條塊下沉與基層自主行動：社區(qū)居委會行政化結構的生成和再生產(chǎn)

摘 要：隨著國家治理重心下移，社區(qū)在基層治理中的作用日益凸顯，而社區(qū)治理始終存在居委會行政化的爭論。來自江西Z社區(qū)的案例表明，居委會與政府之間存在必要的行政聯(lián)系，居委會行政化不能被簡單描述為組織屬性的異化，其更深層次的機理在于基層治理結構和基層自主行動的互構。一方面，上級政府的條線規(guī)范和塊級壓力下沉在基層生成了“前臺—后臺”的流程結構和“委托—代理”的責任結構。另一方面，居委會利用前臺的信息優(yōu)勢和代理方的關系網(wǎng)絡采取自主行動，實現(xiàn)了相應治理結構的再生產(chǎn)，從而將單向度的約束結構重塑為博弈和合作的治理結構。條塊下沉和基層自主行動都是無法回避的客觀事實，所以應當處理好政府和居委會兩者之間的關系，以充分發(fā)揮各自的積極作用。

關鍵詞：社區(qū)治理；條塊下沉；行政化結構；居委會

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2025）02－0061－13

一、問題提出與文獻綜述

隨著國家治理重心下移，城鄉(xiāng)社區(qū)在基層治理中的基礎性作用日益凸顯，成為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的二十大報告明確提出要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”^{［1］（p.54）}。其中，城市社區(qū)不僅脫胎于單位制社會管理體制^［2］，在社會治理轉型中扮演著重要角色，而且在城市化快速發(fā)展的背景下也成為新興的人口聚集地，關乎新時代社會穩(wěn)定和治理現(xiàn)代化。居委會作為城市社區(qū)治理的擔綱者，一方面在法律框架中被定位為居民自我管理、自我教育和自我服務的群眾性自治組織，另一方面又與政府發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系。在“行政吸納社會”^［3］的治理體制中，社區(qū)居委會不可避免地帶有極強的行政色彩^［4］，這引發(fā)了學界有關“居委會行政化”的討論。

居委會行政化具體表現(xiàn)為居委會在組織設置、工作制度、經(jīng)費收支、運行方式和考核機制等方面的行政化^［5］。行政化意味著居委會的注意力和治理行為都將趨同于政府運作模式^［6］，在實際運作、功能作用以及利益代表等方面越來越偏離自治組織屬性，越來越接近行政科層組織^［7］。行政化不僅使得居委會逐漸偏離了最初應有的組織功能^［8］，同時也使居委會成了基層政權組織及其派出機構的“附屬物”^［9］。這一趨勢最直接的后果就是居委會的行政負擔加重，大量行政事務被下派到社區(qū)，居委會以“辦理行政事務為主，社區(qū)事務為輔”^［10］，更深遠的影響則是居委會喪失了在基層治理當中應有的地位，多元治理主體之間的關系淪為單向度的管理^［11］。

正是由于居委會行政化帶來了諸多弊端，學界對居委會行政化產(chǎn)生的原因，以及如何“去行政化”進行了研究。有研究認為，居委會行政化是“單位制”解體后的必然產(chǎn)物，因為我國社區(qū)建設很大程度上仍然是以政府為主導強力推動的^［12］，依托的是行政領導、行政組織、行政力量和行政資源^［13］。政府通過擴展“街居制”的行政作用使從“單位制”轉移出來的單位人得到再組織和基本的社會保障^［14］。還有研究認為，自治組織自身的軟弱也是居委會行政化的重要原因，城市社區(qū)居民缺乏足夠的社會資本，無論是參與意愿還是自組織能力都比較弱^［15］，加上居委會及其成員對政府存在較高的依賴性^［16］，都強化了居委會與政府的行政聯(lián)系，居委會難以做到獨立自主。

對于居委會如何“去行政化”，有學者認為，社區(qū)居委會“去行政化”改革的最終目標是居委會回歸其本位自治職能^［17］，強調居委會的自治屬性以及行政與自治的分離。與之對應的治理實踐有深圳鹽田等地的“居站分設”試驗和貴陽等地的“撤街強社”改革。但這種分離治理模式在實際推行中并未根本解決社區(qū)居委會行政化的問題^［18］。有研究發(fā)現(xiàn)，一味追求“去行政化”并不能減輕社區(qū)居委會的負擔^［19］，因為社區(qū)居委會的“行政化”具有能力取向特質^［20］，居委會需要借助行政的資源和力量進行治理。于是，限制政府行政干預和拓展社會力量參與成為居委會“去行政化”的新選擇，包括推行居委會職責準入制度和權力清單制度^［11］，以及通過黨建引領^［21］和賦能增權^［22］等方式推動居委會功能再造。

存在居委會“行政化”與“去行政化”爭論的癥結在于基層自治組織是否應該承擔行政職責，基層自治組織的行政化始終面臨制度合法性問題^［23］。許多研究者基于居委會的組織屬性和公民社會的理論想象，強調居委會的自治定位。事實上，居委會具有“行政性”和“自治性”雙重屬性，其不僅是社區(qū)居民行使自治權利的代表人，也是國家在基層進行行政管理的代理人^［24］。甚至，有研究發(fā)現(xiàn)居委會本身可能存在極強的“主動行政化”動機和行為邏輯^［25］。在這些討論的基礎上，我們可以發(fā)現(xiàn)，居委會行政化不是“有”和“無”的問題，而是“多”和“少”、“過度”與“適度”的問題^［26］。因此，我們需要跳出居委會自治性和行政性的零和博弈局限^［27］，重新審視“行政化”對居委會的作用和意義。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，學界圍繞“居委會行政化”的議題展開了豐富的討論，呈現(xiàn)出以下幾個特點。

一是仍然未能逃脫“行政—自治”二元對立的視角?，F(xiàn)有研究雖然已經(jīng)注意到居委會作為基層自治組織以及國家在基層的代理人所擁有的雙重屬性，但是仍然表現(xiàn)出對“自治”的偏好，以及對“行政”的排斥。作為國家治理體系中的重要一環(huán)，居委會的行政功能并不會因為自治組織的屬性而消減，反而會越來越顯著。如果停留在理想的“去行政化”狀態(tài)中，我們不僅難以在基層實現(xiàn)真正的自治，而且也難以認識到居委會的全貌。尤其是居委會也擁有社會管理的職能，其如何與政府的行政管理職能相銜接值得進一步探討。

