎng)老服務(wù)體系能實(shí)現(xiàn)老年人對(duì)晚年生活的美好追求，滿足老年人的安全感、舒適感和幸福感需要。陸杰華等^［9］立足于促進(jìn)共同富裕的目標(biāo)追求，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是以增進(jìn)全體老年人福祉、促進(jìn)老年人全面發(fā)展為旨?xì)w，具有普惠性、綜合性、精準(zhǔn)性、高效性的發(fā)展。目前，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展沒有一個(gè)學(xué)術(shù)內(nèi)涵界定。在養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的指導(dǎo)下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征應(yīng)具備供給主體的多元化、服務(wù)內(nèi)容的全面性、服務(wù)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化、服務(wù)設(shè)施和技術(shù)的先進(jìn)性，需求側(cè)能滿足老年人的安全感、舒適感和幸福感需要，管理上具有服務(wù)質(zhì)量完善性的監(jiān)管體系、政策支持和財(cái)政投入的保障及持續(xù)的創(chuàng)新和改進(jìn)等方面。

2 中國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程

2.1 基于政策演變中國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程

中國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)程和演變?cè)诤艽蟪潭壬先Q于中國(guó)相關(guān)政策的指引與推動(dòng)。為了更好地全面梳理社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)，先用檢索詞在“國(guó)務(wù)院文件庫(kù)”進(jìn)行搜索國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門發(fā)文，再在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等補(bǔ)充搜索，最終搜索得出國(guó)務(wù)院文件788件、相關(guān)部門文件771件，“北大法寶”搜中央法規(guī)47條，地方法規(guī)454條。為確保主線分明，研究相關(guān)度高，對(duì)上述收集的文件按照主題與社區(qū)養(yǎng)老密切相關(guān)、類別是規(guī)范性文件等條件進(jìn)行了篩選，共梳理出1993—2024年68條文件，如圖1所示。

社區(qū)養(yǎng)老這一概念是在1996 年頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》^［11］中第一次提出，逐步建立適應(yīng)中國(guó)老年人需要的基本生活服務(wù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)^［12］。自此，政策發(fā)文量也在總體上呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的狀態(tài)，如圖1所示。因此基于政策梳理與分析，結(jié)合中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展歷程可以將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展演變過(guò)程分成初步探索階段（1949—1999年）、體系構(gòu)建階段（2000—2012年）、高速發(fā)展階段（2013—2018年）、高質(zhì)量發(fā)展階段（2019至今）。

2.1.1 初步探索階段（1949—1999年）

在新中國(guó)成立到改革開放初期，中國(guó)主要延續(xù)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，社會(huì)福利制度逐步建立，家庭養(yǎng)老的部分責(zé)任開始由國(guó)家和單位承擔(dān)^［13］。改革開放后，國(guó)家開始逐步探索社會(huì)化保障及福利體系。1986年，中國(guó)第一次提出在城市開展社區(qū)服務(wù)工作的要求，成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展雛形。1992年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，社區(qū)服務(wù)業(yè)開始發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生^［14］。隨后在1993年國(guó)家頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》^［10］等政策（見表1），提出大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合。1996年正式以法律的形式確定了社區(qū)養(yǎng)老的養(yǎng)老方式，如表1所示。

2.1.2 體系構(gòu)建階段（2000—2012年）

從政策數(shù)量上看，2000年、2006年和2011年這3個(gè)節(jié)點(diǎn)是此期間政策數(shù)量發(fā)布最多的年份，通過(guò)政策梳理、結(jié)合社會(huì)環(huán)境研究發(fā)現(xiàn)原因有以下幾點(diǎn)：

一是人口老齡化加劇與社會(huì)需求增長(zhǎng)。中國(guó)在2000年邁入了老齡化社會(huì)，養(yǎng)老挑戰(zhàn)日趨嚴(yán)峻。因此當(dāng)年國(guó)家頒布了多個(gè)政策來(lái)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)。第一次指出以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托的養(yǎng)老機(jī)制^［14］，確立了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的初步結(jié)構(gòu)。2006—2011年期間，老齡化問(wèn)題更加嚴(yán)峻，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求更為迫切，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高，人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和多樣性提出更高要求，從而也推動(dòng)政府制定更多針對(duì)性措施來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)需求。

二是規(guī)劃推動(dòng)與戰(zhàn)略布局使然。2006—2011年分別是“十一五”和“十二五”規(guī)劃的開局之年，都將社區(qū)養(yǎng)老納入了國(guó)家規(guī)劃（見表2）。2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》^［15］提出，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系^［16］，從此社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系開始構(gòu)建。2011年，“十二五”規(guī)劃綱要等系列文件再次重申社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)，社區(qū)服務(wù)作為養(yǎng)老體系的重要組成部分被進(jìn)一步強(qiáng)化。2012年修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》^［17］進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)養(yǎng)老的根本性地位。

