職責(zé)“邊界”為何突破？

摘 要：現(xiàn)代政府追求清晰明確的職責(zé)體系，但實(shí)踐中常出現(xiàn)超脫既有職責(zé)邊界范圍的履職行為，從而產(chǎn)生非正式職責(zé)或超額定職責(zé)，簡稱“非常規(guī)職責(zé)”。在“委托—代理”理論視域下考察職責(zé)跨界、職責(zé)擴(kuò)容、職責(zé)共擔(dān)三種“非常規(guī)職責(zé)”樣態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)基層政府“非常規(guī)職責(zé)”履職行為差異的原因是委托方與代理方“控制權(quán)”分包情況不同。進(jìn)一步分析“非常規(guī)職責(zé)”的生成原因，發(fā)現(xiàn)基層政府事權(quán)、職責(zé)和任務(wù)存在理想和現(xiàn)實(shí)層面的差異，理想事權(quán)層級(jí)分明、有效分權(quán)，現(xiàn)實(shí)事權(quán)層級(jí)粘連、交織繁復(fù)；理想職責(zé)配置穩(wěn)定、硬性邊界，現(xiàn)實(shí)職責(zé)頻繁變動(dòng)、軟性邊界；理想任務(wù)簡單明確、規(guī)范執(zhí)行，現(xiàn)實(shí)任務(wù)復(fù)雜多變、變通執(zhí)行。在風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜社會(huì)下，“應(yīng)然清晰”與“實(shí)然模糊”兩種政府職責(zé)狀態(tài)將長期共存，中國基層政府在實(shí)踐中承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”，完成非常規(guī)任務(wù)體現(xiàn)了基層政府面對(duì)復(fù)雜治理問題時(shí)的韌性與靈活性。

關(guān)鍵詞：基層政府；非常規(guī)職責(zé)；政府職能轉(zhuǎn)變；政府職責(zé)體系

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2025）02－0038－12

一、問題的提出

全面推進(jìn)依法行政需要建立明確的政府履職體系，厘清各層級(jí)、部門間的權(quán)責(zé)邊界。黨的二十大報(bào)告提出：“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》強(qiáng)調(diào)：“健全政府機(jī)構(gòu)職能體系……形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效的政府機(jī)構(gòu)職能體系。”黨的十八大以來，中央政府陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》等文件，嘗試?yán)迩宀煌瑢蛹?jí)政府權(quán)責(zé)邊界，減少政府職能履行模糊性。

盡管黨的十八大后全面依法治國下的明確政府權(quán)責(zé)關(guān)系有了更多法律文件的支撐，但基層政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部卻承擔(dān)越來越多不屬于或超出自身職責(zé)體量的任務(wù)。一些典型的場(chǎng)景和行為包括：基層政府熱衷于整體性地參與到“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等活動(dòng)中，并以動(dòng)員性的方式引導(dǎo)幾乎所有部門和官員參與；國家治理重心下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層部門作為屬地管理者兜底，幾乎成為“無限責(zé)任主體”，導(dǎo)致基層減負(fù)持續(xù)“反彈”；數(shù)字技術(shù)融入基層政府治理活動(dòng)，政府雇員忙于數(shù)字打卡、公眾號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)，為多個(gè)系統(tǒng)重復(fù)錄入數(shù)據(jù)等。這些事務(wù)通常不會(huì)出現(xiàn)在法律、法規(guī)、規(guī)章中，即并非法定意義上基層政府或官員職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，但在現(xiàn)實(shí)中官員卻熱衷（或不得不做）這些事務(wù)。承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”已經(jīng)成為基層政府在履行職能過程中的常見現(xiàn)象和問題。

“非常規(guī)職責(zé)”是指政府職能履行過程中，行政主體的行政行為主動(dòng)或被動(dòng)超脫于既有法定職責(zé)范圍，而產(chǎn)生的非正式職責(zé)或超額定職責(zé)。判定“非常規(guī)職責(zé)”在本文的分析中有兩個(gè)基本要件。第一，從政府職責(zé)的履行特征來看，政府“非常規(guī)職責(zé)”要“超法定職責(zé)范圍”。根據(jù)最高人民法院裁判文書的觀點(diǎn)，法定職責(zé)是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定，針對(duì)行政管理相對(duì)人申請(qǐng)直接進(jìn)行處理、直接解決行政管理相對(duì)人訴求的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍應(yīng)由法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行明確，而規(guī)范性文件和“三定”規(guī)定可作為法定職責(zé)的判定依據(jù)^［1］。第二，從“非常規(guī)職責(zé)”的判定來看，“非常規(guī)職責(zé)”是預(yù)設(shè)的，要先于政府的非常規(guī)履職行為。根據(jù)中共中央辦公廳《“三定”規(guī)定制定和實(shí)施辦法》第十二條“臨時(shí)性事項(xiàng)、階段性任務(wù)不得作為主要職責(zé)的依據(jù)”和第十三條“‘三定’規(guī)定的起草部門（單位），應(yīng)當(dāng)就‘三定’規(guī)定草案初稿中涉及其他部門（單位）工作范圍的事項(xiàng)，主動(dòng)與有關(guān)部門（單位）協(xié)商一致”①，本文認(rèn)為，臨時(shí)性事項(xiàng)、階段性任務(wù)和未與其他部門協(xié)商一致但實(shí)際跨職責(zé)邊界承擔(dān)其他主體（部門、單位）的職責(zé)，可被判定為“非常規(guī)職責(zé)”。

“非常規(guī)職責(zé)”與政治學(xué)、公共管理學(xué)界討論的許多重要問題具有關(guān)聯(lián)性，如“運(yùn)動(dòng)式治理”“形式主義”“變通執(zhí)行”等，但它們之間并不完全互通。承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”既可以被視為一種負(fù)責(zé)任的行政行為，使行政體系能夠在不確定性、模糊性和快速變化的條件下正常運(yùn)作，也可以被看作基層政府雇員被迫服從組織非常態(tài)行動(dòng)的“合規(guī)負(fù)擔(dān)”。例如，A縣擬申報(bào)全國文明城市，縣領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員全體干部參與城市清潔，商務(wù)局某職員被要求到社區(qū)清理小廣告，此時(shí)在“運(yùn)動(dòng)式治理”情境下，職員被迫履行了不在其法定職責(zé)范圍的“非常規(guī)職責(zé)”。這一行為雖完成了當(dāng)時(shí)基層政府的治理任務(wù)和目標(biāo)，但同時(shí)也增添了職員的工作負(fù)擔(dān)。需要指出的是，本研究是在中性意義上使用“非常規(guī)職責(zé)”這一概念，把它當(dāng)作規(guī)范化科層組織運(yùn)行外的一種實(shí)踐現(xiàn)象，表現(xiàn)為全面推進(jìn)依法行政和構(gòu)建清晰的政府職責(zé)體系背景下，基層政府和官員主動(dòng)或被迫履行不在其職責(zé)范圍的責(zé)任或超額定責(zé)任?；鶎诱摹胺浅Ｒ?guī)職責(zé)”樣態(tài)有哪些，其生成機(jī)理是什么？本研究將對(duì)此做出探索。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）文獻(xiàn)梳理