二是缺乏對“行政化”結構的深度分析。學界多將居委會行政化看成是“強國家—弱社會”^［28］結構下的產(chǎn)物，居委會作為基層自治組織無法與強大的行政力量相抗衡，所以難免淪為基層政府的“手”和“腳”。這無疑是一種偏靜態(tài)的結構分析。因為從國家和社會關系的宏觀視角來看，行政力量確實處于主導地位，但基層治理處于更為微觀的領域，尤其在具體的行政事務處理過程中，自治組織發(fā)揮的作用不一定弱于行政力量。此外，“行政化”結構本身是多重因素共同形塑的結果，形塑過程的動態(tài)變化也會引起結構的轉變。

三是對基層自主性的研究拓展不足，忽視了居委會在行政化過程中的自主執(zhí)行空間?；鶎幼灾餍允侵富鶎有袆诱叱缴霞壵闹萍s，按照自己的意志實現(xiàn)目標的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的行為邏輯^［29］。雖然居委會與政府之間的行政聯(lián)系日益緊密，但在執(zhí)行過程中政府始終退居幕后而居委會負責具體落實，決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)的分離為居委會的自主行動提供了空間。而且，不論居委會行政化程度多高，居委會工作人員依然無法享有與政權組織同等的權力和身份待遇，組織激勵的缺失也會導致居委會趨利避害的理性行動選擇。

現(xiàn)有研究較好地揭示了居委會行政化的特征和現(xiàn)狀，以及“去行政化”的邏輯思考，但是缺少對居委會行政化的具體機制分析。“行政”和“自治”不僅是居委會具備的兩種屬性，同時也暗含著居委會的行政功能和自主傾向。居委會行政化緣于居委會與政府的行政聯(lián)系，這種行政聯(lián)系在強化過程中無疑會形成穩(wěn)定的結構，而居委會的自主傾向也會在其中產(chǎn)生重要影響。本文將基于一個城市社區(qū)居委會的案例，聚焦居委會與政府的行政聯(lián)系，試圖借助條塊下沉這一行政化的具體過程回答以下兩個問題：行政化將給居委會帶來何種治理結構？這種結構又是如何形成的？

二、結構視角下的居委會行政化

（一）研究進路：結構與行動的互構

結構分析在社會科學中具有悠久的傳統(tǒng)，既有助于揭示社會發(fā)展的本質，又有助于尋找社會運行的深層邏輯^［30］。孔德和斯賓塞等早期社會學家借鑒自然科學的有關研究，認為“社會與生物有機體結構具有相似性”，社會是一個以部分與整體之間分化與合作為特征的結構體系^{［31］（p.138）}。結構分析后來被拓展到其他領域，成為研究社會現(xiàn)象的重要視角。結構視角一般可以分為兩種研究進路。一種側重于社會結構的先在性，討論結構的功能和約束作用。例如，帕森斯就認為社會結構是一個包含“目的達成”“適應”“整合”和“模式維護”四項基本功能的完整體系^［32］，同時所有社會行動都受一定行為規(guī)范的制約。另一種則強調社會結構中主體的能動性，社會行動者可以充分利用結構。例如，科爾曼認為社會內部存在著各種不同的行動結構，行動者可以在行動結構范圍內開展有目的的行動，以維護自身利益的最大化^{［33］（p.34）}?？梢姡Y構和行動并不是單方面作用的關系，而是相互作用的關系。正如吉登斯所言，“結構既是行動的中介，又是行動的結果”^{［34］（p.23）}。在這種社會實踐中，結構實現(xiàn)了生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程。換言之，結構既有初次生成的過程，也有在行動影響下再生產(chǎn)的過程。

結構是由其內在的構成元素及相互關系構成的^［35］。居委會行政化結構是指居委會與政府之間穩(wěn)定的行政聯(lián)系。一方面，居委會作為基層自治組織，在行政化過程中被迫接受經(jīng)過強化的行政聯(lián)系，即居委會的行政化結構一開始是政府強加給居委會的，居委會的行動受到行政化結構的約束。另一方面，即便居委會需要遵守行政化結構的規(guī)則，但其仍擁有行動上的能動性，可以自己選擇具體執(zhí)行的策略和方式，這又對行政化結構產(chǎn)生了影響?？傊?，居委會的行政化結構既生成于政府與居委會的行政聯(lián)系過程，又再生產(chǎn)于居委會的行動與行政化結構的互動。

從結構的視角來看，政府不是單一的存在，而是由不同功能系統(tǒng)組成的復合體。政府作為行政系統(tǒng)，按照權力在橫向與縱向之間的配置可以分為“條”和“塊”^［36］?！皸l”主要是指從中央政府延續(xù)到基層的各級政府中職能相似或業(yè)務內容相同的職能部門，“塊”則是國家在地方各層級的代表，承擔著所在層級治理的整體責任^［37］。條塊體制越往基層越容易呈現(xiàn)分割性^［38］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道作為最低一級的政權組織往往需要同時應對上級條線部門和塊級政府的行政事務。隨著基層自治組織的行政化程度加深，現(xiàn)有研究也發(fā)現(xiàn)了條塊體制“進社區(qū)”^［39］的傾向，條線下沉還引發(fā)了社區(qū)治理的內卷化^［40］。在居委會行政化的背景下，居委會被吸納成為行政系統(tǒng)的一部分，政府自上而下的管理鏈條向社區(qū)延伸，居委會某種程度上取代了基層政權組織的基層治理末梢地位，社區(qū)不得不同時面對來自“條”和“塊”的管理要求。換言之，居委會與政府的行政聯(lián)系可以看成是居委會與條線部門和上級政府的條塊聯(lián)系，居委會同時接受行政系統(tǒng)條塊的管理，本文將這種情況描述為條塊下沉。