這個(gè)階段社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)放在國(guó)家整體規(guī)劃發(fā)展的重點(diǎn)位置，發(fā)展方式從完善養(yǎng)老服務(wù)方式向科學(xué)完備的養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建轉(zhuǎn)變。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)與機(jī)構(gòu)、居家其他兩種基本養(yǎng)老方式齊頭并進(jìn)、體系化發(fā)展的特征。

2.1.3 快速發(fā)展階段（2013—2018年）

黨的十八大之后，政策發(fā)文數(shù)量整體呈現(xiàn)大幅上升趨勢(shì)，推動(dòng)了社區(qū)養(yǎng)老的快速發(fā)展（見表3）。

這個(gè)階段政策支持體系逐步完善，涵蓋了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的融合發(fā)展和醫(yī)養(yǎng)融合模式。信息化建設(shè)加速發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)得到加強(qiáng)，激勵(lì)民間資本和社會(huì)組織參與，不斷豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能。2016年是“十三五”規(guī)劃開局之年，也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)布數(shù)量最多的一年。這些政策在“十三五”規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，明確了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方向，扶持社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作，提升社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力，開始將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍延伸至農(nóng)村地區(qū)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。總之，這個(gè)階段呈現(xiàn)的發(fā)展特點(diǎn)主要是創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)方式、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展和醫(yī)養(yǎng)融合，推動(dòng)鼓勵(lì)信息技術(shù)應(yīng)用，引入社會(huì)力量和強(qiáng)化市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)提升服務(wù)品質(zhì)和專業(yè)化程度。

2.1.4 高質(zhì)量發(fā)展階段（2019至今）

2019—2024年，國(guó)家層面不斷出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)和政策支持。2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》^［22］，明確提出推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展^［14］，標(biāo)志著中國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展開始新階段。這個(gè)階段中國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是政策體系不斷完善，發(fā)布專項(xiàng)政策聚焦社區(qū)養(yǎng)老。從宏觀政策中提出健全多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)。2019—2022年連續(xù)3年將落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的具體實(shí)施作為重點(diǎn)工作列入政府工作報(bào)告中，體現(xiàn)了政策的連貫性和持續(xù)性（見表4）。此外，還發(fā)布了《關(guān)于做好2022年居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目組織實(shí)施工作的通知》^［23］等多個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的專項(xiàng)政策和行動(dòng)指南，指引社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升和標(biāo)準(zhǔn)化。二是服務(wù)模式持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。（1）從推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合到醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)展了服務(wù)范圍，深化了服務(wù)理念，更能滿足老年人不僅在醫(yī)療上的養(yǎng)老需求，而且全面地覆蓋了在健康、康復(fù)、養(yǎng)生等方面的多樣化需求。（2）多元主體合作模式涌現(xiàn)，資源探索下沉嵌入到社區(qū)內(nèi)部，如創(chuàng)新探索物業(yè)服務(wù)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)推進(jìn)嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”行動(dòng)持續(xù)提升信息化技術(shù)應(yīng)用，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效率和質(zhì)量。

2.2 江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及特征

通過(guò)對(duì)江蘇省政策文件庫(kù)、江蘇省人民政府、江蘇省民政廳等政府網(wǎng)站對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策進(jìn)行搜索，最早出現(xiàn)并明確確定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式的文件是2004年9月8日發(fā)布的《省政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民政工作的意見》^［24］。通過(guò)篩選，2004—2024年20年間，江蘇省政府共發(fā)布與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高度相關(guān)的政策共46篇，如表5所示。

結(jié)合政策發(fā)布時(shí)間與內(nèi)容分析，可以將江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展分成早期起步發(fā)展階段（2004—2010年）、快速發(fā)展階段（2011—2018年）、高質(zhì)量發(fā)展階段（2019至今）。

2.2.1 起步發(fā)展階段（2004—2010年）

2004年發(fā)布的《省政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民政工作的意見》^［24］提出城市要大力推行“依托社區(qū)，集中、分散、居家三位一體，以居家為主”的養(yǎng)老方式，建立健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。南京市最先開始進(jìn)行探索和實(shí)踐居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，2003年南京市鼓樓區(qū)為老年人提供上門養(yǎng)老服務(wù)^［29］。2004年，南京市玄武區(qū)政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等，初步形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、信息為輔助的養(yǎng)老服務(wù)體系^［30］。2007年，江蘇省發(fā)布加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)等相關(guān)文件，明確完善以社區(qū)服務(wù)組織為依托、專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍為依靠、志愿者服務(wù)為補(bǔ)充的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指明了發(fā)展方向。2010年，江蘇省制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)規(guī)范，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化建設(shè)。

