鹽城黃海濕地申遺歷程

2019年7月，在第43屆世界遺產(chǎn)大會上，中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）項目成功列入世界自然遺產(chǎn)名錄，成為我國首個濱海濕地類世界遺產(chǎn)，也標志著中國世界遺產(chǎn)從此由陸地走向海洋。作為鹽城申遺辦主任，我全程參與了黃海濕地申遺歷程，那一刻，我的心情復雜而又欣慰，萬千回憶涌上心頭，4年多的努力和付出，終于在這一刻得到了回報。

一、市長出題申遺

為了加強珍禽保護，早在1983年，省政府就批準在鹽城成立省級珍禽保護區(qū)，1992年晉升為國家級自然保護區(qū)。

2009年11月，我調(diào)到保護區(qū)管理處任副主任，3年后的5月，我正式擔任主任，深感責任重大，我一邊牽頭做好保護區(qū)的保護管理工作，一邊謀劃保護區(qū)的規(guī)劃和未來發(fā)展。

2014年10月10日，鹽城市長到保護區(qū)考察，當看到濱海灘涂的“紅地毯”、鋪天蓋地的蘆葦、各種各樣的野生動物、各種自由翱翔的鳥類……一個想法在市長的腦海中閃現(xiàn)。大概在11點整個考察基本要結(jié)束的時候，市長突然說道：“這塊地方能不能申報世界自然遺產(chǎn)，到聯(lián)合國拿一個牌子？”那時候，大家對世界遺產(chǎn)沒有任何概念，都疑惑不解。市長補充道：“城市名片對一個城市的發(fā)展非常關(guān)鍵，我們都知道上有天堂下有蘇杭，蘇州、杭州是我們心目中的向往。當你有了這種知名度，人才、資源才會聚集。揚州大運河拿下了世界遺產(chǎn)，國際化、知名度都大大地提升了。保護區(qū)管理處要認真研究以核心區(qū)域為基礎(chǔ)申報世界自然遺產(chǎn)的可行性?！笔虚L之前長期在揚州工作，揚州牽頭大運河沿線35座城市聯(lián)合開展中國大運河申遺，2014年成功入選世界文化遺產(chǎn)。正是揚州申遺的成功，觸發(fā)了市長鹽城申遺的想法。

市長提出要求后，在不到一個星期的時間里，我就帶隊到北京大學調(diào)研。當時的聯(lián)合國教科文組織亞太中心設(shè)在北京大學，北京大學有世界遺產(chǎn)辦公室。在這里，我們了解到了世界遺產(chǎn)申報的有關(guān)事宜。

在與相關(guān)專家交流后得知，保護區(qū)植物的數(shù)量、動物的數(shù)量、底棲的數(shù)量、昆蟲的數(shù)量與同類型地區(qū)相差不大，鹽城大概有4700種，同類型地區(qū)5000種。隨后，按照市長的交代，保護區(qū)做了一些研究并遞交市政府一份報告，在報告中得出一個結(jié)論：鹽城是可以申報世界自然遺產(chǎn)的。

市長看到報告后，找我談話：“這個工作就交給你了?！蔽艺J為申報世界自然遺產(chǎn)的職能不在保護區(qū)，應(yīng)該是住建部門的職責。市長聽后說道：“就是你來負責，我讓住建部門配合你。”

2015年的3月22—29日，在北京林業(yè)大學教授與相關(guān)國際組織的聯(lián)系下，鹽城分管市長率市住建局、珍禽保護區(qū)及市外辦相關(guān)負責人赴法國和英國進行申遺工作專題考察調(diào)研，并拜訪聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心主任和亞太地區(qū)負責人、法國Biotope生態(tài)咨詢公司副董事和相關(guān)專家、英國水禽與濕地基金會有關(guān)國際專家，重點就申遺工作和鳥類保護研究、濕地修復進行深入交流。