條塊下沉具體表現(xiàn)為條線規(guī)范下沉和塊級壓力下沉。條線規(guī)范下沉是指條線業(yè)務的辦理標準和流程等規(guī)范要求進入社區(qū)，居委會需要按照條線部門的規(guī)范行事，并且只有符合條線的規(guī)范要求，才能辦理業(yè)務。雖然條線下沉到社區(qū)直觀表現(xiàn)為居委會需要完成條線部門的職能業(yè)務，但是這些職能業(yè)務都有很明顯的規(guī)范性要求，包括業(yè)務材料的標準要求和操作流程等。在條線規(guī)范的要求下，居委會成了條線系統(tǒng)在基層的窗口，負責收集和篩選業(yè)務信息，然后按要求流轉給街道以上的職能部門審核，最終向居民反饋業(yè)務辦理結果?？梢姡瑮l線規(guī)范下沉給居委會帶來了“前臺—后臺”的流程管理結構：條線職能部門隱藏在“后臺”，掌握著標準制定權和業(yè)務審核權，居委會作為業(yè)務流程的“前臺”需要遵守“后臺”制定的規(guī)范。不過，處于“前臺”被動角色的居委會并沒有喪失自主性優(yōu)勢，“前臺—后臺”的流程結構造成了信息不對稱的“上下博弈”情況^［41］，居委會能夠利用監(jiān)管不在場的條件，通過形式化應付和粗糙執(zhí)行等手段謀求自身利益。

塊級壓力下沉是指政府層級管理的壓力進入社區(qū)，居委會在屬地化管理的壓力下成為承擔責任的最小治理單元^［42］。換言之，居委會需要像一級政府那樣承擔起轄區(qū)內的整體責任，成為一個“塊”。值得注意的是，居委會受限于組織屬性而無法與政府共享行政權力?；鶎诱荒芡ㄟ^發(fā)通知和簽訂責任狀等方式，將自己的層級管理責任委托給居委會承擔，由此在居委會和基層政府之間形成了“委托—代理”的責任轉移結構?；鶎诱鳛樨熑蔚奈蟹?，掌握著目標設置權和檢查驗收權，居委會作為代理方需要完成基層政府設定的目標任務，并且接受基層政府的檢查和考核?！拔小怼钡呢熑谓Y構在便利基層政府轉移壓力的同時，也為居委會轉移責任提供了空間。一方面，居委會可以借助與基層政府的正式關系將責任反向轉移給基層政府。另一方面，居委會也能利用社區(qū)的非正式關系網(wǎng)絡把一些管理責任和壓力分散給社區(qū)的其他主體。

總體來看，居委會的自主行動體現(xiàn)了基層自治組織在執(zhí)行過程中的信息不對稱和社會資本優(yōu)勢，消解了行政化結構的約束力，將行政系統(tǒng)單方面強加的行政化結構重塑為行政與自治力量進行博弈和合作的基層治理結構。

（二）案例選擇與研究方法

Z社區(qū)成立于2004年，隸屬于Y城南部的L街道，轄區(qū)總面積023平方公里。原有住戶1696戶，使用住宅105棟、296個單元，常住人口5088人。2017年起轄區(qū)內進行大規(guī)模棚戶區(qū)改造，截止到2021年5月，Z社區(qū)有住戶441戶，常住人口1338人。Z社區(qū)現(xiàn)有6個居民小區(qū)，大多數(shù)是原國企單位的職工宿舍，還有2個新建的商業(yè)小區(qū)。Z社區(qū)居委會共有7名社區(qū)干部和1名專職的網(wǎng)格員，包括網(wǎng)格員在內的所有居委會工作人員都至少對接了兩個條線的工作。經(jīng)統(tǒng)計，下沉到Z社區(qū)的日常條線工作有黨建、勞動保障、環(huán)保、紀檢、城管、財務、婦聯(lián)、綜治、安全生產(chǎn)、民政、退役軍人、宣傳、志愿服務、城土和衛(wèi)健等十余項。除了這些日常工作外，上級政府還會將棚戶拆遷、信訪維穩(wěn)和反詐宣傳等事務臨時下派給社區(qū)，要求居委會落實屬地管理責任。

本文材料主要來源于2021年5月和2022年1月筆者對Z社區(qū)進行的調研。在調研期間，筆者深度參與了Z社區(qū)居委會應對上級政府下派事務的全過程，包括日常的條線工作和臨時下派的塊級任務，深入了解上級政府下派事務的內容和考核要求，以及居委會的工作方式。同時，筆者還深度訪談了所有Z社區(qū)居委會的工作人員和部分居民，詳細了解居委會提供公共服務和社會管理等職責的履行情況，以及居委會工作人員的應對策略。筆者還收集了區(qū)政府、街道和社區(qū)居委會的有關政策文件、工作報告和檔案資料并將其作為田野調查材料的補充。Z社區(qū)并不是所謂的“亮點”社區(qū)，只是許多普通社區(qū)的一個縮影，且由于棚改拆遷等原因，Z社區(qū)在處理條線事務的同時，還面臨著顯著的屬地管理責任壓力，因此適宜用來分析條塊下沉對居委會的影響。

三、條線流程結構的生成與再生產(chǎn)

（一）條線規(guī)范下沉與流程結構的生成

條線業(yè)務本來是各個職能部門的工作，居民需要到相應的部門辦理業(yè)務，但隨著公共服務向下延伸，以及“一窗通辦”等便民服務改革的推行，社區(qū)成了條線業(yè)務辦理的窗口和業(yè)務審批流程的一個環(huán)節(jié)。由于條線業(yè)務強調標準化和制度化，所以條線下沉到社區(qū)更多體現(xiàn)為條線規(guī)范下沉，居委會要按照標準化和制度化的條線規(guī)范行事。