2.2.2 快速發(fā)展階段（2011—2018年）

2011—2018年，處于中國(guó)“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃期間，也是江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展的10年。這個(gè)階段政策文件發(fā)布了19份，占到總文件的近半數(shù)?！笆濉逼陂g，江蘇省從設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容等多個(gè)方面將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)通過(guò)頒布江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例等法律法規(guī)，強(qiáng)化了以社區(qū)為依托、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)，使得體系建設(shè)逐步完善。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和理念上也開始不斷深化，拓展保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)健康服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)的融合。如2014年發(fā)布的《加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)》等文件在養(yǎng)老服務(wù)中引入保險(xiǎn)機(jī)制，涉及社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等；2015年全省深入推進(jìn)“健康江蘇”建設(shè)提出，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)為老年人提供服務(wù)。這是推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的初步發(fā)展，滿足老年人對(duì)健康養(yǎng)老的需求。“十三五”規(guī)劃期間，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展更加注重質(zhì)量提升和創(chuàng)新融合。2017年發(fā)布的《江蘇省“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》^［26］等文件提出，要進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系，支持物業(yè)等服務(wù)企業(yè)增強(qiáng)社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老服務(wù)能力，加快居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)一體化、網(wǎng)格化和制度化建設(shè)以及引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推動(dòng)智慧養(yǎng)老模式發(fā)展。

2.2.3 高質(zhì)量發(fā)展階段（2019至今）

在2019年國(guó)家提出促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展之后，江蘇省在2019—2024年發(fā)布與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的且名稱帶有“高質(zhì)量發(fā)展”的相關(guān)文件6份，全面助力江蘇社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

這個(gè)階段江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是持續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。如約27份有關(guān)提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的政策文件發(fā)布，旨在構(gòu)建更加完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。二是強(qiáng)化服務(wù)模式創(chuàng)新。制定實(shí)施了包括時(shí)間銀行、社區(qū)互助式養(yǎng)老等多種新的養(yǎng)老服務(wù)模式，打造“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，強(qiáng)化數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用，滿足多樣化養(yǎng)老需求。三是鼓勵(lì)多元主體參與。在江蘇省“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中提到，要建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作者為支撐、社區(qū)志愿者為輔助、社會(huì)慈善資源為補(bǔ)充的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在江蘇省 “十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)市場(chǎng)主體培育，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)力量發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，推動(dòng)形成多元主體共同參與的格局。四是注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。如在《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》^［31］提出，強(qiáng)化黨建+農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，拓展農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)陣地，探索農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老模式，提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系均衡發(fā)展。

3 江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展特征剖析

3.1 江蘇省緊跟國(guó)家發(fā)展步伐，形成上下聯(lián)動(dòng)格局

通過(guò)發(fā)文時(shí)間和數(shù)量對(duì)比趨勢(shì)來(lái)看（見圖2），江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策略發(fā)布晚于國(guó)家政策，但總體趨勢(shì)與國(guó)家基本保持一致，甚至在2021年發(fā)文量略高于國(guó)務(wù)院等部門發(fā)布政策數(shù)量。這表明在社區(qū)養(yǎng)老政策導(dǎo)向上江蘇省緊密圍繞國(guó)家政策方向，積極落實(shí)國(guó)家關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略部署。在國(guó)家大力倡導(dǎo)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式時(shí)，江蘇省也相應(yīng)出臺(tái)一系列促進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策措施，加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容拓展等方面的支持力度，確保地方政策與國(guó)家政策相協(xié)調(diào)，形成上下聯(lián)動(dòng)的政策推進(jìn)格局。

3.2 服務(wù)體系逐步完善，江蘇省對(duì)應(yīng)地方特色形成發(fā)展創(chuàng)新

隨著發(fā)文數(shù)量的逐漸增加，無(wú)論是國(guó)家還是江蘇省，社區(qū)養(yǎng)老政策體系都在不斷豐富和完善。從早期的一般性倡導(dǎo)和規(guī)劃，逐步發(fā)展到涵蓋服務(wù)體系各個(gè)方面的詳細(xì)政策法規(guī)，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)資金的籌集與管理、服務(wù)人員的培訓(xùn)與資質(zhì)認(rèn)定、服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與監(jiān)管等，這使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在政策框架內(nèi)有了更為明確的發(fā)展方向和規(guī)范的操作流程。國(guó)家和江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)布數(shù)量一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，說(shuō)明了政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老重視程度不斷加深。江蘇省在與國(guó)家政策保持同步的同時(shí)，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和地域文化差異，積極探索具有地方特色的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策。在服務(wù)模式上，致力于構(gòu)建“一刻鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，服務(wù)項(xiàng)目豐富多樣，深入醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)融合，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”“物業(yè)+”“黨建+”等創(chuàng)新模式，建設(shè)“時(shí)間銀行”“喘息服務(wù)”等服務(wù)形式，構(gòu)建“蘇適養(yǎng)老”新格局，以機(jī)構(gòu)支撐社區(qū)、社區(qū)支撐家庭。在運(yùn)營(yíng)機(jī)制上，注重引入市場(chǎng)機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與高端項(xiàng)目開發(fā)，農(nóng)村地區(qū)側(cè)重加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)和推廣互助養(yǎng)老模式，整體發(fā)展強(qiáng)調(diào)南北、城鄉(xiāng)均衡，完善城市街道養(yǎng)老服務(wù)中心，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