學(xué)界目前在中觀層面對(duì)政府職責(zé)體系展開的討論較為充分，就不同層級(jí)政府的職責(zé)配置來說，學(xué)者們認(rèn)可政府職責(zé)存在動(dòng)態(tài)調(diào)整的可能性。不同階段情境系統(tǒng)及社會(huì)價(jià)值偏好的變化會(huì)引起政府職責(zé)體系價(jià)值導(dǎo)向的迭代^［2］。治理情境相對(duì)復(fù)雜的基層政府可以基于地方政府自主性原則，構(gòu)建政府職責(zé)的動(dòng)態(tài)配置機(jī)制，保障基層核心行動(dòng)者的能動(dòng)性和自主性，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適配的政府職責(zé)體系，推動(dòng)基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化^［3］。在政府職責(zé)配置動(dòng)態(tài)調(diào)整思路基礎(chǔ)上，有三個(gè)角度的研究與基層政府“非常規(guī)職責(zé)”存在關(guān)聯(lián)。

第一，基層政府履行職責(zé)的邊界模糊性。科層組織中正式制度與非正式制度、正式權(quán)力與非正式行為間存在著較多的彈性空間^［4］。中國政府職責(zé)配置呈現(xiàn)出一種“層級(jí)發(fā)包”的特征，即組織權(quán)責(zé)通過“委托—代理”的形式進(jìn)行內(nèi)部發(fā)包，使政府職責(zé)展現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)政府理論的特征：政府職責(zé)配置呈現(xiàn)出偏向結(jié)果導(dǎo)向的、人格化的分擔(dān)色彩^［5］。在該理論下，政府職責(zé)履行中廣泛存在的悖論式對(duì)比——名與實(shí)、正式與非正式責(zé)任——存在著可能相互對(duì)立但又相互依存的關(guān)系^［6］。中國的官僚體系本身就是一種自主性極強(qiáng)的治理體系，如“簡約治理”提出基層科層組織運(yùn)作的自主性與靈活性^［7］。這些理論的內(nèi)核均強(qiáng)調(diào)靈活組織行為對(duì)達(dá)成治理目標(biāo)的重要作用，其前提是政府職責(zé)邊界的“有限模糊性”。同時(shí)，部分群體會(huì)采取規(guī)則中未規(guī)定的“變通”行為（workaround behavior）對(duì)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，其目的是服務(wù)多重目標(biāo)中的任意一個(gè)^［8］。基層政府治理中常見的“運(yùn)動(dòng)型治理”也是一種通過因地制宜的地方性機(jī)制完成上級(jí)政府規(guī)定任務(wù)的做法^［9］。這些政府職責(zé)分配研究認(rèn)為中國治理實(shí)踐形態(tài)本質(zhì)是一種“模糊治理體系”，表現(xiàn)為國家職能邊界不清晰、政府內(nèi)部職責(zé)關(guān)系不清晰等^［10］形式。尤其在以縣鄉(xiāng)為主的基層政府部門中，廣泛存在著行動(dòng)規(guī)則模糊化和層級(jí)權(quán)責(zé)模糊化等特征^［11］。隨著屬地管理責(zé)任的層層下壓，基層政府的職責(zé)邊界也處于在清晰中產(chǎn)生模糊，又在模糊中尋找清晰的變動(dòng)過程中^［12］。

第二，基層政府履行職責(zé)的“偏離”現(xiàn)象。盡管依職責(zé)行事一直是科層體制的重要原則，但在基層政府實(shí)踐過程中會(huì)出現(xiàn)各種“偏離”現(xiàn)象。所謂“偏離”，區(qū)別于應(yīng)然的、理想的、靜態(tài)的規(guī)范屬性，是指在政府實(shí)際運(yùn)行過程中由于政府自身和外在條件的作用所出現(xiàn)的種種與制度性規(guī)定有所差別的現(xiàn)象^［13］。西方行政學(xué)研究也較早關(guān)注到公共組織中廣泛存在職責(zé)履行“偏離”的情況，如繁文縟節(jié)（red tape）、規(guī)則彎曲（rule bending）等。波茲曼對(duì)繁文縟節(jié)的定義是，仍然有效但對(duì)組織實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)沒有貢獻(xiàn)的規(guī)則、法規(guī)和程序^［14］。官員履行這些職責(zé)可能會(huì)使組織結(jié)構(gòu)和程序復(fù)雜化^［15］，并加劇組織合規(guī)負(fù)擔(dān)^［16］。同時(shí)，只要有規(guī)則約束，就有不遵守規(guī)則或?qū)で罄@過規(guī)則的方法。當(dāng)官員選擇偏離規(guī)則的要求或僅遵守部分規(guī)則時(shí)，就會(huì)引發(fā)規(guī)則的彎曲^［17］。在某些情況下，故意偏離重要的規(guī)則設(shè)計(jì)也可能產(chǎn)生積極影響^［18］。這說明當(dāng)前組織的規(guī)則設(shè)計(jì)可能已經(jīng)不適合組織的外部環(huán)境，個(gè)體違背規(guī)則是為了在組織出現(xiàn)重大缺陷前尋找更合適的生存環(huán)境，“避責(zé)”行為就是個(gè)體基于組織環(huán)境的一種選擇^［19］。但組織并不一定會(huì)對(duì)個(gè)體違規(guī)現(xiàn)象作出完美應(yīng)對(duì)，因?yàn)閷W(xué)習(xí)過程是不完美的，只有少部分組織會(huì)認(rèn)識(shí)到規(guī)則問題并尋求改變，多數(shù)組織則難以認(rèn)識(shí)到規(guī)則不適用的緊迫性，從而使自身變得更加僵化^［20］。

第三，非常規(guī)任務(wù)對(duì)基層政府履職的影響。非常規(guī)任務(wù)是進(jìn)入高復(fù)雜性社會(huì)后對(duì)政府某些治理活動(dòng)的一個(gè)概述，表現(xiàn)為非經(jīng)常性、突發(fā)性和跨部門性。實(shí)踐中，非常規(guī)任務(wù)有兩類：一是自然災(zāi)害和公共應(yīng)急事件；二是科層組織需要集中力量辦的大事^［21］。一般來說，非常規(guī)任務(wù)往往需要多個(gè)治理主體的有效配合，這就需要將行政問題上升到政治問題的高度，吸引更高層的注意力，并以非常規(guī)手段在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員和整合有效資源，最大限度地克服組織僵化、權(quán)力碎片化等弊端，集中力量解決問題^［22］。為了完成非常規(guī)任務(wù)，中國基層政府設(shè)立了許多臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如“工作專班”^［23］。它利用科層體系的現(xiàn)有資源，構(gòu)建跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)，在科層組織中嵌入隱形化的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)非常規(guī)任務(wù)的高效落實(shí)^［24］。這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將各個(gè)職能部門聯(lián)合成為一個(gè)“政策共同體”，共同承擔(dān)推進(jìn)該項(xiàng)工作的職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)^［25］。完成非常規(guī)任務(wù)很多情況下需要科層組織從常規(guī)協(xié)同轉(zhuǎn)化為非常規(guī)協(xié)同^［26］。為了減少非常規(guī)任務(wù)產(chǎn)生的沖擊，職能部門在接到非常規(guī)任務(wù)后，可能會(huì)就近搜尋挑選計(jì)劃內(nèi)的工作或已成熟的工作作為主軸資源，來“適配”非常規(guī)任務(wù)，以減少非常規(guī)任務(wù)對(duì)該部門專職工作的干擾^［27］。