1.業(yè)務辦理標準化

條線部門作為專業(yè)管理部門，更加注重對標準化過程的追求^［43］。業(yè)務標準化的推行一方面是為了體現(xiàn)國家的統(tǒng)一權威，因為條線是從中央到地方垂直管理的業(yè)務系統(tǒng)，標準化能夠保障業(yè)務的統(tǒng)一性；另一方面是為了提高行政效率，標準化可以減少特殊因素的干擾，最大程度地便利業(yè)務信息的收集和流轉，上級對下級的管理也有據(jù)可依。條線部門對下派到社區(qū)的每項業(yè)務工作都有具體的標準化要求，如果居委會上報的信息和材料不符合業(yè)務標準，那么該項業(yè)務就很難進入業(yè)務辦理流程，最終會被駁回。Z社區(qū)居委會經(jīng)常有居民來辦事因缺一兩件材料不符合規(guī)定而“來回跑了好幾趟”。另外，業(yè)務標準化也容易造成條線部門之間的信息壁壘，因為不同條線部門有不同的標準化要求。Z社區(qū)居委會即便已經(jīng)設立了集成式便民服務的窗口，但工作人員在辦理具體業(yè)務時仍然需要在不同平臺和系統(tǒng)中切換，有時同樣的信息和材料不得不重復輸入多次。

2.審批流程制度化

從條線業(yè)務辦理流程來看，居民提交的信息經(jīng)過居委會標準化整理后或由居委會自主審批辦結，或被流轉到上級條線部門審批。條線業(yè)務審批流程呈現(xiàn)制度化的特點。一方面，制度明確規(guī)定了哪些業(yè)務能進入審批流程，在基層減負的背景下，“社區(qū)工作準入制度”全面施行，政府出臺了專門的指導意見和事項清單。根據(jù)江西省政府2021年出臺的《江西省村（社區(qū)）公共服務事項指導目錄（2021年版）》（以下簡稱《目錄》），江西省的城鄉(xiāng)社區(qū)可以辦理的條線業(yè)務包括社保類、醫(yī)保類、民政救助類、計生服務類、老年人服務類、殘疾人服務類和綜合服務類7個大類的60項服務內容。另一方面，制度明確規(guī)定了審批流程如何開展，有關法律和政策規(guī)定了各個層級條線部門對具體業(yè)務的審批權限。有些業(yè)務可以由居委會自主審批辦結，如居民的求職登記和就業(yè)登記；還有些業(yè)務需要按規(guī)定流轉到街道及以上的條線部門審批，如辦理城鄉(xiāng)低保需要流轉到區(qū)級部門，辦理公租房廉租房申請需要流轉到市級部門，貧困生的資助和補助則要流轉到省級部門。另外，審批制度與科層管理制度緊密結合，流轉到省級部門的業(yè)務要先經(jīng)過街道、區(qū)級和市級主管部門的逐級審批，審批結果也會逐級向下反饋。

標準化和制度化的業(yè)務聯(lián)系便于條線規(guī)范下沉到社區(qū)，使得居委會成為條線業(yè)務流程的一個環(huán)節(jié)，同時也在條線部門和居委會之間構建起了“前臺—后臺”的流程結構。

以“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)申請”為例，《目錄》明確該項業(yè)務辦理流程是“參保人員持戶籍關系轉移證明以及居民身份證、戶口簿原件和復印件等材料，到轉入地居委會提出申請，填寫《參保表》和《轉入表》，居委會負責檢查其提供的材料是否齊全，并于3個工作日內將《參保表》和《轉入表》上報街道事務所，由街道事務所繼續(xù)上報到縣級經(jīng)辦機構，縣級經(jīng)辦機構再通過街道和社區(qū)反饋”（參見圖2）。

在“前臺—后臺”的流程結構中，前臺與后臺之間的關系存在以下三個特點。

第一，業(yè)務流程的標準由后臺決定，前臺只負責執(zhí)行。對于居委會來說，哪些業(yè)務能辦、哪些不能辦以及如何辦都有明確的規(guī)定，所以“按規(guī)定執(zhí)行”成為居委會辦理業(yè)務的準則?！坝行┤藖磙k事總是會缺少幾件，不是忘帶身份證，就是少復印件或者相片，材料沒齊按規(guī)定我們辦不了，不然上面會打回來，回家再遠也要跑一趟。”（2021年5月6日，社區(qū)副書記ZL）

第二，后臺部門的審核和業(yè)務流程的運轉依賴于前臺。一方面，居委會充當了條線部門與居民之間的溝通中介，自下而上地反映居民訴求，同時自上而下地反饋工作結果，避免了條線部門與居民直接發(fā)生沖突的可能。另一方面，居委會需要承擔信息篩選和初步核查的職責，發(fā)揮自身了解社區(qū)實際情況的優(yōu)勢，減輕條線部門的工作負擔。

第三，業(yè)務信息可以在前臺與后臺之間多層級流轉。條線系統(tǒng)內部存在多個層級，業(yè)務辦理流程也涉及多個環(huán)節(jié)，如前文提到的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系轉移就涉及街道和縣級等不同層級的民政部門，有些業(yè)務流程還可能會繼續(xù)延長到市級和省級層面。這與每個層級部門的辦理權限有關，但可以明確的是，前臺到后臺的流轉是逐級上報和逐級審查的過程，后臺到前臺的反饋也是逐級流轉。

（二）居委會應付規(guī)范與流程結構的再生產(chǎn)

條線規(guī)范下沉在社區(qū)催生了“前臺—后臺”的流程結構，促成了條線部門與居委會的行政聯(lián)系。同時，一些非社區(qū)公共服務目錄中的行政事務也借助流程結構下沉到社區(qū)，加重了居委會的行政負擔。“前臺—后臺”的結構設置雖然減輕了后臺的工作量，但同時也擴大了前臺與后臺之間的信息差異，因為前臺掌握著真實的信息來源，而流程結構中信息是自下而上單向度傳遞的。當后臺有賴于前臺提供業(yè)務信息，并且很難直接檢驗信息真實性時，居委會在前臺的應付執(zhí)行就有了可能。

1.形式應付

以往對社區(qū)形式主義的研究注重分析居委會的權責不對等困境，居委會內部人力、財力、權力、時間等資源極度短缺，所以作為“弱者”的居委會往往采取選擇性應付的方式應對下沉事務^［44］。而實際上，除了居委會自身有強烈的應付動機外，下沉的條線業(yè)務規(guī)范也為居委會的形式執(zhí)行提供了便利條件。

