應(yīng)對美國新興技術(shù)出口管制的策略研究

摘要：新興技術(shù)具有影響經(jīng)濟社會發(fā)展和國家實力的潛力。在中美科技博弈不斷加劇的背景下，美國開始對新興技術(shù)實施出口管制。文章分析了《出口管制改革法案》的制定背景、新興技術(shù)管制內(nèi)容和具體實踐，揭示了其對我國技術(shù)攻關(guān)等方面的影響，提出了具有針對性與可操作性的意見和建議，以推動科技創(chuàng)新支撐保障國家發(fā)展和安全。

關(guān)鍵詞：美國；新興技術(shù)；出口管制

中圖分類號：G311" 文獻標(biāo)志碼：A

0 引言

2018年8月，美國國會兩院通過《2019財政年度國防授權(quán)法案》，法案還包括了《出口管制改革法案》?！冻隹诠苤聘母锓ò浮芬笞R別并適當(dāng)建立對“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”（emerging and foundational technologies，以下簡稱“新興技術(shù)”）的出口、再出口或國內(nèi)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管措施，即對新興和基礎(chǔ)技術(shù)實行出口管制，突破了此前側(cè)重對軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)（critical technologies）管制的做法。在中美科技競爭加劇的背景下，美國此舉不僅僅是維護所謂“美國國家安全和國家利益”，更有通過加強出口管制遏制打壓我國科技進步的意圖。

1 《出口管制改革法案》的由來

美國出口管制由來已久，并與當(dāng)時國際形勢緊密相關(guān)?！耙粦?zhàn)”期間的1917年，美國頒布《敵國貿(mào)易法》，規(guī)定總統(tǒng)在國家處于戰(zhàn)爭等緊急狀態(tài)時可以調(diào)整與敵對國家之間的貿(mào)易關(guān)系，在符合國家利益的基礎(chǔ)上可以對其他國家實行經(jīng)濟封鎖和貿(mào)易禁運。隨著美蘇“冷戰(zhàn)”興起，美國制定了《1949年出口管制法》，規(guī)定主要管制對象是以蘇聯(lián)為首的社會主義國家，將禁運范圍擴大到與戰(zhàn)略物資密切相關(guān)的技術(shù)資料，出口許可證的審查及發(fā)放也變得更加嚴(yán)格^［1］。此后隨著國際形勢和地緣政治變化，美國先后制定《1969年出口管理法》《1979年出口管理法》等法律，并在相關(guān)法律到期后，多次通過總統(tǒng)宣布國家進入緊急狀態(tài)進行延期。值得注意的是，美國在《1979年出口管理法》中開始對“關(guān)鍵技術(shù)”進行出口管制，而不僅局限于軍民兩用物品，從而開啟了技術(shù)出口管制的先例。

為適應(yīng)“冷戰(zhàn)”結(jié)束以來國際政治秩序嬗變（特別是中國的崛起）以及科學(xué)技術(shù)成為國際競爭的制高點的局面，并徹底解決出口管理法失效后美國出口管制的制度性缺失，在美國總統(tǒng)特朗普首次執(zhí)政期間，美國國會在2018年8月通過《出口管制改革法案》。倡導(dǎo)“美國優(yōu)先”的特朗普在2018年初挑起中美貿(mào)易爭端，隨之加強對華出口管制成為美國打壓中國科技進步的重要手段，有學(xué)者認(rèn)為《出口管制改革法案》可被視為美國對2018年初以來中美之間一直存在的貿(mào)易爭端的回應(yīng)^［2］?？傮w來看，美國出口管制與時代國際政治秩序密切相關(guān)，并始終服務(wù)于美國的國家安全。