3.3 江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展存在不足及建議

江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展位于全國(guó)前列，但在高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下仍存在一些不足。一是政策執(zhí)行上還有待細(xì)化。江蘇省出臺(tái)了一系列社區(qū)養(yǎng)老政策，但有些政策在基層落實(shí)過(guò)程中缺乏細(xì)化的實(shí)施方案，如對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，老舊小區(qū)由于規(guī)劃限制，難以完全按照標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。二是部門協(xié)同機(jī)制還不夠完善。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)涉及民政、衛(wèi)健、醫(yī)保、住建等多個(gè)部門，但制度上對(duì)各部門之間的責(zé)任劃分及協(xié)同合作還不夠明晰，不能形成高效的工作合力。三是監(jiān)督評(píng)估體系還不健全。目前，江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，制度中尚未建立科學(xué)完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系。

因此，針對(duì)江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的不足，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：一是優(yōu)化頂層政策設(shè)計(jì)，著力政策機(jī)制創(chuàng)新提升。以需求為導(dǎo)向深化服務(wù)體系，明確責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制，保障政策精準(zhǔn)落地；搭建跨部門溝通平臺(tái)，厘清職能與權(quán)限，優(yōu)化協(xié)同流程，打破信息壁壘，確保政策順暢實(shí)施；針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)建面向高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)體系，明晰各監(jiān)督主體職責(zé)，形成內(nèi)外結(jié)合的多元監(jiān)督合力，建立靈活的動(dòng)態(tài)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，及時(shí)優(yōu)化、快速反饋以助政策改進(jìn)。二是創(chuàng)新融合發(fā)展模式，多元提升養(yǎng)老體系發(fā)展質(zhì)量。以區(qū)域上“城鄉(xiāng)融合”、內(nèi)容上“醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)融合”、層次上“代際融合”和結(jié)構(gòu)上“網(wǎng)絡(luò)嵌入融合”定制創(chuàng)新融合發(fā)展模式，多維提升養(yǎng)老發(fā)展質(zhì)量。

4 結(jié)語(yǔ)

在人口老齡化持續(xù)加速的當(dāng)下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展已成為應(yīng)對(duì)養(yǎng)老挑戰(zhàn)的關(guān)鍵路徑。本研究通過(guò)深入剖析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征，系統(tǒng)梳理國(guó)家及江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程，挖掘出江蘇省在政策導(dǎo)向與服務(wù)模式等方面獨(dú)具的特色與面臨的困境。未來(lái)，江蘇省需進(jìn)一步強(qiáng)化政策頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化資金投入與分配機(jī)制，拓寬社會(huì)資本參與渠道，完善人才激勵(lì)體系，合理規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局以提升其功能性與可達(dá)性。通過(guò)不斷探索與創(chuàng)新，持續(xù)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，加快實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

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［30］戚曉明，郭志芹.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策研究：基于南京市玄武區(qū)的調(diào)查［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2017（5）：25-31.

［31］江蘇省民政廳，江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見［EB/OL］.（2022-07-08）［2024-12-10］https：//mzt.jiangsu.gov.cn/art/2022/7/8/art_80061_10536617.html.

（編輯 姚 鑫）

Analysis on the policies evolution and development characteristics of community elder-care

service in Jiangsu province under the perspective of high-quality development

ZHONG" Qing1， CHEN" Congjian1， SU" Haihua1， YANG" Jingyi1， YU" Jiaming2

（1.School of architectural engineering，JiangSu Open University， NanJing 210000， China;

2.Nanjing Huanyu Architectural Design Institute Co.， Ltd.， NanJing 210000， China）

Abstract： China has entered the period of accelerated aging， confronted with increasingly severe problems and challenges in elderly care services. As one of the elderly care service systems vigorously developed， it is highly necessary to promote the high-quality development of community-based elderly care services. Therefore，This paper defines the connotation and characteristics of high-quality development in community-based elderly care services.Taking Jiangsu Province as the object， which has a high degree of aging， the evolutionary context of community elderly care services in China is systematically summarized. The development characteristics and challenges formed in aspects such as policy orientation and service models in Jiangsu province are analyzed， aiming to provide theoretical basis and practical reference for further promoting the high-quality development of community-based elderly care services in Jiangsu province.

Key words： community elderly care; elderly care service; high-quality development