（二）文獻(xiàn)述評(píng)

既有關(guān)于政府職責(zé)配置動(dòng)態(tài)性、邊界模糊性和“非常規(guī)任務(wù)”的研究已經(jīng)較為充分，但上述討論不曾言明的是：聯(lián)結(jié)基層政府履職邊界和非常規(guī)履職行為的中介要素是什么？同樣是完成“非常規(guī)任務(wù)”，為何不同的基層政府會(huì)出現(xiàn)履職行為的差異？已有研究可能倒向官員“自主性”的分析，從外部環(huán)境、個(gè)體差異化的角度討論基層政府“變通”“共謀”“避責(zé)”行為，但自主性方面的解釋可能相對(duì)主觀，且難以總結(jié)出影響基層政府行為的共性因素。本文認(rèn)為，基層政府履職邊界和非常規(guī)履職行為之間存在連接點(diǎn)，這就需要引入“非常規(guī)職責(zé)”視角進(jìn)行討論。例如，基層政府某部門已設(shè)定好自身的職責(zé)邊界，但“運(yùn)動(dòng)式治理”情境下其他部門的治理責(zé)任下壓，此時(shí)該部門的官員可能選擇避責(zé)或變通執(zhí)行，此時(shí)非常規(guī)職責(zé)便可成為解釋官員選擇差異的中介要素，同時(shí)連接“運(yùn)動(dòng)式治理”和避責(zé)、變通執(zhí)行等具體行為。主客觀相結(jié)合的分析思路也可以在一定程度上減少官員行為討論本身所攜帶的主觀性問題。

三、基層政府承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”分析框架和實(shí)踐案例

（一）分析框架

基于“委托—代理”理論的基層政府非常規(guī)職責(zé)分析思路如圖1所示。政府履行非常規(guī)職責(zé)在實(shí)踐中表現(xiàn)為職能部門B履行了不屬于其職責(zé)范疇內(nèi)的主體（部門）A的職責(zé)。盡管職責(zé)履行主體發(fā)生了改變，但雙方仍在多數(shù)履職活動(dòng)中存在一定關(guān)聯(lián)，如指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)作等。借鑒“委托—代理”理論，本文認(rèn)為此過程中主體（部門）A與職能部門B會(huì)形成一種基于職責(zé)履行的“委托—代理”關(guān)系。主體（部門）A作為原常規(guī)職責(zé)的履行主體，是委托方；職能部門B作為主體（部門）A常規(guī)職責(zé)的承接主體，是代理方，常規(guī)職責(zé)在由A主體（部門）委托到B部門并由其行使后成為B部門的非常規(guī)職責(zé)。由于職責(zé)在流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)歷多個(gè)主體或部門，職責(zé)的“控制權(quán)”發(fā)生了轉(zhuǎn)移和分散，因此原主體或部門對(duì)該項(xiàng)職責(zé)的掌控力也在同步下降。多主體（部門）在達(dá)成職責(zé)履行的“委托—代理”關(guān)系后，職責(zé)履行的正式權(quán)威（formal authority）和實(shí)質(zhì)權(quán)威（real authority）③開始被分包給不同主體（部門），委托方將更多實(shí)質(zhì)權(quán)威轉(zhuǎn)移給代理方，授權(quán)其履行相關(guān)職責(zé)。代理方部門所承接的非常規(guī)職責(zé)并非其法定職責(zé)，其在履職過程中可能采取多樣化的手段完成工作任務(wù)，展現(xiàn)差異化的非常規(guī)職責(zé)履職手段。

中國基層政府履行職責(zé)的樣態(tài)眾多，既有研究已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了相對(duì)充分的討論，非常規(guī)職責(zé)履職樣態(tài)主要包括三種：職責(zé)跨界、職責(zé)擴(kuò)容和職責(zé)共擔(dān)。

一是職責(zé)跨界，即基層政府部門除履行公共部門職責(zé)外，還需要承擔(dān)部分市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的職責(zé)。職責(zé)跨界是政府組織吸納了部分市場(chǎng)和社會(huì)的職能后的一種非常規(guī)職責(zé)樣態(tài)，多見于屬地管理高壓下政府部門為完成治理任務(wù)不得不“包攬”各類事項(xiàng)的情況，如政治維穩(wěn)等。

二是職責(zé)擴(kuò)容，即基層政府部門在完成重要治理任務(wù)時(shí)，某職能部門的職責(zé)被“放大”，其他政府部門被囊括其中協(xié)同履職的情況。職責(zé)擴(kuò)容多見于“運(yùn)動(dòng)式治理”情境下多個(gè)政府部門共同參與某項(xiàng)治理任務(wù)的緊急情況，如“聯(lián)合行動(dòng)”等。部分地方政府長期重視的“中心工作”也可能導(dǎo)致出現(xiàn)職責(zé)擴(kuò)容的現(xiàn)象，如招商引資等^［28］。

三是職責(zé)共擔(dān)，即基層政府有些部門間管理范疇相近、治理任務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，某一部門除履行自身職責(zé)外，長期、系統(tǒng)性地承擔(dān)著相鄰部門的職責(zé)^［29］。職責(zé)共擔(dān)多見于原部門因履職條件受限無法履責(zé)，或雙方部門關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，共同履責(zé)能夠產(chǎn)生更好治理效果的情況，如非正式的“合作執(zhí)行”等。

（二）實(shí)踐案例討論

本研究通過案例研究法對(duì)三個(gè)基層政府履行“非常規(guī)職責(zé)”的背景和行為進(jìn)行分析，運(yùn)用理論與實(shí)踐結(jié)合的方法討論基層政府為何承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”，引入“委托—代理”理論分析政府部門履行不同樣態(tài)“非常規(guī)職責(zé)”的行為特征。本研究的案例數(shù)據(jù)類型有兩種：一手案例和二手案例。其中，

案例一屬于二手案例④，來源于張園園和趙一航2024年于《公共行政評(píng)論》發(fā)表的文章《“無限兜底”：縣域政府的責(zé)任擴(kuò)張及其形成機(jī)制——基于M省F縣城市廣場(chǎng)項(xiàng)目的案例追蹤》;

案例二“T市多部門承擔(dān)運(yùn)動(dòng)式治理職責(zé)”和案例三“政務(wù)服務(wù)中心承擔(dān)大數(shù)據(jù)管理局職責(zé)”屬于一手案例。案例二數(shù)據(jù)來源于課題組2022年5月—8月對(duì)T市創(chuàng)建文明城市過程的訪談資料；案例三數(shù)據(jù)來源于課題組2022年6月—10月承擔(dān)《江蘇省政務(wù)服務(wù)體制改革優(yōu)化研究》課題的訪談資料。

