2025政府工作報告透露哪些信號？

2025年GDP（國內生產總值）增長目標定在5％左右；CPI（消費價格）漲幅2％左右；赤字率擬按4％左右安排，赤字規(guī)模5.66萬億元；2025年，擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元，其中3000億元支持消費品以舊換新。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。今年合計新增政府債務總規(guī)模11.86萬億元。

3月5日上午，十四屆全國人大三次會議在京開幕。國務院總理李強作政府工作報告，提出了2025年的宏觀政策目標與工作。李強指出，經(jīng)濟增長預期目標為5%左右，既是穩(wěn)就業(yè)、防風險、惠民生的需要，也有經(jīng)濟增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發(fā)展目標相銜接，突出迎難而上、奮發(fā)有為的鮮明導向?！皩崿F(xiàn)這些目標很不容易，必須付出艱苦努力?！?/p>

2025年，國際環(huán)境愈發(fā)復雜嚴峻，關稅壁壘增多等因素，可能對中國貿易、科技造成更大沖擊。國內則是有效需求不足、消費不振。部分企業(yè)生產經(jīng)營困難，民眾就業(yè)增收面臨壓力。2025年政府工作報告將布局重點放在了促消費、擴內需、興科技、培育未來產業(yè)等方面。同時，亦回應了社會熱點，提出優(yōu)化藥品集采政策，強化質量評估和監(jiān)管等等。

多位經(jīng)濟學家向《財經(jīng)》表示，2025年政府工作報告提出的GDP增速、CPI、赤字率等數(shù)字目標符合此前市場預期。由于2024年底的中央政治局會議已經(jīng)提前釋明風向，此次文件表述基本符合市場預期。狹義財政赤字率4%，有明顯的突破，符合當前產能供過于求、內需不足，急需政府通過加杠桿擴大支出、對沖經(jīng)濟下行風險的總任務和要求。

3000億元支持以舊換新

特朗普加碼關稅政策后，中國如何應對出口下滑風險？如何擴內需保經(jīng)濟？刺激政策的規(guī)模會有多大？這都是2025年全國兩會期間，最受市場關注的話題。長江商學院會計與金融學教授、投資研究中心主任劉勁向《財經(jīng)》表示，美國此前對中國征收的進口關稅水平在25%左右，近期加20%后是45%。要克服如此高的關稅壁壘，中國制造通過降成本維持競爭力比較困難。尤其是特朗普同時還對墨西哥、加拿大加征關稅，對中國的中間品出口也會造成一定影響。

2024年出口拉動中國GDP增長1.5個百分點。出口如若下滑，2025年實現(xiàn)5%左右的增長目標，勢必面臨挑戰(zhàn)。在這種情況下，“三駕馬車”中的消費與投資格外重要。今年的政府工作報告提出，大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經(jīng)濟增長的主動力和穩(wěn)定錨。

中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員張燕生向《財經(jīng)》表示，今年政府工作報告將擴大內需戰(zhàn)略擺在首要位置，把提振消費擺在重要位置，這是經(jīng)濟學界期盼的一個重大戰(zhàn)略轉變。

政府工作報告提出，實施提振消費專項行動。舉措包括，安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新。這是2024年政策延續(xù)。去年9月，國家明確安排1500億元左右超長期特別國債資金支持新一輪大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新（“兩新”）。而在今年2月初，商務部新聞發(fā)言人何詠前介紹，中央財政已預下達2025年消費品以舊換新首批資金810億元。擴圍，支持汽車、家電、家裝、電動自行車和手機等數(shù)碼產品以舊換新。

華泰資產首席經(jīng)濟學家王軍向《財經(jīng)》表示，2025年政府工作報告大力提振消費，呼應了市場關切和民眾期待，體現(xiàn)了政策的民生導向，對改善居民與市場預期有非常積極的提振作用。

同時，萬博新經(jīng)濟研究院院長滕泰向《財經(jīng)》指出，提振消費被放在所有經(jīng)濟任務的首位，值得肯定。但3000億元的消費補貼，在財政支出結構上低于預期。3000億元，為1.3萬億元超長期特別國債的四分之一左右。與4.4萬億元用于投資建設的專項債資金相比，抑或與5.66萬億元財政赤字規(guī)模相比，相對較少。建議促消費的補貼資金總量規(guī)模達到萬億元以上，進一步助力實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標。

滕泰表示，解讀政府工作報告發(fā)現(xiàn)，決策觀念已經(jīng)開始轉型，提振消費的重要性愈發(fā)突出。接下來，制定財政預算還應當徹底擺脫“重投資、輕消費”的傳統(tǒng)觀念。建議盡快擴大提振消費的財政資金規(guī)模，除了延續(xù)“兩新”政策撬動消費，還可以給中低收入者發(fā)放通用消費券，使促消費的受益商業(yè)渠道更廣泛，擴大行業(yè)覆蓋面、人群范圍，全面提振消費、擴大內需。

實際上，與全球主要經(jīng)濟體相比，中國內需不足，消費率較低，居民消費能力和消費意愿有待提升。中國銀行研究院副院長周景彤分析，這既受居民對就業(yè)和收入預期不穩(wěn)定的影響，也與疫情后消費習慣改變以及樓市股市震蕩導致財富效應收縮等因素有關。

