生產(chǎn)還是購買：公共服務(wù)供給模式的選擇邏輯

〔摘要〕公共服務(wù)是基層社會(huì)治理回應(yīng)社會(huì)訴求的關(guān)鍵領(lǐng)域，高質(zhì)量公共服務(wù)供給既是政策實(shí)踐的重要議題，也是學(xué)術(shù)研究的核心問題。為更好地探究基層政府選擇公共服務(wù)供給模式的行為邏輯，本文提出“目標(biāo)-能力”分析框架，在相同制度安排和服務(wù)內(nèi)容的案例背景下，系統(tǒng)比較了A市助餐配餐服務(wù)的三種供給模式。研究發(fā)現(xiàn)，三種供給模式在委托代理雙方目標(biāo)一致性和能力配置要求存在差異，基層政府行為受到自主性空間的約束，并根據(jù)目標(biāo)權(quán)重整合任務(wù)或進(jìn)行排序。在多線程任務(wù)治理情景下，自身能力決定了基層政府政策實(shí)施的積極性和達(dá)成目標(biāo)的可能程度，對供給主體的不同認(rèn)知態(tài)度也是基層政府策略選擇的重要考量因素。與此同時(shí)，如果將研究置于更廣時(shí)間跨度可以發(fā)現(xiàn)，供給模式的演進(jìn)會(huì)隨著治理機(jī)制變化而轉(zhuǎn)變。研究將基層政府的自主性空間及其對供給主體的認(rèn)知態(tài)度置于公共服務(wù)供給模式選擇的框架中加以分析，有助于提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，同時(shí)為理解同一政策實(shí)施時(shí)基層治理的政府行為差異提了新的理論洞察。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù)供給；基層政府行為；助餐配餐服務(wù)

〔中圖分類號〕D630"〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A"〔文章編號〕2095-8048-（2025）02-0098-15

一、問題的提出

人民群眾日益增長的美好生活的需要對公共服務(wù)體系提出了更高要求，如何通過供給側(cè)改革實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的資源優(yōu)化配置和質(zhì)量有效提升是現(xiàn)實(shí)緊迫問題。黨的二十大報(bào)告指出，“基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化”是2035年我國發(fā)展總體目標(biāo)之一，并明確要求“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，提高人民生活品質(zhì)要“增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性”。過去幾十年公共服務(wù)供給的政策實(shí)踐過程中，政府購買服務(wù)這一治理工具的引入和運(yùn)用改善了公共服務(wù)供給，在促進(jìn)國家能力與治理體系現(xiàn)代化中的作用明顯。然而，發(fā)展起來的問題并不比沒有發(fā)展時(shí)的問題少，購買服務(wù)內(nèi)卷化〔1〕、官僚化〔2〕、“逆向承包”〔3〕等公共服務(wù)領(lǐng)域存在的諸多問題和困境，都反映出我國治理轉(zhuǎn)型中面臨的普遍問題和政府購買服務(wù)的復(fù)雜性。

在重新審視公共服務(wù)供給的關(guān)鍵環(huán)節(jié)時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)環(huán)節(jié)彼此鏈接、層層遞進(jìn)。起始環(huán)節(jié)，即供給模式選擇不僅決定了服務(wù)供給的載體（合同類型），還與服務(wù)供給的有效性直接相關(guān)〔4〕〔5〕。這也就意味著政府在如何提供公共服務(wù)這一問題上的行動(dòng)策略對公共服務(wù)效果的影響是十分重要且關(guān)鍵的。對此，公共服務(wù)供給模式長期存在爭論，政府是生產(chǎn)還是購買公共服務(wù)？如何購買，是向營利組織還是非營利組織購買？在對A市助餐配餐服務(wù)供給的調(diào)研過程中，作者觀察到，在同一個(gè)城市區(qū)域內(nèi)、統(tǒng)一的宏觀制度安排、服務(wù)內(nèi)容基本相同的供給場景中，基層政府卻選擇了不同的服務(wù)供給模式。那么，在相同的制度環(huán)境和服務(wù)內(nèi)容的情況下，為什么會(huì)出現(xiàn)不同的服務(wù)供給模式？基層政府在面對幾乎完全一致的激勵(lì)機(jī)制和治理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為什么會(huì)選擇不同的供給模式？對其背后的內(nèi)在邏輯機(jī)制的探索無疑是解答公共服務(wù)不同供給模式選擇的關(guān)鍵所在，值得學(xué)術(shù)界予以重點(diǎn)關(guān)注。

二、文獻(xiàn)回顧和分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

在市場化改革實(shí)踐過程中，公共服務(wù)供給模式的討論從傳統(tǒng)的“生產(chǎn)還是購買”（make or buy）轉(zhuǎn)向合作供給的“生產(chǎn)和購買”（make and buy）〔6〕，公共服務(wù)領(lǐng)域展現(xiàn)出多樣化的服務(wù)供給模式，那么基層政府為何會(huì)選擇不同的公共服務(wù)供給模式？既有研究可歸納為政府、市場、社會(huì)三個(gè)分析視角。

政府的分析視角以政府行為作為邏輯起點(diǎn)探究政府行動(dòng)策略及其決策過程。政府是公共服務(wù)供給模式選擇的決策主體，因此公共服務(wù)領(lǐng)域關(guān)于生產(chǎn)還是購買的問題本質(zhì)上是一種政府行為。目前我國關(guān)于公共服務(wù)供給模式選擇中的政府行為研究大多從激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制兩大視角討論〔7〕，兩種邏輯本質(zhì)上都是典型的“問題挑戰(zhàn)與制度回應(yīng)”的發(fā)展路徑。從激勵(lì)的邏輯看，政府需要回應(yīng)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型對社會(huì)治理提出的問題、挑戰(zhàn)和要求，政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在社會(huì)治理中積極引導(dǎo)社會(huì)多元力量參與公共服務(wù)供給，創(chuàng)新社會(huì)治理手段成為探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。隨著政府購買服務(wù)在全國的普及，社會(huì)組織“爆炸式增長”的發(fā)展態(tài)勢給原有的治理體系帶來新的挑戰(zhàn)，國家對社會(huì)組織主要采取控制和管理的方式，政府與社會(huì)組織的關(guān)系實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)控制〔8〕〔9〕。這兩種邏輯從根本上反映的是我國宏觀政策環(huán)境對于社會(huì)組織發(fā)展的高度含混性特征〔10〕，政府面對不同的政策信號、激勵(lì)的不同強(qiáng)度和治理風(fēng)險(xiǎn)的不確定程度時(shí)會(huì)權(quán)衡利弊〔11〕，作出“選擇性執(zhí)行”〔12〕“拼湊應(yīng)對”〔13〕“政社共謀”〔14〕等不同的策略性回應(yīng)〔15〕，“理性選擇”不同的服務(wù)供給主體和模式。

市場的分析視角圍繞政府購買服務(wù)過程中涉及的服務(wù)屬性和市場競爭程度展開。政府購買服務(wù)將市場化引入公共服務(wù)領(lǐng)域后，市場逐漸成為公共服務(wù)領(lǐng)域的重要制度安排之一。充分的市場競爭是公共服務(wù)市場化供給模式發(fā)揮作用的前提，但這個(gè)理論前提在政府購買服務(wù)實(shí)踐中常常難以實(shí)現(xiàn)。一方面，交易成本理論認(rèn)為服務(wù)屬性會(huì)帶來不同的服務(wù)成本進(jìn)而影響公共服務(wù)供給模式的選擇。許多公共服務(wù)的資產(chǎn)專屬性較高或服務(wù)產(chǎn)出可量化程度較低，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)市場的競爭是不充分的〔16〕。另一方面，委托代理理論從委托方和代理方目標(biāo)不一致性和信息不對稱性的角度認(rèn)為政府購買服務(wù)產(chǎn)生了大量的合同監(jiān)管成本〔17〕，而在政府和社會(huì)組織之間身份不對等的情況下，中國的公共服務(wù)市場更為脆弱〔18〕。在不充分的市場競爭條件下，政府會(huì)根據(jù)公共服務(wù)的不同屬性進(jìn)行供給模式的決策，決定是由政府供給、企業(yè)供給還是非營利組織供給〔19〕。同時(shí)，市場競爭不足也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)“逆向承包”的行為。