1.職責(zé)跨界：“縣域政府承擔(dān)政治維穩(wěn)職責(zé)”案例

案例一 城市廣場(chǎng)建設(shè)是M省F縣自2012年到2022年的一個(gè)項(xiàng)目。2018年，負(fù)責(zé)城市廣場(chǎng)住宅區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的L集團(tuán)資金鏈斷裂，1000多住戶的住宅無法按期交付。2019到2020年前后，M省N市信訪局和F縣信訪局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局收到成百上千條申訴信件。在巨大的民生壓力下，M省委省政府對(duì)F縣委縣政府進(jìn)行約談，要求處理好房屋交付問題。F縣隨后成立專項(xiàng)工作組，委托M省政府重新引入資方解決房屋交付問題，但由于資金缺口太大，該住宅樓盤復(fù)工后又出現(xiàn)了停工情況。為改善上述狀態(tài)，F(xiàn)縣只能以合同出讓的形式將住宅區(qū)部分土地性質(zhì)變更為中小學(xué)公共用地，提升土地價(jià)值。經(jīng)過多輪博弈，該事件仍未得到妥善解決，F(xiàn)縣政府陷入了“無限兜底”的責(zé)任困境中^［30］。

M省F縣城市廣場(chǎng)住宅區(qū)項(xiàng)目能否按時(shí)、按質(zhì)交付房屋屬于市場(chǎng)行為，政府在此過程中不需要加以干涉。但由于住宅區(qū)關(guān)涉1000多戶家庭，是重要民生問題，在龐大的信訪壓力和群體性事件出現(xiàn)后，屬地政府需要承擔(dān)維穩(wěn)責(zé)任。由此帶來的政治高壓迫使地方政府打破部門職責(zé)邊界，處理不屬于其職責(zé)范圍的市場(chǎng)問題。在該案例中，F(xiàn)縣政府曾為解決資金問題委托M省政府重新引入資方；F縣自身也成立了專項(xiàng)工作組，領(lǐng)導(dǎo)信訪局、住房建設(shè)局、公安局等與項(xiàng)目利益相關(guān)方進(jìn)行溝通，包括接待來訪群眾等，采取非常規(guī)的方式完成目標(biāo)任務(wù)。而在職責(zé)跨界同時(shí)，M省和F縣又形成了非常規(guī)職責(zé)的“委托—代理”關(guān)系，其中M省政府對(duì)F縣領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行約談是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著基于“政治任務(wù)”的非常規(guī)職責(zé)控制權(quán)分包。作為一項(xiàng)必須完成的“政治任務(wù)”，M省仍保留了對(duì)委托方F縣的重要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，如通過成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，以及對(duì)F縣官員隱含的政治問責(zé)等。作為委托方，F(xiàn)縣政府需要做出更多實(shí)質(zhì)性工作以完成政治維穩(wěn)任務(wù)，包括重新引入資方、兜底金融事項(xiàng)、穩(wěn)定公眾情緒、公開發(fā)文表示住宅區(qū)不會(huì)“爛尾”等。對(duì)于基層政府來說，民生問題帶來的“上級(jí)約談”具有鮮明的“政治意味”，在推動(dòng)基層政府跨界承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”的同時(shí)確立了基于政治維穩(wěn)的“委托—代理”關(guān)系。政治任務(wù)的嚴(yán)峻性和緊迫性使委托方M省政府保留了較多控制權(quán)的同時(shí)，F(xiàn)縣政府也得以利用省級(jí)政府權(quán)威和資源解決難點(diǎn)問題，這給F縣政府采取多種手段“維穩(wěn)”帶來了可能的空間。

2.職責(zé)擴(kuò)容：“T市多部門承擔(dān)運(yùn)動(dòng)式治理職責(zé)”案例

案例二 T市是位于J省的一個(gè)縣級(jí)市，2022年T市的一個(gè)重要任務(wù)是創(chuàng)建全國文明城市。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，T市決定讓每位市領(lǐng)導(dǎo)直接“包聯(lián)”一個(gè)創(chuàng)建街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），相關(guān)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）須定期將各種材料提交給“市創(chuàng)建辦”⑤。同時(shí)，市委決定將創(chuàng)建工作列入對(duì)各區(qū)、各部門的年度考核，采取日督查、夜巡邏、周考核、月點(diǎn)評(píng)的方式，動(dòng)態(tài)確認(rèn)創(chuàng)城進(jìn)度，做到了全市各級(jí)各部門都有自己的“責(zé)任田”，確保在多城同創(chuàng)國檢中實(shí)現(xiàn)“零扣分”的目標(biāo)。

在本案例中，T市采取運(yùn)動(dòng)式治理方式動(dòng)員全市各部門參與到創(chuàng)建文明城市活動(dòng)中。作為一種非常態(tài)的社會(huì)治理模式，運(yùn)動(dòng)式治理多是以“項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)”“指標(biāo)驅(qū)動(dòng)”等形式被安插到基層政府部門日常工作序列中。T市本次行動(dòng)也呈現(xiàn)出這一特征，如短時(shí)間內(nèi)要求所有部門參與到創(chuàng)建文明城市活動(dòng)中，并采取督查考核等方式推進(jìn)工作。與上文提及專門負(fù)責(zé)創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)工作的“市創(chuàng)建辦”不同，許多部門本無須承擔(dān)與文明城市創(chuàng)建相關(guān)的工作職責(zé)，如民政局、科技局等部門。對(duì)于這些部門來說，創(chuàng)建文明城市屬于法定職責(zé)框架外的“非常規(guī)職責(zé)”，但由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，且考核壓力大，因此這些部門不得不承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。有領(lǐng)導(dǎo)表示：“不管哪個(gè)部門，哪個(gè)街道的人都要參與，沒人敢說不去，今年我們城投集團(tuán)還指派了超600名環(huán)衛(wèi)工人參與城市清潔工作?！保╕副主任-20220622）⑥社區(qū)各部門主要是承擔(dān)輔助性工作，如在商貿(mào)市場(chǎng)、居民小區(qū)、道路小巷等地巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)?！埃ㄎ覀儯┗旧鲜菦]有休息的，一般是‘兩查一會(huì)’，上午巡查點(diǎn)位，中午開會(huì)總結(jié)，下午再查點(diǎn)位?！保↗主任-20220622）此時(shí)原單位一般會(huì)留下幾個(gè)人承擔(dān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作，其余所有人員都在外承擔(dān)創(chuàng)城工作任務(wù)，這樣的工作模式一直持續(xù)了近3個(gè)月，直到創(chuàng)城評(píng)比結(jié)束才終止。回顧這一案例，T市多數(shù)部門承擔(dān)的“創(chuàng)建文明城市”職責(zé)來源于“運(yùn)動(dòng)式治理”的情境，受創(chuàng)城時(shí)限影響，該項(xiàng)職責(zé)短時(shí)間內(nèi)在政府內(nèi)部得到“擴(kuò)容”，將多數(shù)職能部門囊括其中?！笆袆?chuàng)建辦”是委托方，擁有考核監(jiān)督權(quán)，參與創(chuàng)城活動(dòng)的職能部門為承接方，負(fù)責(zé)實(shí)際履責(zé)。“運(yùn)動(dòng)式治理”背后的政治動(dòng)員產(chǎn)生的強(qiáng)大勢(shì)能推動(dòng)了基層多部門承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”。在明確的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)考核壓力下，基層政府通常也會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的服從性。