一方面，標準化的業(yè)務規(guī)范為居委會提供了可以應付的模板，居委會有時只要按照業(yè)務標準就可以應付性地完成任務。如街道宣傳部門要求Z社區(qū)居委會每月報送不少于四種主題的活動材料，上報的材料包括活動主題、活動計劃、活動過程和活動評價等。在居委會工作人員看來，“這些都有套路，同一個活動材料可以用于不同地方，去年的照片現(xiàn)在還在用，他們要什么，我們就可以提供什么”。（2022年1月24日，居委會委員WZ）

另一方面，后臺條線部門的形式審查也為居委會的應付行動提供可乘之機。后臺條線部門審批制度與官僚制同出一源，而官僚對所有文書的審核都是形式主義的^［45］。經(jīng)過居委會收集和流轉而來的信息都是標準化的文書材料，后臺條線部門只能從形式上判斷信息是否符合規(guī)范要求，無法對信息作出實質上的區(qū)分。2022年1月Z社區(qū)居委會在接到城管部門轉來的環(huán)衛(wèi)整改問題時，首先采取的措施并不是整改，而是查找過去有沒有相似的整改照片以便應付。正如Z社區(qū)工作人員所言：“上面只會發(fā)通知，要我們自查自改，改好了拍照發(fā)過去就行……他們只會看同一角度拍的照片有沒有變化，不會派人下來查。”（2022年1月27日，居委會委員WZ）

2.粗糙執(zhí)行

在規(guī)范的具體執(zhí)行過程中，流程結構權責分離的困境，以及上位者的監(jiān)管缺失也會使得規(guī)范形同虛設，居委會不會完全遵守規(guī)范要求。首先，業(yè)務規(guī)范的制定權由后臺條線部門掌握，居委會作為前臺的執(zhí)行者只能遵守，但后臺不一定了解基層的實際情況，制定的業(yè)務規(guī)范可能難以操作。因此，在權責分離的情況下，基層的自主性強于規(guī)范的約束力。其次，雖然業(yè)務規(guī)范隨著條線部門與居委會的行政聯(lián)系下沉到社區(qū)，但條線部門對居委會的監(jiān)管卻不能始終保持在場，甚至有的業(yè)務還需要依靠居委會去現(xiàn)場核實。換言之，條線系統(tǒng)下沉了明確的規(guī)范和事項，但沒有下沉相應的監(jiān)督力量，居委會的執(zhí)行過程存在監(jiān)管漏洞。最后，雖然居委會擁有執(zhí)行的自主性，并且在執(zhí)行過程中缺乏上級的直接監(jiān)督，然而這并不意味著居委會一定會完全違規(guī)執(zhí)行。處于“完全遵守”和“完全違背”之間的粗糙執(zhí)行成為居委會常用的策略。

2022年1月Z社區(qū)居委會接到城建部門下派的工作任務，需要在十二天內測量完轄區(qū)內所有房屋的建筑信息，并且要在一個專門的APP系統(tǒng)上完成信息錄入和上傳。居委會需要收集的信息不僅有房屋建成面積，還有房屋結構、戶數(shù)、產(chǎn)權和建成時間等十分具體的信息。這項工作的難度大且專業(yè)性非常強，因為每棟建筑的形狀和結構都不相同，建筑面積不好計算。在完成這項任務的過程中，Z社區(qū)居委會工作人員采取了“粗糙代替精準”的辦法。一是簡化測量工具，僅借助手持測距儀和手機的測距功能采集房屋的數(shù)據(jù)信息。二是采用簡便估算的方法，遇到復雜的建筑形狀一律按長方形估算，每個樓層的高度一律按三米的標準估算等。這樣測量得到的結果與真實情況差之千里，但在居委會工作人員看來，“反正他們也不會下來查，能拿個差不多的數(shù)據(jù)交差就行”。（2022年1月17日，社區(qū)網(wǎng)格員HY）

綜上，在條線規(guī)范下沉面前，居委會不是被動承接的個體，而是積極行動的主體，居委會可以根據(jù)流程結構對自身的影響選擇不同的應對策略。調研發(fā)現(xiàn)，居委會在大多數(shù)情況下還是會遵守條線業(yè)務的規(guī)范，只有當居委會行政負擔過重的時候，尤其是面對非公共服務事項時，才會普遍采取形式主義的應付策略?！扒芭_—后臺”的流程結構不僅約束了居委會的行動范圍，同時也給居委會提供了利用信息差進行自主應付的空間。流程結構在居委會自主行動的作用下再生產(chǎn)為新的聯(lián)系機制，雖然在形式上依然是“前臺—后臺”的關系樣態(tài)，但實質上不再是政府單方面對居委會的支配。即便后臺條線部門在標準制定和業(yè)務審核方面依然占優(yōu)勢，但居委會在前臺具體執(zhí)行方面的自主性始終存在，前臺與后臺的關系不是單向依附，而是互動博弈。

四、塊級責任結構的生成與再生產(chǎn)

（一）塊級壓力下沉與責任結構的生成

從中央到地方共有五級政權組織，即中央、省、市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。這五級政權組織有固定的行政邊界和管理職責，也就是所謂的層級“塊”，承擔著所在行政區(qū)域內的整體管理責任。社區(qū)居委會有固定的行政邊界，但一直沒有明確的行政管理職責。隨著屬地化管理的推行，“層層下壓”的塊級管理責任被轉移到了社區(qū)，社區(qū)居委會需要承擔下派而來的治理任務，同時接受基層政府下沉的責任壓力和考核壓力。