法國考察以后，我們形成了綜合性的報告，得出了以下幾個結(jié)論：第一，初步論證鹽城具備申遺的基本條件，確定以珍禽保護區(qū)的核心區(qū)為主體，申報世界自然遺產(chǎn)；第二，初步理清申遺的路徑，即國內(nèi)列入預(yù)備清單，由中國聯(lián)合國教科文委員會和住建部以及外交部共同給國務(wù)院打報告，遞交到世界遺產(chǎn)中心，最終獲得聯(lián)合國教科文世界遺產(chǎn)大會的認證；第三，初步了解申遺大致分為列入預(yù)備清單、正式申報、IUCN評估、世界遺產(chǎn)大會審議4個階段。通過幾個月的工作，特別是到聯(lián)合國教科文世界遺產(chǎn)中心拜訪交流，使國際社會增進了對鹽城黃海濕地的了解和關(guān)注。世界自然保護聯(lián)盟的兩次大會，把黃渤海的重要生態(tài)功能和地位及支持黃海區(qū)域申報遺產(chǎn)作為世界自然保護聯(lián)盟大會的決議寫進大會決議。

二、申遺的正式啟動

正當計劃成立申遺領(lǐng)導小組辦公室，正式啟動遺產(chǎn)申報的時候，遇到了一個大的難題。在鹽城出現(xiàn)了質(zhì)疑申遺的聲音：要不要申報世界自然遺產(chǎn)？申報遺產(chǎn)是否給鹽城的發(fā)展又勒上了一道繩索？部分領(lǐng)導認為要及時按下停止鍵，這一停就是一年半。

黨的十八大以后，習近平總書記高度重視生態(tài)環(huán)境工作，多次對生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，還在不同場合反復強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”。2015年，中央正式建立中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度和海洋督察制度，沿海的大開發(fā)被叫停，這給申報世界自然遺產(chǎn)提供了一個非常好的外部環(huán)境。

2016年9月，中共鹽城市第七次黨代會召開，大會提出如期全面建成小康社會的奮斗目標，明確了產(chǎn)業(yè)強市、生態(tài)立市、富民興市的戰(zhàn)略，把生態(tài)對一個地區(qū)發(fā)展的重要性提到了戰(zhàn)略層面。同時，還把鹽城黃海濕地申報世界自然遺產(chǎn)作為一項任務(wù)寫在黨代會的報告中。這意味著2015年5月被停下的申報世界遺產(chǎn)工作，得以重新啟動。

2016年12月，鹽城市正式成立黃海濕地申報世界自然遺產(chǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室，統(tǒng)籌鹽城的申遺工作，我擔任申遺辦主任。自此，鹽城的申遺工作按下了“快進鍵”，開始按照設(shè)定的程序，瞄準各個階段的目標，快速啟航、日夜兼程，所有參與的人，如同上了考場，面對世界的命題、生態(tài)的課題，精細審題、精準解題，書寫著生態(tài)文明建設(shè)的“鹽城答卷”。

三、申遺文本通過審查

申遺辦成立后的第一件事情，就是協(xié)助住建部的申遺專家團隊，使鹽城黃海濕地進入世界遺產(chǎn)預(yù)備清單。2017年2月22日，住建部向中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會上報《關(guān)于增補世界遺產(chǎn)預(yù)備清單自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)項目名單的函》，請求將鹽城黃海濕地列入世界自然遺產(chǎn)預(yù)備清單。2月28日，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心將中國渤?！S海海岸帶（自然遺產(chǎn)）列入了世界遺產(chǎn)預(yù)備清單。

2017年3月，由來自北京林業(yè)大學和北京大學的兩位專家牽頭，聯(lián)合北京大學、復旦大學、北京林業(yè)大學、南京大學、鹽城師范學院一起組建申遺專家團隊。從3月起，密集在鹽城黃海濕地調(diào)研，開展綜合科考。對鹽城的濱海濕地、保護區(qū)進行系統(tǒng)監(jiān)測研究，逐漸摸清家底，形成幾十萬字的報告。2017年8月28日，鹽城市召開申遺專家論證會，與會專家對遺產(chǎn)送報的標準名稱范圍進行全面論證。此次論證會為申報文本的編輯工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

申報材料是世界遺產(chǎn)申報中最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的工作。按照遺產(chǎn)中心要求，申報世界自然遺產(chǎn)的材料，重點有三個方面：一是中英文申報文本，其中申報聯(lián)合國教科文組織的材料為全英文，重點闡述申報的OUV價值以及完整性；二是保護管理計劃，即在申報世界自然遺產(chǎn)的過程當中，應(yīng)當如何保護遺產(chǎn)的OUV價值，保護遺產(chǎn)的完整性；三是申遺的宣傳視頻，全面地介紹遺產(chǎn)地的狀況、申報的理由、申報的價值。