3.職責(zé)共擔(dān)：“政務(wù)服務(wù)中心承擔(dān)大數(shù)據(jù)管理局職責(zé)”案例

案例三 2019年，W市B區(qū)成立大數(shù)據(jù)管理局，負(fù)責(zé)全區(qū)公共資源數(shù)據(jù)管理工作。“就數(shù)據(jù)共享來說，這一工作本屬于大數(shù)據(jù)管理局的職責(zé)，但大數(shù)據(jù)管理局沒有應(yīng)用場(chǎng)景，如與公安部門對(duì)接出生信息、結(jié)婚信息、房產(chǎn)信息等主要由我們（政務(wù)服務(wù)中心）向各部門申請(qǐng)開放接口，所以現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享的職責(zé)由我們承擔(dān)，包括上傳政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)等，實(shí)際上也給我們?cè)斐闪艘欢ǖ墓ぷ髫?fù)擔(dān)?！?/p>

在本案例中，W市B區(qū)的政務(wù)服務(wù)中心承擔(dān)了大數(shù)據(jù)管理局?jǐn)?shù)據(jù)采集和共享的職責(zé)。根據(jù)B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心工作人員的反饋，在不同系統(tǒng)中二次錄入數(shù)據(jù)已是日常工作，如果當(dāng)天辦件量較大，數(shù)據(jù)錄入工作只能靠加班加點(diǎn)完成。對(duì)于業(yè)務(wù)人員來說，數(shù)字化改革并未減輕實(shí)際工作負(fù)擔(dān)，反而增加了工作量。一位工作人員表示：“現(xiàn)在已經(jīng)不是大數(shù)據(jù)管理局服務(wù)我們業(yè)務(wù)部門，而是我們服務(wù)大數(shù)據(jù)管理局了。”（H主任-20220713）政務(wù)服務(wù)中心愿意承擔(dān)大數(shù)據(jù)管理局工作職責(zé)的原因包括：一方面，新建的大數(shù)據(jù)管理局是正式的政府序列部門，其數(shù)據(jù)管理工作得到了市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，大數(shù)據(jù)管理局在全市各部門中的“話語權(quán)”因此而得到大幅提升；另一方面，B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心和大數(shù)據(jù)管理局在同一大樓中辦公，大數(shù)據(jù)管理局有從政務(wù)服務(wù)中心調(diào)任的干部，作為最大的業(yè)務(wù)合作者，大數(shù)據(jù)管理局和政務(wù)服務(wù)中心業(yè)務(wù)合作密切，領(lǐng)導(dǎo)和工作人員彼此熟悉。在政府組織體系內(nèi)，要求其他部門配合工作比較常見，這種“非常規(guī)職責(zé)”通常來源于常規(guī)性的任務(wù)情境，政治壓力較弱，此時(shí)一些非正式關(guān)系，如校友、老鄉(xiāng)、朋友等關(guān)系便會(huì)成為影響組織和個(gè)人選擇的關(guān)鍵性因素。組織中的“幫忙”“照顧”等情感社交關(guān)系會(huì)弱化科層組織的區(qū)隔效應(yīng)，為不同部門職責(zé)的分擔(dān)和委派提供一種渠道?；仡欉@一案例，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)管理局和政務(wù)服務(wù)中心關(guān)系密切，有熟人關(guān)照，所以盡管二次錄入數(shù)據(jù)帶來了一定工作負(fù)擔(dān)，但政務(wù)服務(wù)中心仍愿意“幫忙”，表現(xiàn)出一定的“共謀”⑦色彩。這種“非常規(guī)職責(zé)”背后的雙方部門存在一種臨時(shí)性協(xié)助關(guān)系，即無論在人員編制、工資、福利，還是人事升遷和業(yè)務(wù)管理上，協(xié)助方與被協(xié)助方無太多關(guān)聯(lián)，雙方只在涉及與該機(jī)構(gòu)相關(guān)的具體事務(wù)時(shí)，才有相互間的協(xié)助關(guān)系^［31］。這類非常規(guī)職責(zé)“委托—代理”關(guān)系的形成多依賴于部門間的工作關(guān)聯(lián)和私人情感，委托方并不構(gòu)成對(duì)代理方的強(qiáng)約束和強(qiáng)監(jiān)督，代理方在履行“非常規(guī)職責(zé)”時(shí)也相對(duì)隨意。

基于上述案例，可以總結(jié)基層政府不同情境下“非常規(guī)職責(zé)”委托方與代理方“控制權(quán)”的分包情況，它直接導(dǎo)致了基層政府“非常規(guī)職責(zé)”履職特征的差異（參見表1）。

四、基層政府“非常規(guī)職責(zé)”的生成原因：基于事權(quán)、職責(zé)和任務(wù)的思考

（一）事權(quán)繁復(fù)交織

“事權(quán)”指特定層級(jí)政府承擔(dān)公共事務(wù)的職能、責(zé)任和權(quán)力。如果能對(duì)政府間事權(quán)界限進(jìn)行清晰、徹底的劃分，那么政府承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”的情況便不會(huì)出現(xiàn)，但這種追求在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中公共事務(wù)往往具有多重屬性，這些屬性相互交叉，使得公共事務(wù)的政府層級(jí)分流和歸屬呈現(xiàn)出復(fù)雜狀況^［32］。以獨(dú)具中國特色的“條塊”關(guān)系作為分析政府事權(quán)邊界切入點(diǎn)，“條條”與“塊塊”的分割是中國政府事權(quán)配置的重要特征之一?！皸l條”是按照職能劃分的專業(yè)性權(quán)力，包括環(huán)保、稅收、金融、海關(guān)等領(lǐng)域，事權(quán)分配特征表現(xiàn)為自上而下的縱貫性；“塊塊”是按照地域劃分的綜合協(xié)調(diào)性權(quán)力，事權(quán)分配特征表現(xiàn)為同屬區(qū)域的綜合性。具體而言，基層政府實(shí)際運(yùn)行中“條”和“塊”一般是以“塊”為主，如在縣一級(jí)，縣政府在享有對(duì)本轄區(qū)統(tǒng)籌管理權(quán)的同時(shí)，縣主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各條線部門進(jìn)行“分管”，因此這兩類權(quán)力看似“涇渭分明”，實(shí)際運(yùn)行卻相當(dāng)復(fù)雜，存在不同領(lǐng)域事權(quán)溢出和相互整合的情況。

