中國式基層治理現(xiàn)代化的基本路徑：制度、機制與能力

摘 要：中國式現(xiàn)代化既是實現(xiàn)人民福祉的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)著中國對人類文明發(fā)展的貢獻。作為國家治理的重要基礎(chǔ)，中國式基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)對中國式現(xiàn)代化具有重要意義。面對基層治理的現(xiàn)實情境與中國式基層治理現(xiàn)代化的差距，推進中國式基層治理現(xiàn)代化需要從制度、機制和能力三個維度加以考量。制度是現(xiàn)代國家運行和發(fā)展的規(guī)則和秩序基礎(chǔ)，推進中國式基層治理制度現(xiàn)代化需要完善基礎(chǔ)型制度、拓展框架型制度和強化規(guī)則型制度。制度的有效運轉(zhuǎn)需要機制勾連銜接，即以機制激活、連接、協(xié)同和維持各項制度的運行。推進中國式基層治理現(xiàn)代化進程，需要優(yōu)化程序機制、健全激勵機制、深化協(xié)商機制。健全充滿活力又和諧有序的基層社會治理體系，需要基層組織和治理主體擁有強大的現(xiàn)代化治理能力，即提升多重面向的響應(yīng)能力、服務(wù)能力、合作能力以及參與能力。

關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化；基層治理；現(xiàn)代化；制度；機制；能力

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2025）02－0003－09

一、基層治理現(xiàn)代化亟待提升的空間

現(xiàn)代化是任何一個政治體所要竭力實現(xiàn)的目標(biāo)。由于中西方領(lǐng)導(dǎo)力量、發(fā)展道路、價值目標(biāo)、社會結(jié)構(gòu)有著根本性不同，中國式現(xiàn)代化完全不同于西方現(xiàn)代化的發(fā)展模式。黨的二十大報告首次對“中國式現(xiàn)代化”進行了系統(tǒng)闡述，開啟了不同于西方的中國特色現(xiàn)代化敘事?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化進程中的基礎(chǔ)和基石，決定著中國式現(xiàn)代化的全局性成效。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作”^［1］。中國式基層治理現(xiàn)代化作為中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)構(gòu)成部分，主要指在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推進基層大規(guī)模人口的高質(zhì)量發(fā)展、尋求基層社會物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)基層社會人與自然的和諧共生等，不僅具有現(xiàn)代化特征的治理目標(biāo)，更具有中國發(fā)展特色的現(xiàn)代化使命。揆諸現(xiàn)實，新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進行了政治、經(jīng)濟、文化、社會全方位現(xiàn)代化的探索，取得了舉世矚目的顯著成就。然則，中國作為一個有著14億人口的大國，農(nóng)村地區(qū)數(shù)量龐大、農(nóng)村人口眾多，基層社會無疑面臨著人口規(guī)模大與人口高質(zhì)量發(fā)展之間的矛盾、基層物質(zhì)文明與精神文明發(fā)展之間的張力、基層社會人與自然尋求和諧的阻力等。

作為解決上述矛盾重要支撐的治理體制、機制距離實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)仍存較大差距，在實踐中仍須不斷調(diào)試。首先，在制度建設(shè)方面，面臨著權(quán)力下放與基層自主權(quán)的挑戰(zhàn)。隨著權(quán)力下放政策的推進，基層治理單位獲得了更多的自主權(quán)，但同時也面臨著如何有效行使這些權(quán)力的難題。基層治理單位缺乏足夠的決策能力和管理經(jīng)驗，導(dǎo)致權(quán)力下放后出現(xiàn)管理混亂、效率低下等問題。其次，在機制建設(shè)方面，面臨著公眾參與不足的困境。雖然政府大力推動公眾參與基層治理，但由于信息不對稱、參與渠道不暢等原因，公眾參與的積極性和效能并不理想。由于歷史原因和地區(qū)間發(fā)展不平衡，基層治理單位在資源獲取上存在明顯差異，資源分配不均問題仍舊突出。最后，在能力建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級完整政權(quán)，部門設(shè)置不齊全，權(quán)力配備有缺陷，沒有獨立財政，隊伍建設(shè)存在難度，基層組織缺乏足夠的激勵手段。就群眾工作而言，如何密切聯(lián)系群眾、解決群眾急難愁盼問題、化解糾紛、平衡群眾利益等是基層治理的重要方面。就公共服務(wù)能力而言，隨著生活水平的不斷提高和權(quán)利意識的增強，人民群眾需要基層社會治理提供更加多樣化、優(yōu)質(zhì)化、科學(xué)化和人性化的社會服務(wù)。顯見，當(dāng)前推進基層治理現(xiàn)代化只有進行時，沒有完成時，發(fā)展中的問題亟須在發(fā)展中解決。對此，筆者從基層治理現(xiàn)代化的制度、機制和能力等方面提出應(yīng)對之策。當(dāng)下我們亟須以中國式現(xiàn)代化為契機，完善基層治理現(xiàn)代化制度、創(chuàng)新基層治理現(xiàn)代化機制、提升基層治理現(xiàn)代化能力，為推進中國式現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