鹽城黃海濕地世界自然遺產(chǎn)的申報材料可能是中國所有的遺產(chǎn)中耗時最短、遇到的困難和挑戰(zhàn)最多的。住建部希望鹽城聯(lián)合河北、遼寧等省份一起申報，組成系列遺產(chǎn)，但一番調(diào)研之后，其他省份卻沒有多少響應(yīng)。住建部又提出參照歐洲瓦登海的經(jīng)驗和韓國共同申報，卻得到韓國人的婉拒。由于2017年世界遺產(chǎn)委員會做出決定，2018年2月1日后，每個國家每年只能申報一項遺產(chǎn)，2018年2月1日之前申報的遺產(chǎn)還可以報一個文化一個自然，這是最后的一個窗口期。但是，此時新疆的胡楊林排在了住建部的第一個，于是鹽城下定決心，與其徘徊不如先把材料準備好。要求申遺專家對所有的申遺材料回頭再來一次，一項項對照，逐項撰寫。另一方面，因為沒有充足的時間和資金，無法邀請國家級媒體拍攝宣傳片，為確保資料的完整性，申遺宣傳片首次和地級市電視臺合作，邀請鹽城電視臺參與宣傳片的制作。

就在大家有條不紊地準備的時候，同意鹽城申報的批文卻遲遲無法拿到。為此，2018年1月18日下午，由江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳主持，在北京召開專家研討會。會議明確：第一，把鹽城黃海濕地改成中國黃（渤）海候鳥棲息地，理清一期、二期，甚至三期之間的關(guān)系；第二，修改文本的語言體系，按《世界遺產(chǎn)公約》要求編制文本；第三，由北京大學的相關(guān)團隊解決遙感問題。經(jīng)過7天的連續(xù)奮戰(zhàn)，對文本不斷修改完善，1月25日，終于獲得省政府同意申報的批文。申報文本搭乘1月31日最后一班飛機，2月1日上午到達巴黎，被送至世界遺產(chǎn)中心。

2018年3月，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心對正式申報的中國黃（渤）海候鳥棲息地世界自然遺產(chǎn)的文本進行了形式審查，鹽城順利通過審查。

四、申遺現(xiàn)場“面試”

如果說申遺文本編制是一道論述題，那么，現(xiàn)場迎評就是一道面試題。為確保一次性通過，按照“展示好、接待好、介紹好”的總體要求，我們制訂了“天衣無縫”的接待方案，并在2018年10月13日召開迎評工作培訓會。10月14日至19日，世界自然保護聯(lián)盟專家對鹽城市遺產(chǎn)提名地進行正式評估考察。兩位國際專家考察了遺產(chǎn)展示中心、條子泥候鳥棲息地、東沙島、麋鹿野放區(qū)、珍禽保護區(qū)視頻監(jiān)控中心、丹頂鶴主題館、大泗洋、管護站、三里河潮間帶，并與社區(qū)代表座談。通過連續(xù)5天系統(tǒng)地聽、認真地看、細致地訪，他們將意見集中反映在反饋會議的發(fā)言里、充分體現(xiàn)在他們擬就的評估報告中。2018年12月20日，中國常駐聯(lián)合國教科文組織代表團大使收到世界自然保護聯(lián)盟IUCN關(guān)于鹽城黃海濕地申報項目評估進展報告及提供補充材料的信函。這是在2018年10月14日國際專家現(xiàn)場評估兩個月后的一次正式反饋，其核心內(nèi)容主要集中在將條子泥納入一期申報范圍和遺產(chǎn)系列申報方面，其余則是補充資料報告，以及關(guān)于IUCN正式討論和世界遺產(chǎn)大會表決的時間問題。對于鹽城來說，既是項目申報的新增內(nèi)容，又是原本意料之中的分內(nèi)考題。