社會(huì)的分析視角是從微觀層次的政府與社會(huì)組織的互動(dòng)透視公共服務(wù)供給模式的決策變化。從中國的基層治理實(shí)踐來看，公共服務(wù)供給模式以政府購買社會(huì)組織服務(wù)為主，兩個(gè)主體間關(guān)系表現(xiàn)出多類型特征，劉鵬、孫燕茹〔20〕認(rèn)為政府對社會(huì)組織的管理方式分為控制、嵌入、吸納等不同關(guān)系，敬乂嘉、崔楊楊〔21〕進(jìn)一步研究上下級政府之間的偏好差異對政社關(guān)系的影響，提出委托代理關(guān)系、管家關(guān)系和合謀關(guān)系三種模式。陳天祥、鄭佳斯〔22〕基于雙重委托代理理論，通過不同層級政府與社會(huì)組織之間的雙向互動(dòng)看到民政局、街道辦事處和社工機(jī)構(gòu)不同的價(jià)值偏好和行動(dòng)策略，三個(gè)主體之間存在正式的委托代理關(guān)系、動(dòng)態(tài)演變的吸納關(guān)系和合謀關(guān)系。徐盈艷、黎熙元〔23〕認(rèn)為既有研究過于單一化和靜態(tài)化，他們提出政府對社會(huì)組織存在浮動(dòng)控制與分層嵌入的政社關(guān)系調(diào)整機(jī)制。以上研究大都是在“行政吸納社會(huì)”〔24〕的分析框架下的延申討論，黃曉春、周黎安〔25〕則發(fā)現(xiàn)“行政借道社會(huì)”的新現(xiàn)象并探討其背后不同于“行政吸納社會(huì)”的發(fā)生機(jī)制。政府對社會(huì)組織的單向控制，到政府和社會(huì)組織的雙向型塑，再到“行政借道社會(huì)”的動(dòng)態(tài)演變過程，深刻地影響著政府在公共服務(wù)供給模式上的策略選擇，并反映了不同時(shí)空下政府行動(dòng)策略的轉(zhuǎn)變。

上述研究從不同的角度為公共服務(wù)供給模式選擇問題提供了富有洞察的分析，很好地解釋了基層政府面對不同的服務(wù)屬性、市場特征、委托方和代理方目標(biāo)是否一致、制度環(huán)境〔26〕〔27〕等外界約束時(shí)會(huì)選擇不同的公共服務(wù)供給模式。但是，已有研究尚未對在外界約束條件相同時(shí)基層政府的行為差異作進(jìn)一步解釋。造成這一研究視角缺失的原因主要在于三個(gè)方面。一是關(guān)于政府行為的研究主要關(guān)注科層組織所處的制度環(huán)境的激勵(lì)和約束結(jié)構(gòu)，其理論假設(shè)是基層政府行為的被動(dòng)性，而忽視了基層政府自身的能動(dòng)性和自主性〔28〕；二是以往研究已觀察到現(xiàn)實(shí)中不存在一個(gè)充分競爭的公共服務(wù)市場，但忽略了市場的競爭程度是可以被塑造出來的；三是公共服務(wù)供給涉及組織合作及其帶來的組織邊界變化〔29〕，不能將公共服務(wù)供給過程簡單地割裂為服務(wù)供給前的模式選擇和模式選擇后的政府與社會(huì)互動(dòng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們是相互影響的。因此，本文嘗試突破上述三個(gè)分析視角的局限，將政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系引入基層政府行為的研究中，以補(bǔ)充研究視角的完整性。

（二）分析框架

基層政府是政策執(zhí)行主體，公共服務(wù)無論采取何種供給模式，基層政府作為生產(chǎn)服務(wù)的供給方抑或購買服務(wù)的委托方，始終占據(jù)關(guān)鍵角色〔30〕〔31〕。公共服務(wù)通常由屬地供給〔32〕，供給過程中基層政府既受到科層結(jié)構(gòu)的約束，也受到屬地管理的限制，當(dāng)公共服務(wù)涉及外包的情形時(shí)還受到合同治理的影響〔33〕。因此，從基層政府的主體視角出發(fā)，本文關(guān)注基層政府在多重邏輯框架下的自主性空間及其對供給主體的認(rèn)知態(tài)度如何作用于基層政府在公共服務(wù)供給模式上的策略選擇。

1.基層政府的自主性空間

如何理解中國基層政府的治理行為，已有研究認(rèn)為基層政府面臨的是模糊治理的制度環(huán)境〔34〕〔35〕，高度復(fù)雜的制度環(huán)境放大了政策執(zhí)行的不確定性和偶然性，使得基層政府發(fā)展出事本主義的策略行為和治理方式〔36〕〔37〕。在考察基層政府的策略性應(yīng)對過程中，鄭佳斯〔38〕提出目標(biāo)-策略的分析框架揭示政府購買服務(wù)的行動(dòng)機(jī)制，陳那波、李偉〔39〕著重分析具體治理情境中任務(wù)-資源的匹配程度來解釋基層政府的不同策略行為。事實(shí)上，不同的策略性行動(dòng)框架背后反映的都是基層政府具備一定主動(dòng)性的實(shí)然特征。顏昌武、許丹敏〔40〕稱之為基層政府的自主性空間，即基層政府能夠按照自身意志實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。綜合上述研究，本文認(rèn)為基層政府選擇不同公共服務(wù)供給模式的行為很大程度上取決于組織的自主性空間，即行動(dòng)的意愿及行動(dòng)的能力，前者取決于基層政府對該項(xiàng)工作的積極性和主動(dòng)性，后者取決于基層政府掌握的資源和能力。

（1）目標(biāo)

理解基層政府治理的行為邏輯，首先要挖掘行為背后的動(dòng)機(jī)，即基層政府想要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)。在基層治理層面上，“屬地管理”逐漸演變?yōu)椤靶●R拉大車”的“無限屬地責(zé)任”，使得基層政府一直陷于復(fù)雜的多任務(wù)治理情境當(dāng)中?；鶎诱蝿?wù)的復(fù)雜性來源于兩個(gè)方面。一是任務(wù)的來源廣泛，前述提到基層政府受限于科層和屬地兩種治理邏輯，因而會(huì)接收到科層體制自上而下的行政派生性任務(wù)和屬地管理自下而上的社會(huì)回應(yīng)性任務(wù)。此外，在目標(biāo)責(zé)任制和政治錦標(biāo)賽的激勵(lì)下，出于政績沖動(dòng)或風(fēng)險(xiǎn)控制，基層政府還會(huì)自發(fā)地創(chuàng)新地方實(shí)踐性任務(wù)。二是任務(wù)的多線并行，不同來源、不同類型、不同期限、不同考核形式等任務(wù)千絲萬縷、多元共存。多重任務(wù)的治理情境意味著基層政府長期處于多維目標(biāo)管理的工作體系中〔41〕。在不同的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，同一項(xiàng)政策任務(wù)會(huì)被賦予不同的意義和權(quán)重，任務(wù)權(quán)重大小表明該任務(wù)是否需優(yōu)先處理。