二、中國式基層治理現(xiàn)代化是治理制度的現(xiàn)代化

制度由具有權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和普遍性等特征的一系列規(guī)則、規(guī)范、法律和法規(guī)構(gòu)成，包括正式制度和非正式制度，構(gòu)成了現(xiàn)代國家運行和發(fā)展的規(guī)則和秩序基礎(chǔ)，并得到社會的普遍認(rèn)可，能夠有效激勵和約束人們的行為^［2］。推進中國式現(xiàn)代化離不開治理制度的長效建設(shè)。制度長效建設(shè)的關(guān)鍵在于有效的制度供給和常態(tài)化的制度運行^［3］。所謂“實現(xiàn)制度現(xiàn)代化”，就是指當(dāng)代中國政治制度通過逐步確立、完善和發(fā)展到二〇三五年或者本世紀(jì)中葉基本或者完全符合中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求并由此展現(xiàn)出現(xiàn)代化的特質(zhì)與樣態(tài)^［4］。在具體判斷標(biāo)準(zhǔn)上，包心鑒認(rèn)為制度現(xiàn)代化應(yīng)該包含“人民性、適應(yīng)性、包容性、開放性、改革性”等核心元素^［5］。據(jù)此，本文認(rèn)為，中國式基層治理現(xiàn)代化中制度現(xiàn)代化的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)指向制度的民主化、法治化、公正化、科學(xué)化、合理化、穩(wěn)定化、可行化。因此，推進中國式基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，需要構(gòu)建起高效、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的治理制度并使之常態(tài)化運行?；鶎又卫碇贫痊F(xiàn)代化是指按照治理制度的現(xiàn)代化要求，依靠治理制度、程序和體系來激勵、約束、規(guī)范基層治理主體的思想和行為，最終達成基層治理現(xiàn)代化的既定目標(biāo)。推進中國式基層治理制度現(xiàn)代化需要完善基層治理基礎(chǔ)型制度、拓展基層治理框架型制度和強化基層治理規(guī)則型制度。

（一）完善基層治理基礎(chǔ)型制度

基礎(chǔ)型制度屬于治理制度中制定制度的元制度，是基層治理制度設(shè)計和創(chuàng)新的基礎(chǔ)，具有規(guī)劃性、引領(lǐng)性等特征，是基層治理制度現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。具體到我國基層治理領(lǐng)域而言，基層群眾自治制度作為典型的基礎(chǔ)型制度，通過確立群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的核心架構(gòu)，構(gòu)建起基層治理制度創(chuàng)新的實踐基礎(chǔ)與規(guī)范原點。彭真指出：“為了實行好基層自治，光有憲法規(guī)定是不夠的，還需要像當(dāng)年對居民委員會那樣，為村民委員會制定一個單行法。”^{［6］（p.1515）}1987年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，并于1998年11月正式實施?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作為規(guī)范基層政權(quán)建設(shè)的單行法，在我國基層治理體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性支撐與綱領(lǐng)性指導(dǎo)的雙重作用?？梢?，基層群眾自治制度屬于基礎(chǔ)型制度，是伴隨中華人民共和國發(fā)展歷程成長起來的基本政治制度。

完善基層治理基礎(chǔ)型制度，應(yīng)重點從如下兩方面著手。一是堅持落實基層群眾自治制度的基本原則。強化組織法等相關(guān)法律的實施，規(guī)范自治程序，明確村民（居民）委員會權(quán)責(zé)邊界，保障村民（居民）自治在法治軌道上運行。要充分發(fā)揮監(jiān)督委員會和社會公眾的監(jiān)督作用，完善信息公開制度，確保自治過程公開透明，防止權(quán)力濫用和腐敗行為，鞏固基層民眾對自治制度的信任。在實踐中，應(yīng)通過完善選舉制度、健全議事規(guī)則、加強事務(wù)公開等方式，確保村民（居民）在決策、管理和監(jiān)督中的主體地位，充分體現(xiàn)其意愿和利益。二是探索適合地方實際情境的自治模式?；鶎尤罕娮灾沃贫茸鳛榛鶎用裰鞯闹匾问剑渲贫仍O(shè)計應(yīng)具有彈性，能夠適應(yīng)地方實際情境。在基層群眾自治制度的實施過程中，注重挖掘和利用當(dāng)?shù)貎?yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，針對不同地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和治理需求的差異，探索符合本地實際的自治模式。在實踐中，要因地制宜探索“德治+自治+法治”的基層治理模式，充分釋放三治結(jié)合的“乘數(shù)效應(yīng)”；積極推廣運用積分制、清單制，激活屋場會、“五老會”、村落夜話活力，不斷健全基層治理現(xiàn)代化體系。