對此，鹽城方面立即提出五個方面的對策：組織專家對邊界范圍進行科學論證，賦予新增區(qū)域保護屬性，組織編寫補充申報材料，繼續(xù)做好環(huán)境整治和保持工作，加強國際溝通交流。概括起來，就是8個字：“軟硬”兼施、多管齊下?！败浖狈矫媸侵讣夹g(shù)支撐團隊編寫補充文本材料，“硬件”方面則是立即策應(yīng)IUCN要求，擴大遺產(chǎn)提名地范圍。

2019年2月20日，中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）補充材料文本專家論證會在北京召開。會議由國家林草局領(lǐng)導主持，相關(guān)專家經(jīng)過審議，原則同意通過，并要求技術(shù)支撐單位在文本語句表述、重點內(nèi)容突出等方面進一步完善。2019年2月22日，中國聯(lián)合國教科文組織全委會秘書長在致聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心的信函上簽字，正式上報中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）補充材料文本。2019年2月23日（北京時間）中午，鹽城黃海濕地申遺補充材料文本通過國際快遞，分別寄往法國世界遺產(chǎn)中心和瑞士世界自然保護聯(lián)盟總部。

鹽城申報世界自然遺產(chǎn)工作走到這一步，一路披荊斬棘，一路搶關(guān)奪隘，一路攻堅克難，在各環(huán)節(jié)上環(huán)環(huán)相扣，于各關(guān)口處條條相通，應(yīng)該說是取得了令人滿意的效果，誰知等來的卻是列入“第3檔”的一紙評估結(jié)論。

五、困境與“驚天大逆轉(zhuǎn)”

2019年5月15日，世界遺產(chǎn)中心正式公布IUCN對鹽城申遺的最終評估結(jié)果：Defer，第3檔，重報。這一紙報告?zhèn)鞯搅酥袊?，傳到了鹽城，可以說給了每一個申遺人當頭一棒，使鹽城申遺工作進入了最為艱難的時刻。當時我雖然心情有點亂或者叫有點糟，但頭腦還十分清醒。我把鹽城申報世界自然遺產(chǎn)的名稱和范圍、主要歷程又在大腦里仔細梳理了一遍。一次次的鏡頭回放，心情漸漸開朗，思路分外清晰，信心也更加堅定了。

這時的決策層面，面臨兩個選擇：一是全力以赴，據(jù)理力爭，從維護國家利益的高度，全方位爭取，多維度溝通，重點攻關(guān)，最終在世界遺產(chǎn)大會上爭取表決通過；二是撤回申報，重回起點，擇機再度申報。前者尚有一舉成功的可能，后者則意味著近年來的努力付諸東流。因此，盡管困難重重，前景未卜，但鹽城決策層的決心已定，義無反顧，背水一戰(zhàn)，哪怕只有百分之一的希望，也要做出百分之百的努力。經(jīng)過與專家會商溝通、認真研判，鹽城將IUCN對鹽城黃海濕地的評估結(jié)論概括為“三個基本沒有變”，即黃海濕地全球突出普遍價值的結(jié)論沒有變；肯定鹽城符合申報條件的大方向沒有變；國際社會組織普遍期望鹽城成功申遺的一致訴求沒有變。鹽城絕對不放棄申遺。

我同時深入了解和研究了2010年中國丹霞地貌申報世界自然遺產(chǎn)的經(jīng)歷。那一年的6月2日，丹霞申遺辦收到的也是“推遲審議”的第3檔，面對這個被稱作“死緩”的判決，涉及申遺的6個省同時行動，也稱六省大員（省主要領(lǐng)導）進京，赴當時住建部、外交部以及聯(lián)合國教科文中國組委會，力求得到國家層面的支持和幫助。當年7月25日，第34屆世界遺產(chǎn)大會在巴西舉行，按程序規(guī)定，中國丹霞雖是“推遲審議”，但如果21個委員國有一半以上同意，也可獲得通過。后來他們放手一搏，經(jīng)過會上全力爭取，最終16個委員國同意而列入《世界遺產(chǎn)名錄》。

國際規(guī)則的有效運作和外地申遺的成功范例，使鹽城在從不言棄的信念中看到了希望，也更加充滿了信心。市委書記堅定而明確地說：“這件事只要有一線的希望，就要付出百倍的努力，堅定不移地去爭取。因為我們干的是一件正確的事，正確的就要堅持干到底?，F(xiàn)在不干，今后的難度會更大。”市長表示：“困難再大，我們一起去面對。要不惜一切代價去爭取，決不能半途而廢或中途退出！”