2 新興技術(shù)管制內(nèi)容及實踐

2.1 管制內(nèi)容

《出口管制改革法案》有關(guān)新興技術(shù)出口管制主要在第1758節(jié)，具體要點如下。

2.1.1 技術(shù)識別

新興和基礎(chǔ)技術(shù)是指對美國的國家安全至關(guān)重要，且不屬于《國防產(chǎn)品法》及其修正案中特別列舉的任何其他類別的“關(guān)鍵技術(shù)”^［3］。識別的信息來源包括公開信息、國家情報局、外國投資委員會（CFIUS）、商務(wù)部咨詢委員會提供的信息。新興和基礎(chǔ)技術(shù)由跨機構(gòu)流程來確定，并且必須考慮：在國外開發(fā)的新興和基礎(chǔ)技術(shù)、出口管制可能對美國此類技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生的影響、出口管制對限制新興和基礎(chǔ)技術(shù)在國外快速發(fā)展帶來的有效性。從識別標(biāo)準(zhǔn)來看，美國對新興技術(shù)的定義主要考慮其是否對美國國家安全至關(guān)重要，并未針對新興技術(shù)做出詳細(xì)定義和解釋，這意味著美國在新興技術(shù)出口管制方面有著模糊而寬泛的解釋權(quán)。

2.1.2 部門協(xié)同和多邊管制

法案要求美國總統(tǒng)協(xié)同商務(wù)部長、國防部長、國務(wù)卿和其他聯(lián)邦有關(guān)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，組建并負(fù)責(zé)識別新興技術(shù)；至少每180天，商務(wù)部部長應(yīng)與國防部長和其他聯(lián)邦機構(gòu)負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)，向CFIUS提交一份報告，描述對新興技術(shù)采取行動的結(jié)果；在多邊管制協(xié)調(diào)方面，授權(quán)給國務(wù)卿與商務(wù)部、國防部等聯(lián)邦機構(gòu)負(fù)責(zé)人，規(guī)定其在協(xié)商后應(yīng)提出建議，以確定將哪些根據(jù)本節(jié)認(rèn)定的技術(shù)列入相關(guān)多邊出口管制組織的技術(shù)清單^［3］。通過上述具體規(guī)定，凸顯了聯(lián)邦機構(gòu)之間合作和共享出口管制信息，以及協(xié)同盟友加強新興技術(shù)管制效果的意圖。

2.2 管制實踐

《出口管制改革法》授權(quán)商務(wù)部具體負(fù)責(zé)對新興技術(shù)的出口、再出口或國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移進行管控。同時新興技術(shù)的識別是一個跨部門的流程，多個聯(lián)邦政府部門參與確定新興技術(shù)清單，從而加強新興技術(shù)管控效果。為落實管制要求，美國商務(wù)部等部門采取了多種措施。

2.2.1 商務(wù)部更新出口管制技術(shù)清單

2018年11月，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS）發(fā)行一份規(guī)則預(yù)先通知（ANPR），將人工智能、生物技術(shù)、量子信息、腦機接口等14大類近50項技術(shù)擬列入管制技術(shù)清單，并征求公眾對定義和識別新興技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)方面的意見。2020年8月，BIS發(fā)布關(guān)于識別和審查對特定基礎(chǔ)技術(shù)的管制擬議規(guī)則的預(yù)先通知，聲稱可能會考慮將已經(jīng)因為軍事最終用戶/軍事最終用途而被管制的EAR第734條補編2中列舉了ECCN編碼的產(chǎn)品認(rèn)定為基礎(chǔ)技術(shù)。截至2022年5月，美國商務(wù)部已將后量子密碼算法、地理空間成像自動分析軟件、亞軌道飛行器等四十多項技術(shù)列為新興技術(shù)（見表1），并以“第1758節(jié)技術(shù)”代替新興和基礎(chǔ)技術(shù)^［4］。

2.2.2 發(fā)布關(guān)鍵和新興技術(shù)清單

2020年10月，為確保在關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，進而更加有效地維護美國國家安全^［5］，美國國務(wù)院發(fā)布《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略提出要“對進出口貿(mào)易的適當(dāng)方面進行充分控制”，并在附錄部分列出了關(guān)鍵與新興技術(shù)清單，其中包括高級計算、人工智能、先進制造、量子信息科技、空間技術(shù)等，基本與美國商務(wù)部更新的新興技術(shù)清單相符，其原因在于該清單是由美國商務(wù)部、國防部、能源部等十幾個聯(lián)邦部門通過跨部門聯(lián)合研究凝練形成。其后，美國在2022年和2024年兩次更新了技術(shù)清單，對新興技術(shù)領(lǐng)域根據(jù)技術(shù)發(fā)展作了部分調(diào)整。例如，2024版清單在人工智能、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全、無人系統(tǒng)技術(shù)等方面進一步加強了技術(shù)布局。盡管該清單并無強制力，但其形成凝聚了多部門共識，使其能夠成為美國聯(lián)邦各行政部門和機構(gòu)在制定涉及國家安全、競爭國際人才以及保護敏感技術(shù)的相關(guān)計劃時的重要參考依據(jù)。