（二）拓展基層治理框架型制度

梳理西方的治理制度，我們不難發(fā)現(xiàn)西方在治理理念上推崇去中心化、分權(quán)制衡原則，在國家與社會關(guān)系上強調(diào)政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”角色，不能干預(yù)任何“私域”自由^［7］，治理更多地依靠市場和社會組織^［8］等主體完成。而中國治理制度的顯著特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度建設(shè)，構(gòu)建起縱向到底、橫向到邊的框架型基層治理制度，黨在基層治理制度中發(fā)揮著不可替代的領(lǐng)導(dǎo)作用。究其根源，這是由我國超大規(guī)模的人口國情和后發(fā)國家的歷史規(guī)律決定的，改革開放四十多年的發(fā)展歷程證明，中國特色的基層治理框架型制度具有顯著優(yōu)勢。整體來看，西方的框架型制度體系的顯著特征是治理中心缺失、治理觀念對立、治理效率低下，難以形成治理的最大公約數(shù)^［9］。相較西方多中心的框架型制度體系，中國的框架型制度體系具有層級性、延展性和貫通性特點。

推進中國式基層治理制度現(xiàn)代化，需要拓展基層治理框架型制度，具體來看有如下三類框架型制度需要拓展。第一，推進基層社會縱向制度體系的現(xiàn)代化。就歷史發(fā)展而言，我國基層治理單元依次經(jīng)歷了傳統(tǒng)時期縣政紳治的傳統(tǒng)單元、新中國成立以來政社合一的全能單元、改革開放以來鄉(xiāng)政村治的分治單元等變遷，變遷的背后是秩序、效率、民主三大基層治理價值目標(biāo)的動態(tài)變化^［10］。當(dāng)前我國基層治理單元主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村莊（社區(qū)）、小組（小區(qū)）、灣沖院壩（樓棟），我們要實現(xiàn)這些治理單元的有效銜接和高效合作，須處理好治理單元之間的關(guān)系，特別是要清晰劃分相互間的制度職能、權(quán)責(zé)、規(guī)范和邊界。因此，在拓展基層治理縱向治理制度體系上，黨和國家須構(gòu)建起邊界清晰度、權(quán)責(zé)配置對稱性、層級配合度等相對較高的現(xiàn)代化治理體系。第二，推進基層社會橫向制度體系的現(xiàn)代化。從橫向上看，黨支部、村（居）委會、股份合作社等是基層治理服務(wù)單元。改革開放以來，隨著基層治理領(lǐng)域繁雜事務(wù)增多，經(jīng)濟社會治理環(huán)境變遷，黨支部在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用更加突出，村（居）委會服務(wù)職能逐步擴大，股份合作社成為村民（居民）再組織化和帶動共同富裕的有力抓手，這些變化反映了不同時期國家、社會和市場關(guān)系的變化。因此，在橫向制度體系建設(shè)上，黨和國家應(yīng)構(gòu)建起基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的多元組織合作賦能制度，提升組織內(nèi)治理主體的決策能力、協(xié)商能力和監(jiān)督能力，將橫向制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫硇?。第三，推進基層社會網(wǎng)絡(luò)制度體系的現(xiàn)代化。根據(jù)基層治理框架型制度的延展屬性，除公共治理主體外，還需要充分利用社會組織、志愿者組織和個體等力量，打造社會治理共同體。因此，可將社會網(wǎng)絡(luò)制度體系分為“三社”制度體系（社區(qū)、社會組織、社會工作者）和志愿者制度體系。社會組織和志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是基層治理框架型制度的重要組成部分，也是行政性制度體系高效運轉(zhuǎn)不可或缺的一部分，它們之間經(jīng)常呈現(xiàn)出合作、沖突、替代和互補的制度關(guān)系。因此，在社會網(wǎng)絡(luò)治理制度體系建設(shè)上，黨和國家應(yīng)尋求行政性制度組織與社會性制度組織的最大公約數(shù)，從而釋放基層治理現(xiàn)代化效能的乘數(shù)效應(yīng)。