1.屬地責任強化

屬地管理作為一種制度安排，旨在以守土有責的方式消弭權威體制與有效治理之間的張力，但在基層治理實踐中，更多表現(xiàn)為一種責任落實和追究機制^［46］。作為基層自治組織，居委會本來只有法律規(guī)定的社會管理職責以及協(xié)助政府管理的職責，而街道經(jīng)常以屬地管理的名義向居委會施加責任壓力，下派行政管理事務。L街道就將城市管理、安全生產(chǎn)和防范邪教等行政管理事務通過簽訂責任狀等方式委派給了居委會，責任狀規(guī)定了居委會在相應行政事務中的屬地管理責任，明確了考核指標和管理辦法。在居委會看來，無論簽訂責任狀自愿與否都是上級意志，體現(xiàn)的是上級的管理權威，作為下位者在壓力面前無法拒絕上位者的責任攤派。與此同時，L街道還會將一些政府的中心工作下派到社區(qū)，如信訪維穩(wěn)工作和棚改拆遷工作，Z社區(qū)居委會就被要求負責包保轄區(qū)內的一位上訪戶和好幾位拆遷“釘子戶”。這類下派的事務具有很強的政治屬性，居委會在政治壓力面前被組織動員起來。屬地管理是地理空間與責任空間的統(tǒng)一，居委會以往只有明確的管理范圍而無明確的行政管理責任，一旦基層政府向居委會施加壓力，居委會即便“無責”也會變?yōu)椤坝胸煛薄?/p>

2.競爭考核加劇

在行政系統(tǒng)內，越往基層所受到的壓力越大，這不僅是因為“層層加碼”，行政系統(tǒng)內的壓力向下層層遞增，更是由于對抓落實的競爭考核加劇了基層壓力。居委會在被“塊”級管理責任不斷充實的同時，也卷入了完成治理任務的競爭考核當中，承受了被無端放大的壓力。一方面，基層政府自我加壓，工作量不斷加碼，而工作期限不斷縮短。以Z社區(qū)的反電詐宣傳為例，區(qū)里要求各街道每天完成一定的國家反詐中心APP的下載和注冊量，L街道下派給居委會的任務數(shù)量在這個基礎上又有一定幅度的增加，并將完成任務的時間提前。居委會工作人員只好利用午休時間上門入戶，Z社區(qū)最終完成的下載和注冊人數(shù)甚至超過了轄區(qū)內的常住人口數(shù)。另一方面，同級之間的競爭和考核使得居委會花費大量注意力應對基層政府下派的行政事務。基層政府會對下派的塊級事務完成度進行排序，如L街道對委派給Z社區(qū)的城管工作每天一通報，每個社區(qū)的工作情況可以通過排名直觀呈現(xiàn)。這種高頻次的監(jiān)督考核發(fā)揮了“指揮棒”的作用，居委會的工作重心都得圍繞上級的行政事務，每個工作人員都感受到了來自基層政府的巨大壓力。

由于居委會本身不是一級政權組織，沒有行政管理的權力，更沒有主動管理的動力，所以基層政府為了讓其承擔起“塊”的管理責任，便利用屬地化管理的名義和強化競爭考核的方式向其施加大量壓力。居委會在行政壓力的逼迫和動員下承擔了大量行政管理責任。從另一個角度來看，居委會同基層政府的聯(lián)系也更加緊密，政權組織與自治組織的行政指導關系淪為行政系統(tǒng)內部的上下級關系。

有研究用“行政發(fā)包制”來描述行政系統(tǒng)內部上下級之間的關系，即在統(tǒng)一的權威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包關系^［47］，上級作為委托方擁有目標設置權和檢查驗收權，下級作為代理方行使激勵分配的控制權和實施政策的其他控制權^［48］。塊級責任進入社區(qū)的過程也可被看成是行政發(fā)包的過程：基層政府將這些行政事務委托給居委會負責，基層政府掌握發(fā)包權和考核權，如前文提及的簽訂責任狀等；居委會作為代理方則享有一定的成效激勵和自主執(zhí)行范圍，如Z社區(qū)居委會在棚改拆遷期限內說服“釘子戶”就會得到上級政府相應的獎勵，而說服的手段由居委會自己把握。

可見，在下沉的塊級壓力推動下，居委會與基層政府之間形成了“委托—代理”的責任結構。這其中有兩個方面的重要內涵。一是居委會被吸納成為行政系統(tǒng)的一部分，尤其是塊級壓力下沉把居委會變成了承擔實體責任的“塊”，上下級之間的行政發(fā)包在基層政府和居委會之間同樣存在?；鶎诱畬游瘯辉偈撬缮⒌摹爸笇А?，而是明確的“領導”，管理事務和責任隨著這樣的聯(lián)系進入社區(qū)。這一方面加重了居委會的工作負擔，另一方面也在某種程度上使基層政府與居委會形成利益共同體，催生“榮辱與共”的“共謀”現(xiàn)象。例如，Z社區(qū)居委會在收到L街道轉來的區(qū)級巡視整改意見時，并沒有急著提出解決辦法，而是先與街道“通氣”?！皡^(qū)里對我們的整改要求不單是我們社區(qū)的事情，還關系到街道，街道可以把有用的材料直接拿來給我們，他們也都支持。”（2022年1月24日，居委會副主任WH）二是在合法性限制的現(xiàn)實背景下，基層政府能夠向居委會下派行政管理責任，但是無法讓渡行政權力，居委會作為基層自治組織不具備行使行政權力的制度條件。此外，許多行政資源也無法向居委會傾斜，尤其是居委會工作人員反映比較強烈的身份待遇問題，居委會工作人員需要完成行政任務，但沒有相應的職位晉升等行政激勵手段?？梢?，政府與居委會之間的“委托—代理”關系并不會產(chǎn)生像行政組織內部那樣的強烈激勵，這極大影響了居委會工作人員的積極性，也影響了居委會的工作成效。“我們都是做一樣的事情，但是沒什么權，也沒什么錢，樣子上過得去就行了?！保?022年1月18日，居委會副主任ZJ）

（二）居委會轉移壓力與責任結構的再生產(chǎn)

雖然“委托—代理”的責任結構解決了“如何向居委會下派管理責任”的問題，使基層政府能夠繞過正式制度將自己的管理責任下派，但始終無法回答“自治組織如何承擔行政管理責任”的問題，居委會難以享有相應的管理權力和組織激勵。即便居委會在基層政府的強壓下暫時接受了行政管理責任，但從長遠來看其實際的履責成效無法保證。居委會本身就是趨利避害的行動主體，在現(xiàn)實資源缺乏和激勵不足的情況下，會利用正式和非正式的關系網(wǎng)絡轉移壓力，從而分攤本就不屬于自己的管理責任。