（2）能力

行動(dòng)的意愿決定了基層政府在政策實(shí)施過程中的積極性，能力則決定了其能否達(dá)成目標(biāo)的可能程度。一方面，獲得資源的能力是決定任務(wù)開展及其成效的核心要素。當(dāng)前基層治理最突出的問題是事權(quán)與人力、財(cái)力的不匹配，公共服務(wù)需求持續(xù)上升和機(jī)構(gòu)編制剛性收縮、民生支出“只增不減”之間的供需矛盾〔42〕，迫使基層政府必須思考如何拓展資源并在不同的工作任務(wù)中有效分配的問題〔43〕。另一方面，政府購買服務(wù)必然要與服務(wù)供給主體締結(jié)合同，而合同能否有效執(zhí)行是提高公共服務(wù)有效供給的關(guān)鍵。政府購買服務(wù)導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)和組織邊界發(fā)生變化，產(chǎn)生不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)、合作對象、激勵(lì)強(qiáng)度、責(zé)任關(guān)系、評估監(jiān)督方式〔44〕，這對基層政府的合同管理能力和監(jiān)督能力、績效管理能力等提出了新的要求，基層政府需要提高解決如前文所述不完全合同存在的信息不對稱等問題的能力和培養(yǎng)具備專業(yè)技能的工作人員。

2.政府對供給主體的認(rèn)知態(tài)度

政府主要向社會(huì)組織購買服務(wù)，兩者間不同的關(guān)系形態(tài)折射的是政府對社會(huì)組織的不同認(rèn)知態(tài)度，政府對社會(huì)組織采取的“行政吸納社會(huì)”或“行政借道社會(huì)”策略，都是源于政府對社會(huì)組織角色定位和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不同，社會(huì)組織可能是治理風(fēng)險(xiǎn)或是“服務(wù)之手”〔45〕。結(jié)合基層政府的自主性空間，其對供給主體的認(rèn)知態(tài)度可以從兩個(gè)方面理解：一是基層政府需要考量合作雙方的目標(biāo)是否一致，二是基層政府需要評估其能力能否支持可選的公共服務(wù)供給主體及模式。

（1）雙方目標(biāo)是否一致

在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型、政府購買服務(wù)的過程中，為回應(yīng)快速增長、日趨多元的基本公共服務(wù)需求，公共服務(wù)供給的組織力量逐漸從一元支配向多元合作轉(zhuǎn)變，這使得公共服務(wù)供給體系形成三類主要供給主體：政府組織、社會(huì)組織、市場組織。不同供給主體的組織目標(biāo)存在差異，根據(jù)不完全合同理論，作為代理方的供給主體存在利用不對稱信息來獲取自身利益的機(jī)會(huì)主義行為。但在實(shí)踐中，代理方并不總是機(jī)會(huì)主義者，他們也可能對委托方忠誠并作出利他行為。關(guān)系合同理論指出信任是確保合同取得良好績效的關(guān)鍵〔46〕，如果合同雙方都能相互信任，他們相信合作關(guān)系中不會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為〔47〕。委托方和代理方之間的信任關(guān)系可從合同雙方的目標(biāo)一致性體現(xiàn)，基層政府在選擇服務(wù)供給主體時(shí)，按照供給方的組織目標(biāo)與公共性目標(biāo)的契合程度，對政府組織、非營利組織、營利組織的信任程度依次遞減。

（2）政府能力是否支持

無論基層政府選擇何種公共服務(wù)供給模式，合同是參與各方資源交換的一個(gè)過程，在交換過程中就會(huì)產(chǎn)生新的交易成本，因?yàn)榻灰壮杀镜拇嬖?，在任何情況下都很難有完備的合同。因此，不完全合同是更為常見的治理情境，其帶來的不確定性意味著事后博弈是必須的，這就需要基層政府在公共服務(wù)供給模式的選擇前評估合同管理投入的資源多少和能力大小。從監(jiān)督管理能力來看，不同的公共服務(wù)供給模式會(huì)帶來不同的合同關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分配，為了保證代理方行為與委托方的目標(biāo)保持一致，不完全合同理論認(rèn)為需要采用各種激勵(lì)措施、制裁手段、監(jiān)督機(jī)制以及靈活談判方式等。當(dāng)合同的委托方和代理方目標(biāo)不一致時(shí)，雙方天然存在不信任并出現(xiàn)不可置信承諾，委托方需要強(qiáng)硬的監(jiān)管手段約束代理方行為。當(dāng)雙方的目標(biāo)越趨近一致，雙方之間的信任程度越高，委托方越認(rèn)為代理方能夠自我約束，監(jiān)管程度就越弱〔48〕。

3.公共服務(wù)供給模式選擇策略

基層政府自主性空間有限和“屬地?zé)o限責(zé)任”的矛盾構(gòu)成了“上面千條線，下面一根針”的日?；鶎又卫砝Ь常谥行娜蝿?wù)、常規(guī)任務(wù)以及大量臨時(shí)性任務(wù)都要推進(jìn)的情況下，基層政府行動(dòng)的原則是最大限度地完成更多目標(biāo)、獲取更大利益，因此需要根據(jù)目標(biāo)的不同進(jìn)行任務(wù)的優(yōu)先排序或整合，此外基層政府還會(huì)將其對不同供給主體的認(rèn)知態(tài)度納入公共服務(wù)供給模式的決策模型中，但基層政府的行為和工作績效受到基層政府資源和能力的約束。總而言之，在基層政府自主性空間和其對供給主體的認(rèn)知態(tài)度的相互交織影響下，基層政府或是主動(dòng)或是被動(dòng)地選擇不同的公共服務(wù)供給模式。

關(guān)于公共服務(wù)供給模式的類型研究，德胡格（Dehoog）〔49〕根據(jù)外部環(huán)境特征、組織的資源水平、不確定性程度三個(gè)條件將服務(wù)外包分為競爭、談判、合作三種模式。結(jié)合中國實(shí)際，王名、樂園〔50〕根據(jù)政府與非營利組織的關(guān)系是獨(dú)立性還是依賴性的、購買程序是競爭性的還是非競爭性兩個(gè)維度，歸納出中國政府購買服務(wù)的依賴關(guān)系非競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買和獨(dú)立關(guān)系競爭性購買這三種模式。類似地，韓俊魁〔51〕也總結(jié)了三個(gè)政府購買服務(wù)模式，分別是競爭性購買、體制內(nèi)吸納和體制外非正式的按需購買。以上研究主要從結(jié)果呈現(xiàn)出來的政府和社會(huì)組織的關(guān)系、按照購買形式的特征劃分公共服務(wù)供給模式類型。本文從政策執(zhí)行主體的基層政府視角出發(fā)，將公共服務(wù)供給模式劃分為政府自主供給、社會(huì)組織供給和企業(yè)供給三種類型。其中，政府自主供給模式由政府“生產(chǎn)”和“監(jiān)督”，實(shí)際上是傳統(tǒng)的政府“生產(chǎn)”公共服務(wù)模式的一種。圍繞基層政府“目標(biāo)-能力”兩個(gè)維度，結(jié)合其對供給主體的認(rèn)知態(tài)度，當(dāng)基層政府的行動(dòng)意愿較高時(shí)，其傾向于選擇目標(biāo)較為一致的自主供給模式或社會(huì)組織供給模式，如資源充足傾向于選擇自主供給模式，社會(huì)組織供給模式次之；而其行動(dòng)意愿較低時(shí)則傾向于選擇社會(huì)組織供給模式，對基層政府能力要求較低的企業(yè)供給模式次之（如圖1所示）。