（三）強化基層治理規(guī)則型制度

規(guī)則型制度可以稱為“規(guī)則之治”，主要是指基層治理的規(guī)則化，也可以稱為基層治理規(guī)則的現(xiàn)代化，即以統(tǒng)一的、普適的、長久的、穩(wěn)定的規(guī)則來取代之前相機采用的“權(quán)宜之計”^［11］。具體到基層治理領(lǐng)域，規(guī)則型制度屬于基層治理制度譜系中的具體制度、規(guī)則和章程。黨的十八大以來，我國在基層治理領(lǐng)域探索和創(chuàng)新了諸多治理制度、規(guī)則和章程，這是推進基層治理制度現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。強化基層治理規(guī)則型制度需要從三個方面著手。一是創(chuàng)新基層功能性制度?；鶎又卫砭哂刑厥庑?、復(fù)雜性，加之自治規(guī)模影響治理效能，致使基層在引領(lǐng)服務(wù)、自主創(chuàng)新等方面產(chǎn)生了很多功能性制度，如理事會制、議事會制、清單制、積分制、協(xié)商制等，這些功能性制度在基層自治制度結(jié)構(gòu)中的地位和功能愈發(fā)重要。因此，黨組織需要對這些功能性組織進行有效放權(quán)，重視這些功能性組織的非正式制度運用，實現(xiàn)基層社會整體發(fā)展和有效治理的目標(biāo)^［12］，從而增強功能性制度的治理效能。二是強化基層服務(wù)性制度。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能從管理到治理再到服務(wù)的歷時性轉(zhuǎn)換，基層自治組織在諸如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、供水、住房及農(nóng)產(chǎn)品營銷等服務(wù)性制度上的角色愈發(fā)不可替代，這些服務(wù)性制度正在推進基層治理制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。因此，政府應(yīng)建立健全購買服務(wù)機制，善用數(shù)字技術(shù)手段，優(yōu)化基層組織服務(wù)體系，提升公共服務(wù)供給效率和適配性，進一步增強自身公共服務(wù)能力。三是健全基層文化性制度。十八大以來，黨和政府十分重視基層文化建設(shè)，強調(diào)德治對自治、法治的基礎(chǔ)性作用。為此，政府要加強基層文化性制度建設(shè)，通過家風(fēng)文明推廣、好人好事宣傳、先進文明評選等辦法，引導(dǎo)基層社會形成健康向上的良好氛圍。同時，通過新質(zhì)生產(chǎn)力建立優(yōu)質(zhì)文化直達基層機制，構(gòu)建起以民眾需求和利益為核心的新質(zhì)文化機制^［13］?？傮w來看，規(guī)則型制度保障了群眾參與自治的權(quán)利，為群眾參與自治提供了渠道、機制，使群眾性自治更具規(guī)范性、認(rèn)同性和合法性^［14］。

三、中國式基層治理現(xiàn)代化是治理機制的現(xiàn)代化

制度是穩(wěn)定的規(guī)則，規(guī)則的有效運轉(zhuǎn)需要機制勾連銜接，即以機制激活、連接、協(xié)同和維持各項制度的運行。治理機制是基層政府調(diào)動基層各類治理資源的重要治理方式。推進基層治理機制現(xiàn)代化有助于提升基層治理體制的彈性和活力，增強基層治理的有效性、回應(yīng)性和適應(yīng)性?，F(xiàn)實實踐中不變體制變機制的制度邏輯，彰顯了機制的適應(yīng)性與靈活性。所謂“實現(xiàn)機制現(xiàn)代化”是指治理實踐中黨和國家基于特定目標(biāo)和情境的治理要素配置，聚焦于治理主體如何通過治理規(guī)則和治理資源達成基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)^［15］。在具體判斷標(biāo)準(zhǔn)上，常東亮認(rèn)為機制現(xiàn)代化應(yīng)該是秩序和活力相統(tǒng)一，秩序蘊含理性、發(fā)展和穩(wěn)定，活力蘊含生命力、凝聚力與持續(xù)力^［16］。據(jù)此，本文認(rèn)為，中國式基層治理現(xiàn)代化中機制現(xiàn)代化的評判標(biāo)準(zhǔn)是推進基層秩序穩(wěn)定和激活治理主體活力的有機統(tǒng)一。在基層治理中，穩(wěn)定秩序激發(fā)活力離不開規(guī)范的程序、有效的激勵和高質(zhì)量協(xié)商，而這需要促進政府與社會協(xié)商治理，完善共建共治共享的社會治理機制^［17］。因此，推進中國式基層治理現(xiàn)代化，需要優(yōu)化基層治理現(xiàn)代化的程序機制、健全基層治理現(xiàn)代化的激勵機制、深化基層治理現(xiàn)代化的協(xié)商機制。