有兩種政府工作模式可以進(jìn)一步理解實(shí)踐中的基層政府事權(quán)邊界。一是基層政府中心工作模式。這類任務(wù)通常是根據(jù)國家綜合治理需求，將某一領(lǐng)域的工作上升為區(qū)域重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)行整體動(dòng)員的臨時(shí)性重要任務(wù)。部分任務(wù)能夠啟動(dòng)政治化機(jī)制，通過建立“牽頭”部門、考核、一票否決等方式，要求政府各部門全力配合。這類工作通常具有時(shí)間緊、任務(wù)重的特征，單一職能部門難以短時(shí)間完成目標(biāo)，因此才會(huì)通過政治動(dòng)員方式要求其他職能部門參與，以應(yīng)對(duì)常規(guī)治理能力的不足，如環(huán)境整治時(shí)期的“霧霾治理”^［33］。二是基層政府“領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)”工作模式。它與“中心工作”模式存在相似之處，都是通過政治手段整合行政力量完成工作，不同之處在于“領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)”工作模式中，擁有政治權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)更為重要，這些領(lǐng)導(dǎo)通常分管關(guān)聯(lián)性較近的一些部門，督促相關(guān)部門履行職責(zé)?！鞍?lián)”既是對(duì)疑難治理任務(wù)的承包，也是“人對(duì)人”的承包，連帶責(zé)任關(guān)系實(shí)現(xiàn)了與被“包聯(lián)”主體的責(zé)任捆綁^［34］。“中心工作”和“領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)”均是當(dāng)前中國基層治理中常見的治理模式，體現(xiàn)出政府事權(quán)分配的復(fù)雜關(guān)系。

這里展現(xiàn)出一個(gè)“矛盾”的治理場(chǎng)景。一方面，“條塊”關(guān)系下基層政府事權(quán)呈現(xiàn)彼此分割、層級(jí)分明的特征；另一方面，實(shí)際工作中基層政府事權(quán)表現(xiàn)出層級(jí)粘連、繁復(fù)交織，不斷超越自身履職邊界的現(xiàn)象。如果從傳統(tǒng)行政分權(quán)的角度看，基層政府間事權(quán)交織顯然偏離了理論圖景。但從職能履行的角度看，事權(quán)兼具明確權(quán)力和踐行權(quán)力兩方面意旨，從明確權(quán)力看政府事權(quán)，基層政府應(yīng)秉持事權(quán)法定原則，明確其邊界；從踐行權(quán)力看基層政府事權(quán)，基層政府應(yīng)全方位保障履行事權(quán)。事權(quán)分割是為了有效分權(quán)，明確權(quán)力歸屬，事權(quán)交織是為了保障行政工作的實(shí)施。因此，基層政府事權(quán)邊界的存在也應(yīng)該是相對(duì)的，應(yīng)該以“確權(quán)”和“踐權(quán)”兩個(gè)角度框定事權(quán)邊界，在理論上認(rèn)定事權(quán)劃分的重要意義，在實(shí)踐中理解事權(quán)交織的客觀存在。

（二）職責(zé)變動(dòng)不定

各級(jí)政府應(yīng)以法定事權(quán)為依據(jù)明確自身職責(zé)，但現(xiàn)行《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)地方政府事權(quán)的規(guī)定過于宏觀，如第七十三條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使管理本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)、文化、衛(wèi)生等行政工作。更加具體的事權(quán)規(guī)定分散在各單行法律內(nèi)，如2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十五條規(guī)定，制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是中央政府事權(quán)，而確保環(huán)境質(zhì)量則屬地方各級(jí)人民政府事權(quán)。除此之外，實(shí)踐層面有明確規(guī)定政府事權(quán)職責(zé)的規(guī)范性文件包括“三定”規(guī)定等。這些文件多數(shù)由地方機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室制定，各地政府有較大的能動(dòng)空間，這種行政化的事權(quán)劃分，實(shí)際上并不利于構(gòu)建明確、穩(wěn)定的政府職責(zé)體系^［35］。改革中一些自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，存在短時(shí)間內(nèi)大量授權(quán)事權(quán)劃轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，頻繁的事權(quán)變動(dòng)也導(dǎo)致“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件很多時(shí)候處于失范狀態(tài)。

例如，課題組在對(duì)江蘇省N市T區(qū)行政審批局調(diào)研過程中曾了解到一個(gè)特別的現(xiàn)象：在改革過程中，該市的行政審批和政務(wù)服務(wù)條線在實(shí)踐中同時(shí)履行著四套職責(zé)清單。一是省委編辦依據(jù)國家規(guī)定形成的法定事項(xiàng)清單；二是市級(jí)及以下審批部門依據(jù)工作實(shí)際形成的特有事項(xiàng)清單；三是省政務(wù)辦在做“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)時(shí)收集各部門清單衍生出的服務(wù)事項(xiàng)清單；四是省編辦和省政務(wù)辦聯(lián)合做的“四級(jí)四同”事項(xiàng)清單。這四套清單源頭不同，但彼此交叉，從根本上是為服務(wù)各部門自身工作需求制定的，存在不同的使用場(chǎng)景^［36］。在實(shí)際審批工作中，T區(qū)行政審批局和政務(wù)服務(wù)中心沿用第二套事項(xiàng)清單，事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)參考第一套省委編辦事項(xiàng)清單，考核時(shí)則采用第四套清單。使用“四套清單”直接導(dǎo)致事項(xiàng)依據(jù)、要求等存在差異，基層政府無法確定使用哪一套清單作為履行自身職責(zé)的法定依據(jù)。而從實(shí)踐的角度來看，“相對(duì)集中行政審批權(quán)”改革也一定程度上加劇了事權(quán)分界的模糊性，部分地方劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)后提出“誰審批、誰監(jiān)管”的口號(hào)，忽視了行政審批局實(shí)質(zhì)上缺乏監(jiān)管執(zhí)法能力，造成審批與監(jiān)管脫節(jié)的問題。

中國政府職責(zé)的這種變動(dòng)性主要是因?yàn)檎男姓毮芊ǘǖ珜?shí)際功能不定，在實(shí)踐中功能邊界往往擠占職能法定的有限行政資源，導(dǎo)致政府履職的責(zé)任邊界泛化^［37］。從現(xiàn)有狀況來看，盡管存在“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件，但基層政府職責(zé)實(shí)際上并不穩(wěn)定，無論是推行改革還是完成任務(wù)，基層政府在原本框定的架構(gòu)內(nèi)行使自身職責(zé)已經(jīng)越來越難以實(shí)現(xiàn)。如上文提出，應(yīng)該從“確權(quán)”和“踐權(quán)”兩個(gè)角度框定事權(quán)邊界，事權(quán)邊界的存在是相對(duì)的，基層政府職責(zé)的這種變動(dòng)性也意味著復(fù)雜社會(huì)下責(zé)任的冗余和外溢可能會(huì)更加頻繁。事實(shí)也證明，承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”正成為基層政府履職過程中的一種常見現(xiàn)象。