三、研究方法與案例分析

（一）研究方法

2017年12月至2023年12月，筆者通過實(shí)地追蹤調(diào)查、調(diào)研訪談以及文件分析等方法進(jìn)行案例提煉和數(shù)據(jù)收集。在深入到助餐配餐服務(wù)供給的具體過程時(shí)，筆者通過持續(xù)性的參與式觀察、深度訪談等方法獲得大量的第一手材料，訪談對象包括A市民政局、A市居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心、Z區(qū)J街道辦及長者飯?zhí)?、T區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心及服務(wù)承包方（社工機(jī)構(gòu)）、H區(qū)H街道某居委及服務(wù)遞送方（社工機(jī)構(gòu)）等相關(guān)工作人員及用餐老人。筆者還對政策文件、公開招投標(biāo)文件、相關(guān)新聞報(bào)道、官方數(shù)據(jù)等二手資料進(jìn)行了收集分析。

在案例選擇上，已有案例研究主要是對不同服務(wù)領(lǐng)域的不同供給模式進(jìn)行比較分析，較少注意到同一公共服務(wù)領(lǐng)域的不同供給模式比較，在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域更是缺少對企業(yè)這類市場組織供給模式的關(guān)注。本文選取A市助餐配餐服務(wù)作為研究案例有助于彌補(bǔ)已有研究的空白。一方面，助餐配餐服務(wù)作為一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，其需求來自特定的人群，且通常是社會(huì)的弱勢群體，該群體缺乏一定的支付能力，對服務(wù)的專業(yè)化能力要求高、公益屬性強(qiáng)，難以完全社會(huì)化、市場化供給。另一方面，助餐配餐服務(wù)作為一項(xiàng)膳食服務(wù)，其服務(wù)內(nèi)容易于測量及標(biāo)準(zhǔn)化供給，具備由市場生產(chǎn)的條件。這兩個(gè)屬性決定了助餐配餐服務(wù)的市場特征是多元主體混合供給格局，目前A市的助餐配餐服務(wù)吸引了政府、企業(yè)、社會(huì)組織等主體參與，多種服務(wù)供給模式同時(shí)并存。在A市助餐配餐服務(wù)的政策推動(dòng)過程中，我們不僅能看到各區(qū)各鎮(zhèn)（街）之間不同的行為策略，還可以觀察到隨著時(shí)間推移基層政府行為的轉(zhuǎn)變，這為本文研究提供了豐富且完整的政策執(zhí)行的案例材料。

（二）案例介紹

2020年底，A市常住人口中60歲及以上人口占比為11.41%，其中65歲及以上人口占比達(dá)7.82%，人口老齡化程度不斷加深，全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求較大，助餐配餐服務(wù)逐漸成為A市推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的抓手。在A市政府的大力支持下，助餐配餐服務(wù)快速發(fā)展，經(jīng)歷了從試點(diǎn)先行、全市覆蓋，再到經(jīng)驗(yàn)推廣、建立規(guī)范的來回探索過程，2023年底全市設(shè)置長者飯?zhí)谩⑸鐓^(qū)飯?zhí)?300個(gè)，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋。

2016年，中央民政部、財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》開啟了“自下而上”的政策試驗(yàn)。A市被確定為第一批全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，作為全國改革開放先行先試的排頭兵，在中央政策目標(biāo)引導(dǎo)下，A市以解決居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展短板問題為重點(diǎn)探索創(chuàng)新，“要出成果”成為A市落實(shí)國家部署試點(diǎn)工作任務(wù)的政治目標(biāo)。在“要出成果”的目標(biāo)推動(dòng)下，A市民政局開展老年人服務(wù)需求調(diào)研，結(jié)果表明助餐配餐服務(wù)位居老年人需求首位。一方面，相對于助潔、助浴等其他養(yǎng)老照料服務(wù)而言，助餐配餐服務(wù)覆蓋面更廣、拓展性更好，成為A市試點(diǎn)工作“要出成果”目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù)。另一方面，以助餐配餐服務(wù)為切入口發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，能夠更好地滿足日益增加的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求，因此助餐配餐服務(wù)是A市推進(jìn)民生實(shí)事、回應(yīng)社會(huì)需求、解決養(yǎng)老難題的重要舉措。為此，市委、市政府多次將長者飯?zhí)眉{入市委全會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告和十件民生實(shí)事，與全市中心工作一同部署推進(jìn)。市主要領(lǐng)導(dǎo)多次對養(yǎng)老服務(wù)工作作出指示批示，對長者飯?zhí)霉ぷ髯鞒霾渴稹７止苁蓄I(lǐng)導(dǎo)定期主持召開全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)場會(huì)，通報(bào)情況、部署工作，推動(dòng)助餐配餐服務(wù)有序開展。可以說，助餐配餐服務(wù)的政策目標(biāo)兼具政治功能和社會(huì)功能。

為實(shí)現(xiàn)助餐配餐服務(wù)的政策目標(biāo)，A市規(guī)定了各級政府及相關(guān)部門的責(zé)任和任務(wù)分工：市、區(qū)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)老年人助餐配餐服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策指導(dǎo)、監(jiān)督管理及資金管理等工作；鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)具體實(shí)施老年人助餐配餐服務(wù)工作，負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)、設(shè)置長者飯?zhí)?、遴選運(yùn)營機(jī)構(gòu)及日常監(jiān)管，承擔(dān)服務(wù)申請、服務(wù)補(bǔ)貼資助的受理及初核等工作；各級市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)老年人助餐配餐服務(wù)的食品安全業(yè)務(wù)指導(dǎo)、日常監(jiān)管等工作。為提高各區(qū)對助餐配餐服務(wù)工作的重視程度，分管市領(lǐng)導(dǎo)在某次現(xiàn)場會(huì)上公開對工作進(jìn)度較慢的區(qū)施加“壓力”，“希望各區(qū)奮起直追，補(bǔ)齊短板，加快推動(dòng)助餐配餐網(wǎng)點(diǎn)鋪設(shè)”，并要求“試點(diǎn)工作在短期內(nèi)取得較大新突破”。次年，A市政府工作報(bào)告把助餐配餐服務(wù)列為當(dāng)年的“十件民生實(shí)事”，要求“養(yǎng)老服務(wù)助餐配餐點(diǎn)鎮(zhèn)街、村居覆蓋率100%”，同年有7個(gè)區(qū)將其列入民生實(shí)事。

領(lǐng)導(dǎo)重視為助餐配餐服務(wù)的推進(jìn)提供了自上而下的強(qiáng)大政治動(dòng)力，如表1所示，2016—2020年期間A市先后制定出臺(tái)了十多項(xiàng)涉及助餐配餐服務(wù)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策文件，其中5項(xiàng)專門部署養(yǎng)老助餐配餐改革工作。政策在規(guī)劃、籌資、供給、規(guī)制等方面為區(qū)、鎮(zhèn)（街）提供了指導(dǎo)和支持，明確各層級政府在助餐配餐服務(wù)中的管理責(zé)任和財(cái)政分擔(dān)，搭建多層級的管理架構(gòu)和多元化的籌資體系，引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與助餐配餐服務(wù)的建設(shè)，建立從上而下的監(jiān)督機(jī)制，為助餐配餐服務(wù)的具體實(shí)施奠定了制度基礎(chǔ)。

（三）案例分析

對助餐配餐服務(wù)政策的執(zhí)行與落實(shí)，A市的制度建設(shè)提供了三點(diǎn)指引。一是定義了助餐配餐服務(wù)的政策目標(biāo)。上級政府（A市）確定了“要出成果”的政治目標(biāo)，通過制定各項(xiàng)政策、把助餐配餐工作納入政府報(bào)告和民生大事等政治舉措，提高基層政府（區(qū)、鎮(zhèn)街）對助餐配餐工作的重視程度。二是制定了助餐配餐服務(wù)的“游戲規(guī)則”，上級政府（A市）從規(guī)劃布局、如何籌資、如何供給、如何規(guī)制等四方面設(shè)定了助餐配餐的工作規(guī)則。三是劃定了各參與主體在提供服務(wù)時(shí)可能采取的行動(dòng)范圍，任務(wù)分工為基層政府（區(qū)、鎮(zhèn)街）提供了行動(dòng)空間。政策目標(biāo)既是明確的也是模糊的，作為服務(wù)供給主體，基層政府只要完成政策指定動(dòng)作，服務(wù)供給模式可自行決定。