（一）優(yōu)化基層治理現(xiàn)代化程序機制

隨著服務(wù)型政府的不斷建設(shè)與完善，國家與地方在治理改革創(chuàng)新中建立了很多程序型機制，有效提升了基層治理的標(biāo)準(zhǔn)化、合規(guī)化水平。然而，基層治理的多樣性和復(fù)雜性決定了程序型機制需要不斷優(yōu)化完善。概括而言，這些程序型治理機制大致可以分為兩種，分別為基層治理流程機制和過程機制。一方面，優(yōu)化基層治理現(xiàn)代化流程機制。流程機制是指將基層治理的相關(guān)原則、方法、要求和規(guī)范制定成運行流程，用以保障基層秩序的有效運行。具體到基層治理場景，流程機制主要包括村民（居民）自治、政府治理、法治建設(shè)、社會參與和監(jiān)督機制等。為有效解決基層治理領(lǐng)域的新情況、新問題，需要充分優(yōu)化治理流程機制。質(zhì)言之，要打好基層治理流程機制的“組合拳”。對于基層民眾能夠自我解決的公共事務(wù)，要通過村民（居民）自治流程進行解決；對于需要政府搭建平臺或前期引導(dǎo)的工作，需要發(fā)揮政府的作用；對于行政與自治層面難以解決的問題，可以通過基層法治流程建設(shè)加以處理。同時，基于基層公共事務(wù)的繁雜性、多樣性等特征，黨和國家應(yīng)積極優(yōu)化社會參與流程機制，降低治理成本。在此基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化民眾參與機制，賦予基層民眾有效的監(jiān)督權(quán)顯得十分必要。另一方面，完善基層治理現(xiàn)代化過程機制。政策過程是一個復(fù)雜多變的治理體系，包括政策轉(zhuǎn)化、政策落地和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的“重結(jié)果、輕過程”的思維方式極易滋生形式主義，進而引發(fā)不合規(guī)和短期行為。因此，在當(dāng)下治理中，亟須在結(jié)果合意的前提下實現(xiàn)治理過程的規(guī)范化、理性化。具體而言，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的政績觀，所制定的政策目標(biāo)要符合地方實際場景。在政策執(zhí)行中，要賦予基層一定的治理權(quán)限，給予基層必要的政策、資金支持。領(lǐng)導(dǎo)干部要善于聽取基層意見，根據(jù)政策過程修正政策目標(biāo)；完善政績考評機制，建立健全容錯機制；還要激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的氛圍，鼓勵基層干部進行符合實際的創(chuàng)新性行為。

（二）健全基層治理現(xiàn)代化激勵機制

政府治理的關(guān)鍵在于設(shè)計合理的激勵機制，平衡政府官員個人利益與政府治理目標(biāo)，提升二者的兼容性^{［18］（pp.15-16）}。激勵機制是實現(xiàn)基層治理機制現(xiàn)代化的重要工具，能夠有效激發(fā)組織、個人的積極性和創(chuàng)造性。一是構(gòu)建激活基層治理主體內(nèi)源式發(fā)展的長效機制。內(nèi)源式發(fā)展強調(diào)有效發(fā)揮基層社會的熟人關(guān)系、人情面子等內(nèi)生性資源，最大限度利用本地的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)自主性盤活與發(fā)展^［19］。因此，基層政府應(yīng)善用基層社會的內(nèi)生性資源，使其轉(zhuǎn)化為長效激勵機制，并以政策引導(dǎo)輔之，提升基層治理主體全過程參與基層治理現(xiàn)代化的積極性。二是強化基層治理現(xiàn)代化利益牽引機制。利益是馬克思主義關(guān)注的重要內(nèi)容，馬克思曾指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！?sup>［20^{］（p.187）}治理目標(biāo)的實現(xiàn)需要共同利益的牽引。共同利益不是主動產(chǎn)生的，需要有外部力量加以牽引，而這關(guān)鍵在于將個體利益通過若干機制轉(zhuǎn)化為共同利益^［21］。具言之，對于在基層治理現(xiàn)代化過程中表現(xiàn)突出的干部，政府要給予合理的晉升通道、獎勵性補貼或?qū)ｍ棯剟畹戎С?，吸引和激勵基層干部主動作為、敢于作為、善于作為，使其為共同目?biāo)共同努力。三是加強基層治理現(xiàn)代化責(zé)任激勵機制。責(zé)任是人類社會的基本價值，我們要利用責(zé)任觀念重塑社會的聯(lián)結(jié)機制、明確定責(zé)結(jié)構(gòu)、究責(zé)結(jié)構(gòu)以及打造不同主體踐行“共同事務(wù)”的治理網(wǎng)絡(luò)^［22］。為此，基層政府應(yīng)探索推行責(zé)任認(rèn)領(lǐng)和公開承諾制度。黨和政府應(yīng)積極建立以責(zé)任落實為導(dǎo)向的考核體系，將履責(zé)情況與績效考核、晉升、獎懲掛鉤，強化對基層干部在日常工作中的積極創(chuàng)新、主動作為等行為的有效獎勵。