1.反向轉移

居委會可以將自己的代理責任向上進行反向轉移，即把責任推卸給上級政府。一方面，對于居委會在履行代理責任過程中無法完成的任務，基層政府作為委托方最后都會出面兜底。

“委托—代理”結構只是方便了基層政府將自己需要履行的管理責任委托給居委會，但這并不意味著責任歸屬權的轉移。對于居委會來說，自己只是責任的代理者，“替政府跑腿而已”，責任的最終所有者依然是基層政府，只有政府才面臨“不可退出的談判”^［49］的難題。例如，L街道要求Z社區(qū)居委會負責轄區(qū)內的市容市貌等城市管理工作，其中不僅涉及環(huán)衛(wèi)垃圾的清運，還涉及攤販管理等，這些都是居委會無權處理的，居委會慣用的做法是“等上面出手”。“要我們管的，我們會先去勸，勸不動就找街道。我們會把這些事情報上去，街道可能也忙沒時間管，但這個跟我們就沒關系了。反正我已經(jīng)報上去了，最后上面來檢查考核的時候還是街道派人去做，我們沒權管的事不可能要我們負責吧?！保?022年1月20日，社區(qū)副書記ZL）另一方面，

居委會可以將履責過程中出現(xiàn)的難題，或者不愿承擔的責任上交給基層政府處理。

塊級壓力下沉使居委會成為行政系統(tǒng)內的一個管理層級，與基層政府構建起上下級的管理關系。這樣緊密的行政聯(lián)系雖然有利于基層政府向居委會布置任務，但也讓居委會找到了靠山。基層政府之所以能夠成為居委會的依靠，不僅是因為居委會缺乏足夠的權力和資源，更重要的原因在于居委會與基層政府的緊密聯(lián)系已經(jīng)使得兩者成為社區(qū)治理的責任共同體，其需要共同應對居民的訴求。甚至普通居民也認為，居委會就是街道的下屬，居委會管不了的可以讓街道管。例如，Z社區(qū)居委會曾接到過一起12345熱線流轉下來的居民投訴事件，其中涉及居民與營業(yè)場所之間的矛盾糾紛。有居民認為該營業(yè)場所存在噪聲擾民和制造空氣污染等現(xiàn)象，12345熱線按屬地原則將事件移交給Z社區(qū)居委會處理，但居委會既沒有執(zhí)法權，也無法調解雙方矛盾，最后還是讓居民找街道出面解決。

2.橫向分解

居委會還可以將自己的代理責任進行橫向分解轉移，也就是把責任分解給社區(qū)其他主體承擔。而居委會之所以能這樣做，主要有兩方面的原因：一是由于居委會自身的治理資源不足，履責能力有限，只能尋求其他社區(qū)主體的幫助；二是社區(qū)內存在著豐富的社會關系網(wǎng)絡，居委會不僅可以利用關系網(wǎng)絡調解居民糾紛，還能借助關系網(wǎng)絡分擔基層政府委派的管理責任。換言之，當體制內的正式資源不充足的時候，居委會可以利用體制外的非正式資源進行補充。值得注意的是，非正式關系網(wǎng)絡與體制內的正式關系有很大不同，體制內的正式關系，如前文提到的基層政府和居委會之間的關系，主要通過行政系統(tǒng)的正式權威發(fā)生作用，而體制外的非正式關系網(wǎng)絡更多依靠利益交換和人情關系維系。例如，Z社區(qū)居委會在年底的時候需要走訪慰問轄區(qū)內的困難群眾，但街道撥付的預算有限，因此Z社區(qū)居委會主任最后動用了自己的私人關系，發(fā)動轄區(qū)內的企業(yè)和社會組織募捐。他直言道：“人情都是要還的，今天找人家?guī)兔?，未來也要幫人家的忙?！保?022年1月25日，社區(qū)書記ZX）

有研究發(fā)現(xiàn)，居委會在“權責不對等”以及資源匱乏的情況下，會轉向對基層社區(qū)中行政性權力進行移植與重構^［25］。換言之，居委會在承擔起基層政府委派的責任的同時，也擁有了基層政府賦予的某種管理權威。對于社區(qū)居民和企事業(yè)單位來說，居委會不像基層自治組織，更像是擁有行政管理職責的行政組織，或者是“政府的代表”。有了基層政府的背書，居委會就能利用管理者的身份將責任進一步橫向分解，將居委會的整體責任分解為各小區(qū)物業(yè)、住戶和商鋪的主體責任。例如，在疫情防控期間，L街道要求居委會落實疫情防控的屬地管理責任，加強對流動人員的統(tǒng)計和測溫登記，由于人手有限，居委會就把這一任務分解給小區(qū)物業(yè)和商鋪店主，由他們負責做好自己范圍內的防疫登記工作。于是，街道檢查居委會的管理情況，社區(qū)居委會則檢查物業(yè)和商鋪等的管理情況。這些舉措可看成是對體制內“委托—代理”關系的重新移植，居委會與其他社區(qū)主體之間也發(fā)生了責任的轉移和代理。

綜上，在塊級壓力下沉的背景下，居委會承擔起了諸多管理責任，并且與基層政府建立起“委托—代理”的責任結構。不過，這種責任結構只是便利了基層政府的責任轉移，并不能給居委會帶來相應的行政權力和資源，居委會面臨權責失衡的行動困境。為了突破這一困境，居委會充分發(fā)揮自主性，積極利用和轉化自己豐富的關系網(wǎng)絡，其中既有居委會與基層政府的體制內正式關系，也有居委會與其他社區(qū)主體的非正式關系。居委會的自主行動使得行政管理的壓力和責任不再集中于行政系統(tǒng)內部，新的“委托—代理”聯(lián)系被廣泛用于社區(qū)治理，“委托—代理”的責任結構被再生產(chǎn)為多主體合作的壓力共擔機制。換言之，“委托—代理”的責任結構不僅是行政系統(tǒng)內部的壓力和責任轉移通道，也被居委會用于轉移自身承擔的壓力和責任。