（三）任務(wù)突發(fā)緊迫

在常規(guī)層面，科層組織總是設(shè)想簡單明確地發(fā)布任務(wù)，多層級(jí)政府能夠有效傳遞政策信息并規(guī)范執(zhí)行。但隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和“烏卡時(shí)代”的到來，基層政府正面臨著更多充滿復(fù)雜性、模糊性和不確定性的“棘手問題”，迫使基層政府更多地通過“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式打破常規(guī)制度過程^［22］。這意味著基層政府的治理任務(wù)并不總是來自職能部門條線自上而下的常規(guī)性委派，有時(shí)也會(huì)面對(duì)社會(huì)中突發(fā)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問題，這些治理任務(wù)通常具有非常規(guī)性、非正式性和緊迫性等特征。這種政治高壓下的基層政府已經(jīng)很難運(yùn)用常規(guī)治理手段實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)目標(biāo)，只能嘗試通過打破職責(zé)邊界的非常規(guī)方式完成治理任務(wù)。在基層治理的許多實(shí)踐場(chǎng)景中，經(jīng)常出現(xiàn)常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理邊界的模糊與重合，在“層層加碼”的運(yùn)行邏輯下，許多治理任務(wù)會(huì)被賦予“政治任務(wù)”的標(biāo)簽而成為必須完成的工作，以“運(yùn)動(dòng)式”的方式得以完成。

面對(duì)非常規(guī)任務(wù)時(shí)，基層政府可能會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)組織運(yùn)作模式，如建立工作專班。工作專班是非常規(guī)任務(wù)驅(qū)動(dòng)的一種組織再造行動(dòng)，依托科層組織的現(xiàn)有資源，從各部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)性團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)具體任務(wù)的落實(shí)，專班成員來自不同單位，利用各單位已有資源開展協(xié)同行動(dòng)^［25］。因?yàn)楣ぷ鲗０喑闪⒅蹙褪且环N跨部門行動(dòng)的工作模式，所以必然會(huì)打破原有科層部門的事權(quán)和職責(zé)界限，被抽調(diào)人員在進(jìn)入工作專班后的工作并非職責(zé)導(dǎo)向，而是任務(wù)導(dǎo)向。這種任務(wù)導(dǎo)向的治理場(chǎng)景在基層并不少見。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的工作中，對(duì)于勞改釋放人員的“幫教”工作原本屬于民政部門的職責(zé)，包括落實(shí)就業(yè)、責(zé)任田等，但省里一般會(huì)設(shè)置“安置幫教率”指標(biāo)，用以考核基層司法所的“安置幫教”工作。為了完成這一工作任務(wù)，基層司法所通常會(huì)主動(dòng)找民政部門進(jìn)行協(xié)調(diào)^［38］?？梢钥吹?，對(duì)于基層政府部門來說，完成工作有時(shí)并非來源于自身的職責(zé)，而是上級(jí)制定的任務(wù)安排，績效指標(biāo)等考核工具進(jìn)一步助推基層部門完成非常規(guī)任務(wù)、履行非常規(guī)職責(zé)的意愿提升。

總結(jié)來看，事權(quán)和職責(zé)是人為劃分和規(guī)定的，因?yàn)樗鼈兇嬖诜诸惡蜌w堆的邏輯，所以科層制認(rèn)為事權(quán)和職責(zé)應(yīng)該有邊界。但是復(fù)雜社會(huì)的許多治理任務(wù)并非人為規(guī)定的，而是由自然界和社會(huì)交往中的事件引發(fā)的，其內(nèi)部影響因素復(fù)雜多樣，可能涉及多個(gè)部門的工作職責(zé)，因此基層政府很難采取分類和歸堆的邏輯并將其交給單獨(dú)的一個(gè)部門進(jìn)行處理。且受限于本身人財(cái)物相對(duì)欠缺的治理情境，基層政府在處理復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)常常力不從心，這進(jìn)一步推動(dòng)其通過運(yùn)動(dòng)式治理手段強(qiáng)化政治勢(shì)能，集中治理資源完成非常規(guī)任務(wù)。對(duì)于基層政府來說，承擔(dān)非常規(guī)職責(zé)、完成非常規(guī)任務(wù)一定程度上體現(xiàn)了基層面對(duì)復(fù)雜治理問題時(shí)的韌性與靈活性。基層政府“非常規(guī)職責(zé)”的生成原因參見圖2。

五、研究結(jié)論、貢獻(xiàn)與展望

追求清晰的政府事權(quán)邊界與實(shí)踐中基層政府責(zé)任不斷地冗余、外溢之間存在矛盾是本文關(guān)注的核心問題。文章基于這一矛盾提出了“非常規(guī)職責(zé)”作為獨(dú)立概念，總結(jié)出三種基層政府“非常規(guī)職責(zé)”樣態(tài)：職責(zé)跨界、職責(zé)擴(kuò)容和職責(zé)共擔(dān)。

為解釋基層政府“非常規(guī)職責(zé)”的生成原因，文章進(jìn)一步解析了基層政府事權(quán)、職責(zé)和任務(wù)三個(gè)維度在理想和現(xiàn)實(shí)層面的差異。首先，理想中的基層政府事權(quán)應(yīng)該是橫向、縱向?qū)蛹?jí)分明，不同部門有效分權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中的事權(quán)卻層級(jí)粘連、繁復(fù)交織，“條條”與“塊塊”彼此嵌入，相互影響。其次，理想中的基層政府職責(zé)配置應(yīng)該是律法明確、配置穩(wěn)定，邊界相對(duì)硬性，但現(xiàn)實(shí)中的基層政府職責(zé)缺乏明確的法律規(guī)定，頻繁的事權(quán)變動(dòng)也造成“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件的確權(quán)能力有所下降，導(dǎo)致政府履職的責(zé)任邊界軟化、泛化。最后，理想中基層政府應(yīng)該自上而下地完成任務(wù)，在多層級(jí)清晰有效信息傳遞基礎(chǔ)上規(guī)范執(zhí)行，但現(xiàn)實(shí)中基層政府面臨的工作任務(wù)很多來自社會(huì)突發(fā)性危機(jī)，為完成這些治理任務(wù)，基層政府通常采取運(yùn)動(dòng)式治理手段，強(qiáng)化政治勢(shì)能，集中治理資源，造成基層政府不同部門職責(zé)的交叉與外溢。

歸結(jié)起來，本文對(duì)理解基層政府職責(zé)履行特征和方式有所貢獻(xiàn)。首先，提出了“非常規(guī)職責(zé)”的概念。

“應(yīng)然清晰”與“實(shí)然模糊”兩種政府職責(zé)狀態(tài)在中國基層政府實(shí)踐中長期共存，并且“行政發(fā)包制”“壓力型體制”等理論已經(jīng)從多個(gè)角度解釋了這種看似矛盾治理模式的內(nèi)在合理性，但缺乏一個(gè)中介性的概念串聯(lián)基層政府職責(zé)“應(yīng)然清晰”和“實(shí)然模糊”間的張力?！胺浅Ｒ?guī)職責(zé)”可以從基層政府職責(zé)邊界出發(fā)討論責(zé)任的傳導(dǎo)過程，同時(shí)也可以從基層政府履職行為入手，分析職責(zé)的落實(shí)情況，重新思考中國基層政府職責(zé)配置所呈現(xiàn)的“中間狀態(tài)”是否就是一種制度常態(tài)，為理解中國基層政府科層治理與運(yùn)動(dòng)式治理間的關(guān)系提供了一種可能的新路徑。其次，文章思考了“非常規(guī)職責(zé)”生成的深層次原因，對(duì)基層政府的事權(quán)、職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行了討論。第一，提出應(yīng)該以“確權(quán)”和“踐權(quán)”兩個(gè)角度框定事權(quán)邊界，承認(rèn)事權(quán)邊界的相對(duì)性；第二，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐中基層政府依功能履職優(yōu)先于依職能履職的特征，明確職責(zé)變動(dòng)的常態(tài)性；第三，提出基層政府執(zhí)行治理任務(wù)不同于理想事權(quán)、職責(zé)劃分的原因在于自然發(fā)生和人為規(guī)定，非常規(guī)任務(wù)難以用分類與歸堆的邏輯交由一個(gè)部門處理，并強(qiáng)調(diào)了復(fù)雜社會(huì)下基層政府采取運(yùn)動(dòng)式治理完成任務(wù)的經(jīng)常性。