5月23日，鹽城市領(lǐng)導赴北京拜訪國家林草局、中國聯(lián)合國教科文組織全委會相關(guān)領(lǐng)導，表明鹽城態(tài)度，討論應(yīng)對措施。6月2日，申遺技術(shù)團隊專家在巴黎拜訪了IUCN遺產(chǎn)小組負責人Peter，專門就鹽城申遺有關(guān)問題進行匯報交流。

讓人高興的是，為了鹽城這方濕地，很多國際保護專家也紛紛開始行動起來，因為鹽城申遺成功與否事關(guān)大家的共同利益。在IUCN評估結(jié)論出來后的10天內(nèi)，來自65個國際組織的專家自發(fā)地于5月25日聯(lián)名致公開信給有關(guān)方面，包括世界遺產(chǎn)中心、世界自然保護聯(lián)盟、中國國家林草局及鹽城市政府。信中一致肯定黃海濕地作為世界上最重要的遷徙水鳥棲息地的價值，認為鹽城黃海濕地列入世界遺產(chǎn)既是保護全球珍稀鳥類物種的迫切需求和現(xiàn)實選擇，也是承認、維護和提高其價值的最適當?shù)恼g方式，符合保護黃（渤）海海灣和依賴黃（渤）海海灣候鳥種群的最佳利益。

應(yīng)該說，這封聯(lián)名公開信，讓人們更好地認識到鹽城列入世界自然遺產(chǎn)的重大意義。通過各自網(wǎng)絡(luò)的迅速傳導并持續(xù)發(fā)酵，在輿論上形成強大的國際聯(lián)合陣線。尤其是國際鳥盟（Birdlife International）和英國皇家鳥類保護協(xié)會（RSPB）積極推動說服各委員國和IUCN等，從而開辟了直達委員國的最佳捷徑。

這里我要提到一位外國專家，澳大利亞昆士蘭大學生物科學學院理查德·富勒教授。他曾出席過2017年鹽城國際研討會，那一次，還是自費來的。他也是第43屆世界遺產(chǎn)大會澳大利亞代表團的科學專家顧問。正是在他的大力幫助下，澳大利亞政府代表團對鹽城黃海濕地世界遺產(chǎn)申報給予了關(guān)鍵性的支持。以鳥為媒，因鳥結(jié)緣，共同的生態(tài)價值觀使中澳由過去申遺的對手變成了聯(lián)手伙伴，超越各自立場，轉(zhuǎn)換成共同利益的公共追求。雙方迅速達成了默契與共識，遵循委員會代表對自己項目保持中立的國際慣例，澳方承諾將提出大會修正案，考慮到實施難度，澳方一開始建議改方案D為R，后經(jīng)雙方溝通改為有條件支持列入。以往申遺從來都是一個你爭我奪的戰(zhàn)場，或者說是一個你上我下的競技場，可這次卻是許多外國政府代表團主動幫助鹽城，這顯然已經(jīng)超出以往的經(jīng)驗范疇。

正是申遺技術(shù)支撐專家團隊的“八仙過海，各顯神通”，以及國際保護專家行動——向世界遺產(chǎn)委員會致聯(lián)名公開信，幫助鹽城實現(xiàn)了申遺工作的“驚天大逆轉(zhuǎn)”。

2019年6月29日至7月10日，鹽城市領(lǐng)導帶隊赴阿塞拜疆首都巴庫參加第43屆世界遺產(chǎn)大會。7月5日上午，在第43屆世界遺產(chǎn)大會上，新提名的世界自然遺產(chǎn)中第一個審議的項目就是“鹽城·中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”，委員國討論澳方提出的修正案，21個委員國有18個國家支持，無一票反對，世界遺產(chǎn)大會通過了“鹽城·中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”列入《世界遺產(chǎn)名錄》。

（作者簡介：吳其江，鹽城市濕地和世界自然遺產(chǎn)保護管理中心主任，鹽城市政協(xié)教文衛(wèi)體委員會副主任，原鹽城市黃海濕地申報世界自然遺產(chǎn)領(lǐng)導小組辦公室主任。）

欄目編輯：胡渝寧