五、總結與討論

居委會行政化不僅是一個自治組織蛻變?yōu)樾姓茖咏M織的過程，也是自治組織與政府建立行政聯(lián)系并且不斷強化聯(lián)系的過程，行政化結構是這個過程的體現(xiàn)，也是這個過程的產(chǎn)物。換言之，居委會在被納入行政系統(tǒng)的過程中成為行政系統(tǒng)的一部分，居委會既受到被動的控制，也會有自主的行動。如果只重視探究居委會的行政化轉向而忽視行政化背后的深層結構因素，那么對居委會的角色定位就只能停留在“去行政化”的想象當中?；诖?，本文嘗試從政府條塊下沉角度討論居委會行政化結構的生成，并借助居委會的自主行動討論行政化結構的再生產(chǎn)。

第一，居委會行政化結構生成的主要原因是政府條塊下沉，具體表現(xiàn)為條線規(guī)范下沉形成“前臺—后臺”的業(yè)務流程結構，以及塊級壓力下沉形成“委托—代理”的管理責任結構。首先，條線規(guī)范隨著條線系統(tǒng)的延伸進入社區(qū)，并通過業(yè)務辦理標準化和審批流程制度化的方式強化了條線部門與居委會的行政聯(lián)系，居委會成為條線系統(tǒng)的工作前臺和信息終端。在條線規(guī)范的約束下，居委會和條線部門形成了“前臺—后臺”的流程結構，條線部門隱藏在業(yè)務流程的后臺，掌握著標準制定權和業(yè)務審核權，而居委會作為業(yè)務流程的前臺則需要遵守條線業(yè)務規(guī)范。其次，塊級壓力隨著屬地化管理的強化和競爭考核方式的影響進入社區(qū)，居委會被迫承擔起“塊”的管理責任，但基層政府無法直接向居委會轉移責任事務，只能借助行政發(fā)包的方式。在塊級壓力的推動下，居委會和基層政府形成了“委托—代理”的責任結構，基層政府作為委托方擁有目標設置權和檢查驗收權，居委會則享有一定的自主行動空間。最后，條塊下沉意味著行政系統(tǒng)深入基層治理場域，行政系統(tǒng)對居委會的行政控制不斷加強，居委會成為條線業(yè)務流程的一個環(huán)節(jié)以及基層政府的事實下屬。

第二，在行政化結構面前居委會并不是被動接受的個體，而是自主行動的主體，居委會的自主行動重新塑造了行政化結構的內涵和使用范圍，行政化結構是政府與基層自治組織互動的產(chǎn)物，其間充滿了雙方的博弈和合作。從流程結構的再生產(chǎn)來看，居委會可以利用前臺與后臺之間的信息差應付條線規(guī)范，具體包括參照規(guī)范標準進行形式應付，以及借助監(jiān)管盲區(qū)對規(guī)范粗糙執(zhí)行。居委會的應付行動削弱了條線規(guī)范的約束力，進而減少了后臺條線部門對居委會的影響，“前臺—后臺”的流程在實質上變成居委會同條線部門的博弈手段。從責任結構的再生產(chǎn)來看，居委會能夠借助社區(qū)多個主體之間的關系網(wǎng)絡轉移塊級壓力，具體包括利用與基層政府的正式關系進行責任壓力的反向轉移，以及通過與社區(qū)其他主體的非正式關系將責任壓力橫向分散出去。居委會轉移壓力的行動減輕了自身塊級管理的責任負擔，“委托—代理”的責任結構被居委會反向利用和橫向移植，最終轉化為多主體合作的壓力共擔機制。

行政化結構揭示了行政系統(tǒng)向下擴張的具體機制和居委會自主應對策略，說明居委會行政化是行政力量和基層自治組織在實踐中的遭遇和互動，最終形成較為穩(wěn)定聯(lián)系的過程。我們進一步討論行政化結構的功能作用，可以發(fā)現(xiàn)居委會行政化結構的主要功能是在國家與社會之間、行政系統(tǒng)內部和外部之間發(fā)揮中介作用。一方面，流程結構將居委會變成信息收集終端，居委會需要按照后臺條線部門的要求收集標準化的信息，這向下延伸了行政系統(tǒng)收集基層信息的渠道，國家對社會的認識得以越來越清晰化。另一方面，責任結構將居委會變成政府在基層的代理人，居委會利用各種正式和非正式關系網(wǎng)絡，將責任壓力向行政體系內部和外部轉移，實現(xiàn)了基層治理中多主體的壓力共擔。

本文還發(fā)現(xiàn)居委會的自主行動催生了許多基層形式主義，這主要是因為居委會與政府的職能關系沒有理順，而政府下沉了太多條塊職能。任何組織都只能承擔能力范圍內的職能，一旦政府下沉的條塊職能超過居委會的承受能力，那么居委會的自主行動就會產(chǎn)生負面效果，所以應當處理好政府和居委會兩者之間的關系，以充分發(fā)揮其各自的積極作用。

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［責任編輯：李堃］

Tiao-Kuai’s Descending and Grassroots Autonomous Action： The Generation and Reproduction of the Administrative Structure of Neighbourhood Committee

—Taking the Example of the Z Community Residents Committee of City Y in Jiangxi Province

Yi Hangyu

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210023）

Abstract：As the center of gravity of national governance moves downward， the role of committees in grass-roots governance has become increasingly prominent， and there has always been a debate about the administrativeization of neighborhood committees in community governance. The case from community Z in Jiangxi Province shows that there is a necessary administrative link between the neighborhood committee and the government， and that the administrativeization of the neighborhood committee cannot be described simply as the alienation of organizational attributes， but that its deeper mechanism lies in the inter-construction of the grassroots governance structure and autonomous grassroots actions. On the one hand， the norms of Tiao and the pressure of Kuai from the higher government have created a “front office-back office” process structure and a “principal-agent” responsibility structure at the grassroots level. On the other hand， the neighborhood committees take autonomous action by using the information advantage of the front office and the relationship network of the agents to realize the reproduction of the corresponding governance structure， thus reshaping the unidirectional constraint structure into a game and cooperative governance structure. The sinking of Tiao and Kuai and the autonomous action of the grassroots are inescapable facts， so the relationship between the Government and the Neighborhood Committees should be dealt with so as to give full play to their respective positive roles.

Key words：community governance， tiao-kuai’s descending， administrative structure， neighborhood committee