1.Z區(qū)J街道：政府自主供給模式

Z區(qū)J街道位于市區(qū)中心，轄區(qū)面積2.4平方公里，共有16個(gè)社區(qū)居委會(huì)，商業(yè)繁華，人口密集。作為老城區(qū)，J街道老齡化問題嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)需求較大，2020年，60歲及以上老年人約2.1萬，65歲以上老年人約1.5萬，分別占常住人口的27.64%、19.37%，另外轄內(nèi)還有部分老人因失獨(dú)、喪偶、子女上班等各種原因而疏于被照顧。一直以來，回應(yīng)龐大老年人群體的服務(wù)需求都是J街道的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。2013年，J街道率先在A市探索利用公建配套物業(yè)建設(shè)長者飯?zhí)?，以滿足轄區(qū)內(nèi)老年人對助餐配餐的服務(wù)需求，同時(shí)申報(bào)省級居家養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)項(xiàng)目，成為J街道重點(diǎn)開展的政績工程。2016年A市被確定為全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)后，Z區(qū)立即將助餐配餐服務(wù)納入次年十件民生實(shí)事，助餐配餐服務(wù)由此成為需要考核的政治任務(wù)?；谇捌诘膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，選擇自主供給模式成為J街道完成上級政治任務(wù)、回應(yīng)轄區(qū)實(shí)際需求、符合自身政績追求的最佳選擇。

該模式對街道的資源獲取能力有很高要求，一方面需要街道具備一定前期條件，如場地、資金、人才等，另一方面需要街道負(fù)責(zé)籌措資金、建設(shè)施工、管理經(jīng)營等一系列工作。2013年，在寸土寸金的市區(qū)中心地帶，J街道將一棟5層樓高、建筑面積1557平方米的公建配套打造成為老人活動(dòng)場地，其中一樓用作長者飯?zhí)?，并投?1萬元建設(shè)資金。此外，為更好地經(jīng)營管理長者飯?zhí)?，街道辦的一位工作人員作為長者飯?zhí)秘?fù)責(zé)人注冊成立“J街道長者飯館”（現(xiàn)已注銷）。這些舉措為J街道后來完成市、區(qū)關(guān)于助餐配餐服務(wù)的統(tǒng)一部署工作打下了良好基礎(chǔ)。2017年，J街道爭取到上級政府的大力支持，省、市、區(qū)、街道分別投入100萬元設(shè)立J街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心，中心整合了長者飯?zhí)?、街道文化站、日托中心、長者家園等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，并在轄區(qū)內(nèi)增設(shè)兩個(gè)助餐配餐點(diǎn)。在此期間，J街道還聯(lián)合區(qū)工商聯(lián)，積極動(dòng)員轄區(qū)企業(yè)、愛心組織等進(jìn)行慈善捐助，社會(huì)組織和愛心企業(yè)捐贈(zèng)現(xiàn)金和物資共計(jì)100多萬元。在推進(jìn)助餐配餐服務(wù)工作中，J街道展現(xiàn)出強(qiáng)大的組織能力和積極性，既投入大量的人、財(cái)、物等街道自身資源，還爭取到上級財(cái)政支持和轄區(qū)內(nèi)社會(huì)資源，長者飯?zhí)贸蔀镴街道重點(diǎn)展示的一項(xiàng)基層創(chuàng)新舉措。

2.T區(qū)：社會(huì)組織供給模式

T區(qū)是新的城市核心區(qū)，地區(qū)生產(chǎn)總值排在A市第一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。盡管T區(qū)的人口結(jié)構(gòu)較為年輕，但區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展較好，區(qū)級社會(huì)組織數(shù)量在全市前列，在向社會(huì)組織購買服務(wù)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，是A市最早開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革創(chuàng)新試點(diǎn)的地區(qū)之一。2016年，為創(chuàng)新社會(huì)管理、探索社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)新模式，T區(qū)民政局成立T區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心（以下簡稱“示范中心”）。2017年，A市將助餐配餐服務(wù)納入全市中心工作后，T區(qū)積極響應(yīng)上級號召，連續(xù)兩年將助餐配餐服務(wù)納入十件民生實(shí)事，投入15萬資金進(jìn)一步完善示范中心硬件設(shè)施，將示范中心的日托中心食堂打造成T區(qū)長者飯?zhí)谩?/p>

民政部門的主要資源來自財(cái)政資金劃撥，其通常選擇政府購買服務(wù)的方式，因而由民政部門購買的助餐配餐服務(wù)可以委托社會(huì)組織或企業(yè)供給。實(shí)踐中，T區(qū)民政局主要是通過將助餐配餐服務(wù)以及其他多項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)打包成一個(gè)大型服務(wù)外包項(xiàng)目的方式，在政府購買服務(wù)的競爭性程序中將以盈利為目標(biāo)、只有供餐功能的企業(yè)排除在外，確保助餐配餐服務(wù)能夠由社會(huì)組織競得。

助餐配餐服務(wù)委托給社會(huì)組織而非企業(yè)供給，對于T區(qū)民政局是一舉三得的主動(dòng)做法。首先，相對于主要目標(biāo)是盈利的市場組織，社會(huì)組織的組織屬性、對政府的資源依賴程度等特征，使得合同雙方的目標(biāo)趨向一致，能夠有效降低合同的管理監(jiān)督成本的同時(shí)保證服務(wù)成效，基層政府從而更好地完成上級任務(wù)。示范中心運(yùn)營短短一年多時(shí)間內(nèi)，就獲得全國老齡辦、省政法委等各級領(lǐng)導(dǎo)的高度評價(jià)。其次，T區(qū)民政局將包括助餐配餐服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)同時(shí)委托給社會(huì)組織，既完成了助餐配餐服務(wù)的工作，又推動(dòng)了T區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的發(fā)展。最后，T區(qū)民政局有基層治理創(chuàng)新的政績沖動(dòng)，中標(biāo)的JX社工機(jī)構(gòu)2015年在T區(qū)民政局注冊成立，2016年獲得示范中心的服務(wù)運(yùn)營權(quán)，T區(qū)表現(xiàn)出積極發(fā)展轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的熱情。

3.H區(qū)H街道：企業(yè)供給模式

H區(qū)是行政區(qū)與功能區(qū)融合發(fā)展的區(qū)域，是A市的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，對A市實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到龍頭帶動(dòng)作用，其發(fā)展目標(biāo)是打造“經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)區(qū)”。作為A市的新城區(qū)，H區(qū)的人口結(jié)構(gòu)較為年輕，2020年底60歲及以上人口占常住人口的8.41%，轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)需求和養(yǎng)老問題并不十分突出，因此H區(qū)對該項(xiàng)政策的落實(shí)積極性較低，處于被動(dòng)完成任務(wù)的狀態(tài)。2016年，為完成A市安排的助餐配餐服務(wù)工作，與A市其他區(qū)的做法不同，H區(qū)主要是向市場餐飲企業(yè)購買助餐配餐服務(wù)，該模式對鎮(zhèn)（街）、社區(qū)的資源配置要求較低，配餐點(diǎn)沿用社區(qū)日間托老服務(wù)中心等原有養(yǎng)老服務(wù)場地即可，無需建設(shè)廚房，資源投入較少，成本易于控制，助餐配餐服務(wù)迅速在全區(qū)推廣。2017年初A市民政局召開全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)第一次現(xiàn)場會(huì)時(shí)，全市設(shè)立助餐點(diǎn)202個(gè)，其中H區(qū)設(shè)立助餐點(diǎn)145個(gè)，占比超過全市一半，是全市最早實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)（街）全覆蓋的區(qū)之一。