文章結(jié)合已有文獻(xiàn)嘗試提出研究展望?；鶎诱氊?zé)的交叉已經(jīng)成為一種客觀趨勢(shì)，承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”也已經(jīng)成為一種日常工作樣態(tài)。面對(duì)這些“非常規(guī)職責(zé)”，既有研究豐富而全面地展現(xiàn)了基層政府的差異化應(yīng)對(duì)方式，包括“共謀”“變通”“兜底”等。在解釋這些方式時(shí)，多數(shù)研究者使用單一案例展現(xiàn)政府和官員處理問題時(shí)的特殊性，如此帶來的問題是：這些具有鮮明特質(zhì)的案例都分散開來，難以形成統(tǒng)一的解釋路徑，個(gè)性討論充分而共性分析不足。出現(xiàn)這樣問題的一個(gè)重要原因是缺乏一個(gè)解釋性概念和分析框架，將基層政府職責(zé)規(guī)定和差異化的履職行為連接起來?！胺浅Ｒ?guī)職責(zé)”的分析框架提供了一種可能的思路，本文提出了三種不同的基層政府“非常規(guī)職責(zé)”樣態(tài)，有助于在整合不同基層政府履職行為的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一的解釋路徑分析基層政府的行為差異。需要說明的是，這一路徑是嘗試性的，它僅是對(duì)案例特定情境下政府行為的一個(gè)梳理，變通執(zhí)行、共謀執(zhí)行、兜底執(zhí)行等政府行為可能出現(xiàn)在任何“非常規(guī)職責(zé)”履職情境中，未來仍須通過更多實(shí)證案例研究加以探討。此外，承擔(dān)“非常規(guī)職責(zé)”與基層政府“減負(fù)難”密切相關(guān)，政府職責(zé)的持續(xù)交叉與外溢是基層工作“千頭萬緒”的重要原因，因此如何避免基層政府承擔(dān)太多的“非常規(guī)職責(zé)”，可能是破解基層“減負(fù)”難題的一種思路。

注釋：

①中辦發(fā)《“三定”規(guī)定制定和實(shí)施辦法》〔2020〕38號(hào)文件。

②基層政府“業(yè)務(wù)部門”和“政治單位”的行為邏輯不同：前者適用理性官僚制，清晰的任務(wù)邊界設(shè)計(jì)在實(shí)踐過程中使得基層政府責(zé)任邊界模糊；后者適用于政治統(tǒng)合制，模糊的任務(wù)邊界設(shè)計(jì)反而迫使基層政府重新清晰其責(zé)任邊界，展現(xiàn)出擔(dān)當(dāng)?shù)囊幻?。參見潘桐：《流?dòng)的責(zé)任邊界：基層政府的業(yè)務(wù)與政治》，《社會(huì)》2023年第3期。

③正式權(quán)威指基于組織正式地位的權(quán)威，而實(shí)質(zhì)權(quán)威則指占有信息之上所實(shí)際擁有的權(quán)威?！拔小怼标P(guān)系中在契約明確的規(guī)定之外（或在傳統(tǒng)權(quán)力分配常規(guī)之外），擁有實(shí)質(zhì)權(quán)威的一方有著對(duì)資產(chǎn)（或各類活動(dòng)）事實(shí)上的控制權(quán)。參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。

④一手案例和二手案例在案例研究都比較常見。二手案例相較于一手案例的優(yōu)勢(shì)在于：第一，案例質(zhì)量已得到學(xué)界一定認(rèn)可，具有較高客觀性；第二，案例可復(fù)制性強(qiáng)，復(fù)制變數(shù)較少。在一手案例獲取存在困難的情況下，二手案例可為案例研究提供有效支撐。參見蘇敬勤、劉靜：《案例研究數(shù)據(jù)科學(xué)性的評(píng)價(jià)體系——基于不同數(shù)據(jù)源案例研究樣本論文的實(shí)證分析》，《科學(xué)學(xué)研究》2013年第10期。

⑤T市于2010年前后實(shí)施“多城同創(chuàng)”戰(zhàn)略，成立“市同創(chuàng)辦”（2021年更名為“市創(chuàng)建辦”）?！岸喑峭瑒?chuàng)”包括創(chuàng)建“國家衛(wèi)生城市”“國家環(huán)保模范城市”和“全國文明城市”。

⑥訪談編碼規(guī)則為：訪談人員+訪談時(shí)間。

⑦此處的“共謀”是在中性意義上使用的一個(gè)分析概念。指不同層級(jí)政府的互動(dòng)過程多數(shù)通過非正式方式加以施加，如“打招呼”等。參見周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。

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［責(zé)任編輯：李堃］

Why Did the Boundary of Responsibility Break？

—An Analysis of the Formation Mechanism of “Unconventional Responsibilities” of Grass-Roots Government

Xu Fei， Cao Siyuan

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210023）

Abstract：Modern government pursues a clear and definite responsibility system， but in practice， the performance behavior that goes beyond the boundary of the existing government responsibility often occurs， resulting in informal responsibility or excessive responsibility， referred to as “unconventional responsibility”. Based on the principal-agent theory， the current study discusses three types of “non-conventional responsibilities” including cross-border responsibilities， expansion of responsibilities and sharing of responsibilities. The reason of differentiation in the performance behavior of “non-conventional responsibilities” is the difference in the subcontracting of “control rights” between the entrusting party and the agent.

There are differences between the ideal and realistic levels of power， responsibility and task of the grass-roots government： ideal power are clear， effective decentralization， and realistic power are cohesive and intertwined; the ideal responsibility configuration is stable and hard boundary， while the realistic responsibility changes frequently and has soft boundary; the ideal task is simple， clear and standardized， while the realistic task is complex and changeable and flexible. In a society with complex risks， two types of government responsibilities， “should be clear” and “actually be vague”， will coexist in the practice of China’s grass-roots governments for a long time. Taking on “unconventional responsibilities” and completing unconventional tasks reflect the resilience and flexibility of grass-roots governments in the face of complex governance issues.

Key words：grass-roots government， unconventional responsibilities， transformation of government functions， government responsibility system