（三）深化基層治理現(xiàn)代化協(xié)商機制

協(xié)商治理是解決基層公共事務(wù)問題的有效治理方式?；鶎訁f(xié)商的本質(zhì)是一種“事件團結(jié)”，即通過事件實現(xiàn)共識凝結(jié)、主體激活、行動協(xié)同和意義建構(gòu)，從而構(gòu)建起更加團結(jié)的基層社會治理共同體^［23］。協(xié)商機制映射了國家與基層社會的關(guān)系，強調(diào)在增強國家治理的同時，激發(fā)社會治理主體的自主性，實現(xiàn)國家與社會的有機融合與良性互動。一方面，加強政府與社會良性協(xié)同機制。協(xié)同治理是協(xié)商治理的高級形態(tài)，政社協(xié)同治理可以厘清彼此權(quán)責(zé)關(guān)系，加強資源聯(lián)動，增進信任和共識，實現(xiàn)政社有效融合和治理效能提升^［24］。因此，政府須建立健全多元主體共同參與基層治理的溝通機制，構(gòu)建政府與村莊（社區(qū)）組織、企業(yè)、志愿服務(wù)組織、公民之間的信息共享平臺，通過“一鍵反饋”方式使其參與政策制定、項目協(xié)商、村莊（社區(qū)）監(jiān)督等工作，提升政府和社會在應(yīng)對復(fù)雜問題時的回應(yīng)協(xié)同能力。另一方面，增強基層自治彈性協(xié)商機制。在治理資源和工具不足的情境下，彈性化治理可以動員體制向常態(tài)化、溫和化轉(zhuǎn)變，減輕政府治理負擔(dān)，提升國家治理的有效性^［25］。基層政府應(yīng)構(gòu)建多層級、靈活的自治協(xié)商平臺，鼓勵治理主體根據(jù)實際問題進行現(xiàn)場討論，建立常態(tài)化、開放式的協(xié)商機制，推廣人大代表民情懇談會、屋場會、現(xiàn)場會等貼近民眾的協(xié)商方式。加強自治協(xié)商制度設(shè)計，使弱勢群體（如老人、低收入人群、殘障人士等）能夠充分表達意見，增強協(xié)商公平性和代表性。

四、中國式基層治理現(xiàn)代化是治理能力的現(xiàn)代化

基層是社會有序運行的“毛細血管”和聯(lián)結(jié)國家的“神經(jīng)末梢”，建設(shè)充滿活力又和諧有序的基層社會治理體系，需要基層組織和治理主體擁有強大的治理能力。相較于西方國家現(xiàn)代化呈現(xiàn)出的“全球殖民”向外表征^［26］，中國式治理現(xiàn)代化更加注重向內(nèi)自我建設(shè)，主要側(cè)重于實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。不同于物質(zhì)、制度和機制等方面的現(xiàn)代化，能力現(xiàn)代化是指一種不斷自我革新的能力，基于事物自身運動反映出自我否定的運動機制^［27］，是一種自我否定之否定的能力。“實現(xiàn)能力現(xiàn)代化”的核心是治理主體在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)過程中所展現(xiàn)出的制度執(zhí)行能力^［28］和有效治理能力。在具體判斷標(biāo)準(zhǔn)上，學(xué)界認(rèn)為治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該包括國家機構(gòu)履職能力、人民群眾依法管理能力、國家制度的建構(gòu)和自我更新能力^［29］的現(xiàn)代化。據(jù)此，中國式基層治理現(xiàn)代化中能力現(xiàn)代化的評判標(biāo)準(zhǔn)突出的是能力的效率性、公平性、自主性、效能性。實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化最終需要依靠治理主體能力的發(fā)揮，提升多重面向的響應(yīng)能力、服務(wù)能力、合作能力以及參與能力。

（一）提升基層治理現(xiàn)代化響應(yīng)能力

提升基層社會響應(yīng)能力是應(yīng)對基層社會日益多元和復(fù)雜多變態(tài)勢的基本要求。2024年9月，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見》明確指出，“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急處置權(quán)。強化預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動，提高響應(yīng)速度?！边@就要求基層黨和政府多措并舉，提升基層治理現(xiàn)代化響應(yīng)能力。一是堅持“問政于民、問需于民、問計于民”的決策理念，提升主動響應(yīng)能力。中國共產(chǎn)黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾^{［30］（pp.242-243）}。同時，人民群眾在國家治理體系中也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動國家治理體系走向現(xiàn)代化離不開黨和人民群眾的齊心協(xié)力^［31］。因此，在基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，政府需要通過吸納協(xié)調(diào)社情民意，實現(xiàn)政府和群眾之間的良性互動，推動“回應(yīng)型”政府的建設(shè)。二是依托數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，提升快速響應(yīng)能力。借助數(shù)字技術(shù)，加強政府內(nèi)部條塊的協(xié)同能力和政社聚合能力，提升政府快速響應(yīng)能力。三是加強基層調(diào)查研究，提升精準(zhǔn)響應(yīng)能力。堅持問題導(dǎo)向是中國共產(chǎn)黨人堅持調(diào)查研究思想的重要經(jīng)驗啟示之一，為推動中國式基層治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了理論借鑒與實踐指導(dǎo)^［32］。在基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，黨和政府應(yīng)繼續(xù)秉持調(diào)查研究的優(yōu)良風(fēng)氣，對區(qū)域內(nèi)的社會問題進行細致調(diào)研、精準(zhǔn)研判和分類回應(yīng)。