2.2.3 成立顛覆性技術(shù)打擊小組

2023年2月，美國司法部和商務(wù)部成立“顛覆性技術(shù)打擊工作組”，成員單位還包括聯(lián)邦調(diào)查局、國土安全調(diào)查局以及部分州聯(lián)邦檢察官辦公室，其目的在于協(xié)調(diào)行動共同阻止外國對手獲得敏感數(shù)據(jù)和關(guān)鍵技術(shù)。工作組關(guān)注的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域包括超級計算、人工智能、先進制造、量子技術(shù)、生物科學(xué)等，與白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室2022年2月發(fā)布的《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》基本相符。根據(jù)美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）公開發(fā)布的2024年度出口管制執(zhí)法報告，“顛覆性技術(shù)打擊小組”對華、對俄和對伊的制裁及出口管制違規(guī)、走私以及其他與敏感信息、貨物和軍用技術(shù)轉(zhuǎn)移相關(guān)的行為，提起15起刑事案件，將 37 個中國實體列入實體名單，其中，22 個實體參與中國的量子技術(shù)進步和核計劃項目，4個實體獲取或試圖獲取原產(chǎn)于美國的物項以用于無人機系統(tǒng)（UAS）^［6］。

2.2.4 外國投資審查

《出口管制改革法》要求美國商務(wù)部將新興技術(shù)清單共享給聯(lián)邦相關(guān)政府部門和機構(gòu)，其中包括美國外國投資委員會（CFIUS）。2018 年《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》要求CFIUS對涉及“關(guān)鍵技術(shù)”的外國投資進行審查。根據(jù)美國財政部在2020年1月13日發(fā)布的外國投資審查法案最終規(guī)則，CFIUS審查涉及的“關(guān)鍵技術(shù)”包括美國軍需品清單、商業(yè)管制清單以及《出口管制改革法案》要求識別和管制的新興與基礎(chǔ)技術(shù)^［7］。在 CFIUS發(fā)布的2021年度工作報告中，約有42%涉及參與研究、開發(fā)或生產(chǎn)“關(guān)鍵技術(shù)”的公司，這些技術(shù)通常是出口管制項目；其中，中國投資者參與了10項涉及“關(guān)鍵技術(shù)”的交易^［8］。

3 美國新興技術(shù)出口管制對我國的影響

根據(jù)美國《出口管制條例》等法規(guī)，新興技術(shù)被列入出口管制后，直接影響主要是有兩點，一是對受限國家和對象的出口需要許可證，二是需要向CFIUS進行單獨的強制申報。長遠(yuǎn)來看，其潛在影響包括以下方面。

3.1 制約關(guān)鍵核心技術(shù)突破

根據(jù)技術(shù)溢出效應(yīng)，新技術(shù)不僅對首創(chuàng)者產(chǎn)生積極影響，通過技術(shù)擴散過程，還能夠?qū)ΩS者產(chǎn)生正面推動作用，促進技術(shù)的共享和行業(yè)整體的技術(shù)進步。美國對新興技術(shù)進行結(jié)構(gòu)性封鎖，破壞了技術(shù)溢出效應(yīng)，阻礙了我國高科技發(fā)展進程，迫使我國在全球價值鏈中可能陷入“低端鎖定”的困局。此外，根據(jù)以往經(jīng)驗，每當(dāng)我國攻克相關(guān)管制技術(shù)時，美西方通過放開管控或降價銷售管制產(chǎn)品，通過市場競爭方式打壓我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高我國國內(nèi)技術(shù)攻關(guān)主體創(chuàng)新成本和風(fēng)險。