以H區(qū)H街道為例，2018年H街道通過政府購買服務(wù)的方式選取JGY餐飲企業(yè)作為助餐配餐服務(wù)的承包商，為H街道下轄的16個(gè)社區(qū)助餐點(diǎn)配餐。此前H街道一直是該餐飲企業(yè)集中配餐到各個(gè)助餐點(diǎn)，2017年底H街道打算通過正式的公開招投標(biāo)方式購買助餐配餐服務(wù)，但由于競爭性不足（不足三家競標(biāo)單位），廢標(biāo)兩次，最后通過單一來源采購方式得以和該餐飲企業(yè)繼續(xù)合作。

在該模式中，餐飲企業(yè)只負(fù)責(zé)配餐工作，具體的助餐點(diǎn)運(yùn)營由H街道交給社區(qū)日間托老服務(wù)中心的服務(wù)承包方（社會(huì)組織）一并負(fù)責(zé)。因此，實(shí)際上H街道的助餐配餐服務(wù)供給需要街道、餐飲企業(yè)和社會(huì)組織共同完成，H街道和餐飲企業(yè)、社會(huì)組織簽署三方協(xié)議，餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)服務(wù)生產(chǎn)、社會(huì)組織負(fù)責(zé)服務(wù)遞送以及作為H街道和餐飲企業(yè)的協(xié)調(diào)者。該服務(wù)供給模式涉及主體較多，委托代理關(guān)系較為復(fù)雜，盡管前期需要基層政府投入的資源和精力不多，但在后期為H街道增加了很大的合同管理監(jiān)督成本。

四、不同公共服務(wù)供給模式下的選擇邏輯

盡管面臨著相同的制度環(huán)境和政策要求等外部因素，但基層政府在服務(wù)供給模式選擇時(shí)存在差異，A市助餐配餐服務(wù)形成了政府供給、社會(huì)供給、市場供給等混合供給的多元共治格局。從服務(wù)供給主體的專業(yè)性特征分析，政府自主供給模式和社會(huì)組織供給模式都是基層政府自建廚房，需要投入大量廚房基建資金，而企業(yè)供給模式中餐飲企業(yè)本身自帶廚房，具備規(guī)?；a(chǎn)的優(yōu)勢，食材、運(yùn)營等成本比其他兩種供給模式低。按照效率邏輯，在政府規(guī)定餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，企業(yè)供給模式應(yīng)是最優(yōu)解。但通過對A市助餐配餐服務(wù)的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)的核心目標(biāo)并不在于控制成本和提高效率，甚至公共服務(wù)績效的改善也不一定是基層政府的優(yōu)先項(xiàng)，供給模式的選擇很大程度上取決于基層政府的目標(biāo)和能力。

（一）多目標(biāo)情景下的任務(wù)排序

在助餐配餐服務(wù)供給過程中存在多重委托代理關(guān)系。第一層委托代理關(guān)系是由公民與政府構(gòu)成，政府有回應(yīng)社會(huì)需求的公共目標(biāo)；第二層委托代理關(guān)系是上級政府與基層政府構(gòu)成，在A市建設(shè)“大城市大養(yǎng)老”模式的制度背景下，A市“市-區(qū)-鎮(zhèn)（街）”三級養(yǎng)老服務(wù)體系呈現(xiàn)出市負(fù)責(zé)政策制定、區(qū)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)政策實(shí)施的職責(zé)分工，從市、區(qū)到鎮(zhèn)（街），政府組織的自主性空間出現(xiàn)層級壓縮〔52〕；第三層委托代理關(guān)系是由基層政府和服務(wù)供給主體構(gòu)成，基層政府自主生產(chǎn)或委托社會(huì)組織、餐飲企業(yè)進(jìn)行具體的服務(wù)供給。基層政府在助餐配餐服務(wù)的多重委托代理關(guān)系中既是委托方也是代理方，面臨來自外部和自身需求的四項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)：一是在A市三級養(yǎng)老服務(wù)體系中需要回應(yīng)上級政府的助餐配餐政策要求，二是回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際養(yǎng)老需求，三是在“上面千條線，下面一根針”的日常基層治理情境下面臨多線程任務(wù)工作要求，四是基層政府自身有治理創(chuàng)新的政績沖動(dòng)或風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的需求。當(dāng)基層政府考慮以購買的方式供給服務(wù)時(shí)，涉及到政府對外部供給主體的認(rèn)知取向問題，基層政府可能將合作視為基層創(chuàng)新或潛在風(fēng)險(xiǎn)。在與外部供給主體合作過程中，項(xiàng)目存在失敗的可能，政府需要承擔(dān)收拾“爛攤子”的風(fēng)險(xiǎn)和兜底責(zé)任，因此降低外部風(fēng)險(xiǎn)也是基層政府的目標(biāo)之一。

基層政府的不同目標(biāo)決定了其在政策實(shí)施中的積極性程度。助餐配餐服務(wù)供給既是回應(yīng)自上而下的上級政策要求、也是回應(yīng)自下而上的社會(huì)實(shí)際需求的一項(xiàng)任務(wù)。從“完成任務(wù)”的角度來看，基層政府選擇任何一種服務(wù)供給模式都可以達(dá)成前兩項(xiàng)目標(biāo)。在此情況下，基層政府會(huì)更多考慮如何和第三項(xiàng)、第四項(xiàng)的目標(biāo)任務(wù)整合起來，實(shí)現(xiàn)“一舉多得”。例如，有些街道希望自己做助餐配餐，因?yàn)樾枰鉀Q就業(yè)問題，希望整合更多目標(biāo)任務(wù)的基層政府傾向于選擇政府供給模式，由基層政府自主生產(chǎn)和提供服務(wù)。另外，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)老年人數(shù)量較多、服務(wù)需求較大時(shí)，試點(diǎn)工作更容易出成果，基層政府則會(huì)在多線程任務(wù)情景中將該項(xiàng)工作優(yōu)先排序，政府自主供給模式是基層政府借助科層制優(yōu)勢最能控制服務(wù)產(chǎn)出和工作成效的模式。而政府購買服務(wù)通常被視為基層治理創(chuàng)新之舉，基層政府可能會(huì)通過發(fā)展社會(huì)組織來解決服務(wù)供給之外的行政任務(wù)，出現(xiàn)“行政吸納”或“行政借道”等行為。當(dāng)該項(xiàng)工作未能被基層政府優(yōu)先排序時(shí)（尤其是助餐配餐服務(wù)作為一項(xiàng)民生工作，其重要性往往排在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作之后，如H區(qū)），基層政府會(huì)采取“完成任務(wù)”的策略，此時(shí)委托社會(huì)或市場提供服務(wù)被視為基層政府減負(fù)行為，基層政府無需投入過多精力和資源。

（二）多線程任務(wù)下的政府能力

助餐配餐服務(wù)需要基層政府具備資源動(dòng)員、監(jiān)督管理等能力。資源動(dòng)員能力包括財(cái)政資金、人力資源、自有物業(yè)等自身經(jīng)濟(jì)能力，還包括轄區(qū)內(nèi)可發(fā)動(dòng)的企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)資本。監(jiān)督管理能力主要指基層政府在服務(wù)供給過程中具備的目標(biāo)設(shè)置、檢查考核、組織實(shí)施等方面的能力。在多線程任務(wù)的治理情景下，基層政府不僅要考慮任務(wù)排序，還要思考如何將有限的資源合理分配到各個(gè)任務(wù)上，基層政府是否有足夠的人力財(cái)力、合同監(jiān)管能力等，這些因素都限制了基層政府公共服務(wù)供給的能力。