（二）提升基層治理現(xiàn)代化服務(wù)能力

基層治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于公共服務(wù)能力的專業(yè)化^［33］。然而，基層政府面對基層繁雜、沉重的事務(wù)時，常常表現(xiàn)出力不從心。對此，習(xí)近平總書記指出，基層社區(qū)事務(wù)很多很繁雜，單靠政府是干不了、也干不好的，必須充分發(fā)揮社會各方面作用，激發(fā)全社會活力。因此，我們需要加快健全基層社會組織服務(wù)體制機制，暢通政府和社會組織服務(wù)聯(lián)結(jié)渠道，提升基層社會組織服務(wù)基層治理現(xiàn)代化的能力。一方面，增強政府購買服務(wù)的觀念，提升政府與社會組織合作供給服務(wù)能力。政府購買服務(wù)有助于回應(yīng)群眾日益差異化、多元化的公共服務(wù)需求，增強政府治理回應(yīng)能力。例如，探索“政府點單、社會組織接單”的專業(yè)服務(wù)機制，將政府公共服務(wù)、社會組織職能和基層治理需求等工作深度融合，提升政府和社會組織的合作供給服務(wù)能力。另一方面，加強對社會組織績效評估，提升現(xiàn)代化治理服務(wù)效能。政府購買服務(wù)的第三方評估可以兼顧治理績效和社會組織發(fā)展，提升社會組織專業(yè)化服務(wù)能力。在基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，我們可以通過引入第三方平臺，借助專業(yè)力量對社會組織的治理服務(wù)效能開展評估，由公眾對社會組織供給服務(wù)進行評價，實現(xiàn)公眾對公共服務(wù)的有效篩選，進而促進基層提升現(xiàn)代化公共服務(wù)能力。

（三）提升基層治理現(xiàn)代化合作能力

構(gòu)建和發(fā)展“中間組織”可以有效激活基層體制內(nèi)外力量^［34］?；鶎用耖g組織作為基層政府實現(xiàn)有效治理的“中間組織”之一，通過嵌入基層治理活動場域，可以為公眾有序參與、多元協(xié)商和共同合作提供制度化載體。因此，提升基層治理現(xiàn)代化能力，離不開基層民間組織力量的支持。一是提升基層民間組織合作意愿。隨著國家不斷嵌入基層公共治理場域，基層社會實現(xiàn)了再組織化，然而，政府全面嵌入基層公共事務(wù)勢必會加重治理負擔(dān)，引發(fā)基層公共事務(wù)領(lǐng)域“政府干、群眾看”的治理困境。因此，政府要善于引導(dǎo)和支持基層民間組織參與公共事務(wù)，通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、小田并大田等具體公共事務(wù)將基層民間組織聯(lián)結(jié)起來，發(fā)揮公共利益牽引作用，提升其參與基層公共事務(wù)合作的意愿。二是拓寬基層民間組織合作渠道。政府可以通過構(gòu)建多類型、多層次、多形式的基層民間組織合作治理體系，促進治理資源內(nèi)外互補、高效流通，通過合作治理、互利互惠整合相關(guān)治理主體，提升基層民間組織身份認(rèn)同和資源聯(lián)結(jié)能力。具體到基層合作治理領(lǐng)域，政府可以通過搭建與基層民間組織的合作平臺，鼓勵民間組織參與政府具體治理項目，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、全域土地綜合整治和智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)等，通過嵌入式治理增強其參與感和歸屬感。

（四）提升基層治理現(xiàn)代化參與能力

有效參與是基層民眾自治有效實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)^［35］。實現(xiàn)中國式基層治理現(xiàn)代化，需要提升基層民眾參與基層治理的能力。一方面，提升基層民眾參與意愿?；鶎用癖娛腔鶎由鐣卫淼闹匾黧w之一，基層政府需要賦予基層民眾參與機會、參與權(quán)利和參與權(quán)力^［36］，構(gòu)建起靈活多樣的民眾參與機制。政治效能感對于基層民眾政治參與有著直接影響。故此，在我國基層治理現(xiàn)代化中，我們可以通過回應(yīng)型政府建設(shè)、政務(wù)公開，穩(wěn)步提升基層民眾政治效能感，繼而激發(fā)基層民眾政治參與熱情。在此基礎(chǔ)上，政府要關(guān)注基層民眾政治參與能力，通過村民（居民）代表大會、理事會、人大代表民情懇談會引導(dǎo)基層民眾參與公共事務(wù)討論、協(xié)商與決策。只有在充分的參與中，民眾表達、協(xié)商的思維才能得以提升?；鶎用癖娚钤诨鶎由鐣校麄兪腔鶎由鐣牡谝粎⑴c人、終極責(zé)任人，良好的公共氛圍事關(guān)基層民眾的幸福感、責(zé)任感。因此，黨和政府要引導(dǎo)基層民眾在參與公共事務(wù)中培育公共精神和參與意識，增強其對參與公共事務(wù)的認(rèn)同感和責(zé)任感。另一方面，強化基層民眾參與保障。與西方自下而上的民眾參與方式相比，我國基層民眾參與公共事務(wù)更多注重政府引導(dǎo)、公開互動與授權(quán)合作等方式^［37］。完善的參與制度能夠提升基層民眾政治參與積極性，政府可以通過提升基層民眾政治參與的組織化和制度化程度，有效保障基層民眾政治參與的水平和質(zhì)量。因此，基層政府應(yīng)健全基層民眾參與制度，促進民眾有序參與，以及通過線上線下平臺搭建、行政自治手段靈活運用等方式提升基層民眾參與能力。