3.2 威脅產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全

當(dāng)前，世界各國發(fā)展離不開全球化的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。美國對新興技術(shù)的出口管制，遠(yuǎn)超出合理的國家安全界限，扭曲了正常的貿(mào)易行為，對我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全帶來不利影響。美國不僅對新興技術(shù)進行管控，與技術(shù)相關(guān)的研發(fā)原材料、零部件、設(shè)備、組件及檢測設(shè)備都會被嚴(yán)格限制，這些關(guān)鍵物項的“脫鉤斷鏈”無疑會使我國重點產(chǎn)業(yè)面臨關(guān)鍵零部件或技術(shù)服務(wù)等供應(yīng)不足或短缺，影響供應(yīng)鏈安全。

3.3 影響人才引進培養(yǎng)

人才是創(chuàng)新第一資源，也是新興技術(shù)突破極為重要的因素。為此，美國對涉及中國的新興技術(shù)人才高度警惕，并采取種種手段進行打壓。例如，2018年，美國司法部發(fā)起“中國行動計劃”，很多在美國大學(xué)工作和學(xué)習(xí)的中國學(xué)者和研究人員受到無端騷擾和刑事指控，甚至部分高端人才被迫永久終止科研生涯。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2018年11月至2022年2月，在148個個人案件中有129個涉及華裔人事，占比約87%^［9］。此外，美國“拉黑”我國北京航空航天大學(xué)等多所高校，無理扣留、盤查、遣返中國留學(xué)生，影響其海外攻讀學(xué)位。2024年3月，《華盛頓郵報》刊發(fā)專題報道，采訪了入境美國遭無端滋擾盤查遣返的6名中國學(xué)生和2名訪問學(xué)者^［10］。

3.4 阻礙國際科技合作

教育部2019年發(fā)布的公派赴美留學(xué)信息顯示，美國對人工智能、大數(shù)據(jù)、機器人等敏感專業(yè)的中國留學(xué)生和訪問學(xué)者的拒簽率較高，航空航天、生命科學(xué)、量子力學(xué)、地震學(xué)等科技領(lǐng)域以及中美關(guān)系研究等專業(yè)領(lǐng)域的不少中國學(xué)者赴美參加學(xué)術(shù)會議或交流也屢屢被拒簽^［11］。此外，施普林格·自然的中國團隊開展一項分析顯示，2022年，中國科研人員與國際同行合著的論文數(shù)量自2013年以來首次出現(xiàn)下降，其主要原因是中美科研人員共同發(fā)表的論文數(shù)量占比一直在下降，在所有國家中降幅最大^［12］。

4 應(yīng)對策略

當(dāng)前，科技創(chuàng)新成為大國博弈的主戰(zhàn)場，各國紛紛在人工智能、量子信息、生物技術(shù)等新興領(lǐng)域加緊布局，美國對新興技術(shù)進行出口管制的背后動因也正是如此。面對外部封鎖的局面，我們應(yīng)做到以我為主，不斷提升自主創(chuàng)新能力，堅持“越打壓越開放”，以開放合作促進科技創(chuàng)新，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強。

4.1 構(gòu)建技術(shù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制

依托專業(yè)機構(gòu)和工作力量，及時關(guān)注美國新興技術(shù)出口管制動態(tài)，充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，加強對歐美日韓等國家在重點產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)布局方面的持續(xù)跟蹤，健全技術(shù)情報信息監(jiān)測體系。組織來自企業(yè)、高校院所、政府部門的專家學(xué)者，準(zhǔn)確研判新興技術(shù)清單對我國科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全的潛在影響，研究提出務(wù)實可行的應(yīng)對舉措，加快提升技術(shù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警能力。