在完成助餐配餐服務(wù)供給的任務(wù)過程中，當(dāng)該任務(wù)符合基層政府的目標(biāo)追求、組織能力與目標(biāo)匹配時(shí)，基層政府會(huì)選擇非競爭性的政府自主供給模式（如J街道長者飯?zhí)茫?。J街道長者飯?zhí)镁哂忻鞔_的官辦背景，J街道通過行政命令推動(dòng)服務(wù)供給，基層政府作為委托方對代理方基本沒有監(jiān)管機(jī)制，主要依靠代理方的高度忠誠和自我監(jiān)督，雙方是強(qiáng)關(guān)系、弱監(jiān)管的合作。從具體的服務(wù)監(jiān)管來看，J街道長者飯?zhí)脟?yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)定，自覺接受市場監(jiān)管部門督查，定期填報(bào)《食品藥品監(jiān)督管理局日常檢查記錄表》，制定長者飯?zhí)眯l(wèi)生管理、食品加工制作過程管理等制度，食材確保正規(guī)渠道購入、不隔夜等。從基層政府的角度來看，這種服務(wù)供給模式的管理成本最低，借助原有的科層制行政管理不需要額外的溝通和協(xié)商成本。

當(dāng)基層政府選擇政府購買服務(wù)的方式時(shí)，基于和社會(huì)組織的目標(biāo)一致性、在社會(huì)服務(wù)供給中有過合作、基層治理創(chuàng)新、社會(huì)組織管理風(fēng)險(xiǎn)較小等考慮，基層政府在社會(huì)組織和企業(yè)之間會(huì)更傾向于將項(xiàng)目委托給社會(huì)組織（如T區(qū)長者飯?zhí)茫?。社?huì)組織的公共性價(jià)值目標(biāo)促進(jìn)了作為代理方的忠誠，盡管有拓展服務(wù)規(guī)模的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，但社會(huì)組織在服務(wù)運(yùn)作上較為依賴政府的支持，政府主要是基于信任、協(xié)商的原則，引導(dǎo)社會(huì)組織的目標(biāo)和行為向政府期望的方向靠近。例如在服務(wù)規(guī)模上的協(xié)商，隨著助餐配餐服務(wù)的開展和需求增加，T區(qū)長者飯?zhí)玫娜张洳土窟_(dá)到300份，但擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模一定程度上影響了服務(wù)質(zhì)量。T區(qū)民政局與JX社工機(jī)構(gòu)雙方經(jīng)過協(xié)商后，確定在承擔(dān)輕微虧損的情況下將日配餐量穩(wěn)定在200份，以保證服務(wù)質(zhì)量。可以看到，社會(huì)組織供給模式中基層政府對社會(huì)組織的管理主要是基于共識(shí)和漸進(jìn)的決策，基層政府對社會(huì)組織是常規(guī)監(jiān)管，目標(biāo)一致性賦予社會(huì)組織較大的驅(qū)動(dòng)力，引導(dǎo)社會(huì)組織的行為合乎制度和合同規(guī)范，減少信息不對稱誘致的機(jī)會(huì)主義行為。但在這種不平等的合作關(guān)系中，基層政府作為委托方有內(nèi)在沖動(dòng)“控制”社會(huì)組織，將其內(nèi)化為自身的幫手，例如T區(qū)民政局將部分助餐配餐申請受理和審核等行政工作轉(zhuǎn)移給JX社工機(jī)構(gòu)，基層政府的行政減壓實(shí)際上轉(zhuǎn)嫁為社會(huì)組織的工作負(fù)擔(dān)。

當(dāng)該任務(wù)無法和其他工作目標(biāo)整合時(shí)，這意味著基層政府需要額外的“努力”，此時(shí)基層政府并不愿意過多投入人、財(cái)、物等資源，從而“被動(dòng)”選擇企業(yè)供給模式（如H街道長者飯?zhí)茫Ｊ袌龉┙o模式中的合同雙方是獨(dú)立性合作關(guān)系，雙方在目標(biāo)追求上存在差異甚至沖突，相互依賴程度較低，基層政府主要依靠嚴(yán)格的正式監(jiān)管機(jī)制約束餐飲企業(yè)行為。在具體實(shí)踐中，H街道為了避免餐飲企業(yè)的盈利沖動(dòng)損害服務(wù)的公益性，在設(shè)計(jì)合同、監(jiān)督機(jī)制、合同管理等方面上制定較多防范措施。一是提出激勵(lì)機(jī)制，對餐飲企業(yè)給予榮譽(yù)回饋和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，引導(dǎo)餐飲企業(yè)以回饋社會(huì)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任參與到助餐配餐工作，降低企業(yè)在該服務(wù)項(xiàng)目上的盈利期望。二是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將助餐配餐服務(wù)拆分為配餐和送餐兩個(gè)部分，委托餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)制餐配餐，委托社會(huì)組織進(jìn)行送餐，將責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給兩個(gè)不同代理主體。三是應(yīng)用目標(biāo)約束機(jī)制，H街道的實(shí)際服務(wù)對象僅為免費(fèi)資助老人，以確定的服務(wù)人數(shù)約束餐飲企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模達(dá)到盈利的傾向行為，限制了企業(yè)的日配餐量和生產(chǎn)效率的提高。四是引入多方監(jiān)督機(jī)制。H街道、社會(huì)組織和餐飲企業(yè)簽訂三方協(xié)議，建立定期座談會(huì)就助餐配餐服務(wù)的需求、建議等進(jìn)行討論和反饋，以保證服務(wù)質(zhì)量。H街道引入社會(huì)組織作為協(xié)調(diào)角色，實(shí)際上將自身需要承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，社會(huì)組織在具體運(yùn)作中從協(xié)調(diào)者變異為實(shí)際監(jiān)督者，在實(shí)際意義上成為街道辦事處的代言人。H街道作為服務(wù)購買方在具體監(jiān)督上存在明顯的缺位，社會(huì)組織需要直接對接餐飲企業(yè)、反映老人意見，但在督促餐飲企業(yè)改善服務(wù)質(zhì)量上顯得能力不足。

（三）公共服務(wù)供給模式的演進(jìn)

隨著A市助餐配餐工作的推進(jìn)，服務(wù)對象覆蓋面越來越廣，對服務(wù)質(zhì)量和效率的要求也越來越高，從平衡需求和供給、成本與效益的角度來看，社會(huì)組織供給模式中處于穩(wěn)定的服務(wù)供給狀態(tài)，而其他兩個(gè)模式都面臨或轉(zhuǎn)型或改進(jìn)的壓力。因此，服務(wù)供給模式并非是穩(wěn)定不變的，模式的演進(jìn)和轉(zhuǎn)變之間會(huì)隨著制度變化而更迭，尤其是政策從運(yùn)動(dòng)式治理逐漸走向常規(guī)化治理時(shí)。

政府自主供給模式在目標(biāo)方向上與基層政府較為一致，在服務(wù)供給前期重服務(wù)質(zhì)量而輕生產(chǎn)效率能夠滿足一定的服務(wù)需求。J街道長者飯?zhí)孟嚓P(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，雖然自建廚房運(yùn)營成本不低，但自建廚房的優(yōu)勢在于確保食品安全，因而暫時(shí)沒有考慮引入餐飲企業(yè)配餐。但隨著服務(wù)的深化和發(fā)展，該模式供給能力不足而導(dǎo)致的生產(chǎn)效率低下已不能回應(yīng)越來越多的服務(wù)對象需求，面臨模式轉(zhuǎn)型的壓力。2018年J街道長者飯?zhí)猛ㄟ^競爭性政府購買服務(wù)的方式公開招投標(biāo)，由某餐飲公司獲得經(jīng)營權(quán)。這是由官僚行政管理能力不足倒逼的供給模式的演進(jìn)。