五、結(jié)語

基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的重要一環(huán)。構(gòu)建中國式基層治理現(xiàn)代化理論話語、基本路徑，能夠基于基層實際情境探索適配中國基層治理需要的發(fā)展道路。本文從中國基層治理的現(xiàn)實情境與中國式基層治理現(xiàn)代化的差距出發(fā)，從“制度—機制—能力”三個層面深度探究中國式基層治理現(xiàn)代化的基本路徑，深入回答了“如何推進中國式基層治理現(xiàn)代化”這一現(xiàn)實問題。制度能夠框定各行為主體的權(quán)責(zé)邊界，使治理主體間能夠構(gòu)建起基于認(rèn)同而非強制的合意性關(guān)系。在基層治理場域中，明晰基礎(chǔ)型、框架型、規(guī)則型制度，能夠促使政府、市場和民眾等多元主體形成合作共治的伙伴關(guān)系。權(quán)利義務(wù)關(guān)系的科學(xué)界定，可以促進國家與社會共同成長。此外，對制度的重視有利于推進基層社會由“權(quán)宜之計”走向“規(guī)則之治”。機制建設(shè)對于國家治理不可或缺，正如“徒法不足以自行”。人類社會正遭遇“百年未有之大變局”，社會日趨精細化、復(fù)雜化，各方利益矛盾日益多元化、彌散化。制度設(shè)計者亟須通過優(yōu)化治理流程、過程，建立開放多元的協(xié)商體系，持續(xù)構(gòu)建利益相容的激勵機制，提升制度有效運行的活力。制度、機制建設(shè)作為推動中國式基層治理現(xiàn)代化的重要支撐，其終極旨向是實現(xiàn)基層社會高效能、低成本地有效運行，而這需要基層社會能力的持續(xù)提升。由于我國“大政府、小社會”的歷史傳統(tǒng)，基層社會長期自我成長能力不足。黨和國家可以通過響應(yīng)能力和服務(wù)能力的外源性供給，促進基層社會自治空間有效增長。以此為基礎(chǔ)，我們需要提升社會的參與能力、合作能力。質(zhì)言之，中國式基層治理現(xiàn)代化實現(xiàn)需要推進制度現(xiàn)代化、機制現(xiàn)代化和能力現(xiàn)代化，從而優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)并增強其善治能力。

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［實習(xí)責(zé)任編輯：馮雪艷］

The Basic Path of Modernizing Chinese-Style Grassroots Governance： Systems， Mechanisms and Capabilities

Deng Dacai， Wang Guofeng

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：Chinese-style modernization is both the basis for achieving the well-being of the people and a reflection of China’s contribution to the development of human civilization. As an important foundation of national governance， the realization of Chinese-style grassroots governance modernization is of great significance to Chinese-style modernization. In the face of the gap between the real situation of grassroots governance and the modernization of Chinese-style grassroots governance， the promotion of the modernization of Chinese-style grassroots governance needs to be considered from the three dimensions of system， mechanism and capacity. System is the basis of rules and order for the operation and development of a modern state， and to promote the modernization of Chinese-style grassroots governance system， it is necessary to improve the basic system， expand the framework system and strengthen the rule-based system. The effective functioning of the system requires the connection of mechanisms， i.e.， mechanisms that activate， connect， synergize and maintain the operation of the various systems. To promote the modernization of Chinese-style grass-roots governance， it is necessary to optimize procedural mechanisms， improve incentive mechanisms and deepen consultation mechanisms. The construction of a vibrant， harmonious and orderly grass-roots social governance system requires that grass-roots organizations and governance bodies have strong modern governance capacities， that is， the capacity to enhance their multi-oriented responsiveness， service capacity， cooperation capacity and participation capacity.

Key words：Chinese-style modernization， grassroots governance， modernization， system， mechanism， capacity