4.2 加快提升自主創(chuàng)新能力

關(guān)鍵核心技術(shù)是要不來、買不來、討不來的，只有提升自主創(chuàng)新能力才能真正突破技術(shù)封鎖。一方面，要加強基礎(chǔ)研究，保持基礎(chǔ)研究穩(wěn)定投入，加強基礎(chǔ)學(xué)科建設(shè)和拔尖人才培養(yǎng)，堅持戰(zhàn)略導(dǎo)向和應(yīng)用導(dǎo)向，開展有組織的體系化基礎(chǔ)研究，鼓勵自由探索式研究和非共識創(chuàng)新研究。另一方面，加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，圍繞生物醫(yī)藥、人工智能、6G等戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域，依托重大科技攻關(guān)項目，調(diào)動重要創(chuàng)新資源，采取“揭榜掛帥”、“賽馬”制、創(chuàng)新聯(lián)合體、“代表作”評價、“里程碑式”考核等多種組織和評價形式，激發(fā)科研主體創(chuàng)新活力，提高重大科技攻關(guān)效能，著力突破一批戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性技術(shù)和產(chǎn)品。

4.3 超前布局前沿新興技術(shù)

密切關(guān)注人工智能、量子技術(shù)、生物科學(xué)、新材料等科技前沿突破方向和最新趨勢，針對重點前沿領(lǐng)域和未來競爭熱點開展動態(tài)監(jiān)測，強化對變革性、苗頭性技術(shù)的分析，研判重點新興技術(shù)和技術(shù)群。以產(chǎn)業(yè)應(yīng)用需求為牽引，加快實施引領(lǐng)未來的重大科技項目，支持國家實驗室、全國重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新中心等戰(zhàn)略科技力量自主布局前沿領(lǐng)域基礎(chǔ)研究，加強學(xué)科建設(shè)和人才引進培養(yǎng)，提升前沿新興技術(shù)創(chuàng)新策源能力。支持建設(shè)一批專業(yè)化、市場化的未來產(chǎn)業(yè)概念驗證中心、中試驗證平臺，加快“從0到1”顛覆性原始創(chuàng)新、“從1到100”質(zhì)變型迭代創(chuàng)新進程。

4.4 推進國際科技合作。

堅持開放創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈多元化，形成相互依賴的動態(tài)技術(shù)安全體系。深入實施政府間雙邊科技合作等項目計劃，加強與創(chuàng)新關(guān)鍵小國和“一帶一路”沿線國家科技合作，在重點領(lǐng)域開展聯(lián)合研究和戰(zhàn)略性合作項目，共建科技園區(qū)、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等平臺載體，推動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈向海外延伸。開展涉外知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險預(yù)警研究，提升國內(nèi)創(chuàng)新主體海外知識產(chǎn)權(quán)糾紛應(yīng)對能力。支持國內(nèi)知名科學(xué)家牽頭成立國際學(xué)術(shù)組織，提升學(xué)術(shù)影響力和發(fā)言權(quán)，促進對外科技交流合作。

5 結(jié)語

美國基于維護國家安全的名義，加強新興技術(shù)出口管制，其目的在于封鎖打壓中國等競爭對手的技術(shù)進步，從而確保其世界科技霸主地位。為此，美國持續(xù)將更多新興技術(shù)列入出口管制，對涉及的新興技術(shù)領(lǐng)域加強投資審查，加強司法協(xié)作提升管制效果等。面對美國的新興技術(shù)出口管制，我們既要堅持獨立自主，加快提升自主創(chuàng)新能力，又要堅持開放創(chuàng)新，加強國際科技合作，構(gòu)建多元相互依賴的動態(tài)技術(shù)安全體系，為維護國家發(fā)展和安全提供有力科技支撐。

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（編輯 張碧雪編輯）

Research on strategies for dealing with export controls on emerging technologies in the United States

YU" Jian

（Jiangsu Academy of Science and Technology for Development， Nanjing 210042， China）

Abstract：" Emerging technologies have the potential to impact economic and social development as well as national strength. Against the backdrop of intensifying technological competition between China and the United States， the United States has begun to implement export controls on emerging technologies. The article analyzes the background of the formulation of the Export Control Reform Act， the content and specific practices of emerging technology control， reveals its impact on China’s technological research and development， and puts forward targeted and actionable opinions and suggestions to promote scientific and technological innovation to support and safeguard national development and security.

Key words： the United States; emerging technologies; export control