社會(huì)組織供給模式處于較為穩(wěn)定的運(yùn)營狀態(tài)。盡管T區(qū)示范中心的長者飯?zhí)锰幱诿吭绿潛p狀態(tài)，但面對虧損的運(yùn)營壓力，示范中心曾考慮將飯?zhí)猛獍?jīng)營，但綜合考慮品質(zhì)監(jiān)管、安全衛(wèi)生、品牌口碑、服務(wù)延展等問題，還是決定堅(jiān)持自主經(jīng)營，示范中心負(fù)責(zé)人認(rèn)為現(xiàn)在不盈利不代表以后不盈利。盡管基層政府承擔(dān)一定的收拾“爛攤子”的風(fēng)險(xiǎn)，但社會(huì)組織供給模式可以篩選出有實(shí)力、有誠意的合作者，雙方發(fā)展出一種互信穩(wěn)定的長期合作關(guān)系。

企業(yè)供給模式處在緊繃狀態(tài)。在此模式下，企業(yè)在服務(wù)供給過程中難以實(shí)現(xiàn)盈利的目標(biāo)，基層政府采取的聲譽(yù)等激勵(lì)措施對企業(yè)的作用較弱，企業(yè)隨時(shí)有可能在服務(wù)合同結(jié)束后直接退出。另外，基層政府履行監(jiān)管責(zé)任時(shí)不能完全規(guī)避企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為，H街道作為委托方已換過數(shù)次供應(yīng)商，但由于服務(wù)市場的競爭程度過低，可供選擇的供應(yīng)商已所剩無幾，可能會(huì)陷入服務(wù)中斷的困境，因此即使該模式的服務(wù)滿意度不太高，基層政府也難以隨意更換新供應(yīng)商。前期代理方的頻繁更換使得服務(wù)的連續(xù)性受到損害，由于競爭不足維持的合同關(guān)系也并不穩(wěn)定。

五、結(jié)論與討論

基層政府選擇生產(chǎn)服務(wù)還是購買服務(wù)并非是一個(gè)已驗(yàn)證的問題，在公共服務(wù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的單位制體制仍然影響著基層政府行為，政府自主供給模式是典型的制度路徑依賴，即公共服務(wù)單位制供給的慣性偏好。從基層政府視角出發(fā)，依托“目標(biāo)—能力”分析框架，通過對A市助餐配餐服務(wù)的三種供給模式的實(shí)踐案例對比，本文探討了基層政府在公共服務(wù)供給模式選擇上的行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，基層政府在公共服務(wù)供給模式的決策上受到自主性空間的約束，來自內(nèi)外部的多維目標(biāo)影響了基層政府在政策執(zhí)行時(shí)的積極性，由于資源的有限性和專業(yè)能力的不足，基層政府需要對不同目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行合并、排序以及資源的分配。同時(shí)，對供給主體的不同認(rèn)知態(tài)度也會(huì)影響基層政府的選擇，在備選的供給模式中，基層政府需要考慮合作雙方的目標(biāo)是否一致、政府能力能否支持這兩個(gè)關(guān)鍵問題。在充分考慮自身的自主性空間和對供給主體的認(rèn)知定位的基礎(chǔ)上，即使是面對相同的制度安排，基層政府也可能作出不同的供給模式選擇。

對比三種供給模式，政府自主供給模式中基層政府可以便利地借助成熟的科層管理體系去應(yīng)對公共服務(wù)的供給任務(wù)，因而基層政府在整個(gè)助餐配餐工作中既是服務(wù)規(guī)劃者，也是服務(wù)的管理實(shí)施者，整體上還是政府“大包大攬”的服務(wù)供給模式。但是，這種模式因科層制產(chǎn)生的官僚成本也會(huì)隨之增加，在機(jī)構(gòu)編制剛性收縮、政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求下變得難以為繼，基層政府進(jìn)而轉(zhuǎn)向購買服務(wù)。將公共服務(wù)的安排與生產(chǎn)分開可能會(huì)改善公共服務(wù)供給績效，但也會(huì)增加合同監(jiān)督管理等交易成本，考慮到基層政府對不同供給主體的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和角色定位，作為“服務(wù)之手”或是“行政末梢”的社會(huì)組織是基層政府優(yōu)先選擇的供給模式。由于基層政府在購買服務(wù)時(shí)未能同步提升相應(yīng)的合同管理能力，企業(yè)供給模式未能有效發(fā)揮市場在資源配置的優(yōu)勢。本文還發(fā)現(xiàn)，在基層政府目標(biāo)轉(zhuǎn)移、治理機(jī)制發(fā)生變化時(shí)，社會(huì)組織供給模式中雙方目標(biāo)較為一致、對基層政府的資源依賴程度高、對政府能力配置要求較低，是更穩(wěn)定的服務(wù)供給類型，這對公共服務(wù)的供給連續(xù)性和高質(zhì)量發(fā)展有重要意義。

進(jìn)一步討論，政府能力的有限性與公共服務(wù)需求的無限性之間存在矛盾，這決定了公共服務(wù)的多元供給和協(xié)同合作是政府更有效提供公共服務(wù)的必然趨勢。如何有效地整合社會(huì)和市場各方的資源和力量，結(jié)合本文提出的“目標(biāo)—能力”分析框架，政府需要承擔(dān)起公共服務(wù)供給的主體責(zé)任以及提升多主體協(xié)同治理的管理能力，提高資源充分有效利用的可能，才能更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)民生福祉的增長。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

〔基金項(xiàng)目〕國家社科基金項(xiàng)目“粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的政府協(xié)同機(jī)制研究”（22CZZ021）；全國黨校系統(tǒng)社科規(guī)劃課題“粵港澳大灣區(qū)‘?dāng)?shù)據(jù)特區(qū)’建設(shè)的協(xié)同機(jī)制研究”（2024DXXTYB040）；中共廣東省委黨校（院）一般課題“數(shù)字賦能平安廣東建設(shè)的機(jī)制與實(shí)施路徑研究”（XYYB202408）

〔作者簡介〕劉欣容，中共廣州市委黨校番禺分校講師，廣東廣州511400；

鄭佳斯，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）文史教研部副主任、副教授，研究生導(dǎo)師，廣東廣州511053。

Produce or Purchase： The Logic of Choosing Public Service Provision Models

——A Multiple-Case Study of City A’s Meal Services for Elderly

LIU Xin-RongZHENG Jia-Si

〔Abstract〕Public services are a critical domain in grassroots social governance for addressing societal demands; high-quality public service provision is not only a major policy issue but also a central subject of academic research. To better examine the behavioral logic behind grassroots governments’ choices of public service provision models， this paper proposes an “objective–capability” analytical framework. Within a case context characterized by identical institutional arrangements and service content， the study systematically compares three provision models for meal services for elderly in City A. The research finds that the three models differ in the degree of alignment between the objectives of the principal and the agent and in the requirements for capability configuration. Grassroots government behavior is constrained by its space for autonomy， and tasks are integrated or prioritized according to the relative weight of these objectives. In multi-threaded task governance scenarios， a government’s own capacity determines both its policy implementation enthusiasm and the likelihood of achieving its goals， while varying perceptions of service providers are also critical factors in the strategic choices made by grassroots governments. Moreover， when examined over a broader time span， the evolution of provision models is shown to change in tandem with shifts in governance mechanisms. By analyzing grassroots governments’ autonomy and their attitudes toward service providers within the framework of public service provision model selection， this study offers new theoretical insights that can enhance the quality and efficiency of public service provision and improve our understanding of the differences in government behavior in grassroots governance during the implementation of identical policies.

〔Key words〕Public Service Provision; Grassroots Government Behavior; "Meal Services for Elderly