“中國經(jīng)濟一直存在一個結構性問題，就是投資太多、消費太少?！眲耪f，“但面對當下的國內外形勢，已經(jīng)到了必須改變的節(jié)點。”促消費首先應當增加民眾收入，從而推動經(jīng)濟轉型，從以國家引導的、投資為主的經(jīng)濟發(fā)展模式變成以消費帶動的經(jīng)濟發(fā)展模式。值得注意的是，政府工作報告亦提出，多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制；此外，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養(yǎng)老金。

政府工作報告特別提出，強化宏觀政策民生導向。堅持以人民為中心，經(jīng)濟政策的著力點更多轉向惠民生、促消費，以消費提振暢通經(jīng)濟循環(huán)，以消費升級引領產業(yè)升級，在保障和改善民生中打造新的經(jīng)濟增長點等等。

2025年赤字率擬按４％左右安排

延續(xù)2024年底的政策調性，今年政府工作報告提出，實施更加積極的財政政策。

這意味著——2025年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。一般公共預算支出規(guī)模29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。

“財政支持（力度）比2024年要大出不少，但相對還是比較謹慎的?！眲耪f。

2025年合計新增政府債務總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。王軍介紹，市場預期專項債規(guī)模會在4萬億-4.5萬億元，基本符合預期。但超長期國債的資金規(guī)模相對偏低，對化解房地產后續(xù)風險預留的空間可能不足。總體來講，2025年狹義財政赤字率明顯提升，2025年財政擴張力度有明顯提高。但從廣義赤字率看，財政擴張比較溫和，并沒有大水漫灌或完全不計后果的大規(guī)模刺激?！柏斦邔ν顿Y的支持，還特別指向了土地收儲和存量房收購。消化地方政府對于企業(yè)的拖欠賬款，也是非常重要的?！?/p>

貨幣政策方面，2025年政府工作報告則提出，實施適度寬松的貨幣政策。

舉措包括：發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應量增長同經(jīng)濟增長、價格總水平預期目標相匹配。優(yōu)化和創(chuàng)新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發(fā)展，加大對科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、提振消費以及民營、小微企業(yè)等的支持。進一步疏通貨幣政策傳導渠道，完善利率形成和傳導機制，落實無還本續(xù)貸政策，強化融資增信和風險分擔等支持措施。推動社會綜合融資成本下降，提升金融服務可獲得性和便利度。保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。

滕泰分析，2025年政府工作報告關于貨幣政策表述的先后順序值得關注。首先，提出貨幣供應量要跟經(jīng)濟增長和物價總水平一致，意味著政府將經(jīng)濟增長和物價穩(wěn)定放在了最重要的位置。這毫無疑問是正確的。同時又強調通過結構性貨幣政策，促進樓市股市健康發(fā)展，這是一個新提法。此外，政府工作報告將穩(wěn)定人民幣匯率放在了相對靠后的位置進行表述。

滕泰分析，這說明對中國而言，經(jīng)濟增長、物價就業(yè)、資本市場與房地產的穩(wěn)定，這些跟14億中國人、所有企業(yè)相關的目標更為重要。匯率影響的是對外出口或投資的部門，首先強調國內的經(jīng)濟增長和就業(yè)來保匯率，因此預判，未來中國的貨幣政策，可能會少受一些來自匯率等外部指標的掣肘。

滕泰同時表示，“適度寬松”的貨幣政策，是中央自2009年后時隔多年的再度重提。當下，中國貨幣政策的傳導機制跟2009年應該不大相同。彼時，信貸投放主要是通過房地產市場擴張、基建項目、企業(yè)投資進行釋放，而今這些領域對信貸資金的需求增速跟過去不同。

滕泰表示，要探討新的貨幣政策傳導機制?？梢酝ㄟ^推動資產價格的穩(wěn)步、健康的上漲來促消費，創(chuàng)造財富效應，推動經(jīng)濟正向循環(huán)。這也是2009年以來美國貨幣政策當局以及2013年以來日本貨幣政策成功探索出的一條傳導機制。可以期待，通過新的傳導機制，中國適度寬松的貨幣政策將對于穩(wěn)增長、保持資產價格的穩(wěn)定，促消費等等起到更好的作用。

新質生產力發(fā)展離不開民營企業(yè)

DeepSeek橫空出世后，發(fā)展新質生產力，加速現(xiàn)代產業(yè)轉型，亦成為2025年重頭戲。

政府工作報告提出，因地制宜發(fā)展新質生產力，加快建設現(xiàn)代化產業(yè)體系。其中，對培育壯大新興產業(yè)、未來產業(yè)做出部署：深入推進戰(zhàn)略性新興產業(yè)融合集群發(fā)展。開展新技術新產品新場景大規(guī)模應用示范行動，推動商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等新興產業(yè)安全健康發(fā)展，建立未來產業(yè)投入增長機制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產業(yè)。

賽智產業(yè)研究院院長趙剛向《財經(jīng)》表示，政府工作報告將較為火熱的低空經(jīng)濟、具身智能產業(yè)列為其中。接下來，在這些產業(yè)方面，資金等各類資源的投入也會有更多傾斜。前沿產業(yè)以及人工智能、大模型等數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展亦將為傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級提供更多賦能。

“將來兩年，中國在科技方面可能還有一些井噴式發(fā)展。從中國科學技術論文發(fā)表情況看，很多方面比較超前。這些論文發(fā)表后，會轉化成產品，進入產業(yè)?！眲耪f。值得注意的是，政府工作報告還提出，推進高水平科技自立自強。充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發(fā)，加快組織實施和超前布局重大科技項目。

趙剛同時指出，中國科技創(chuàng)新仍然存在堵點。第一，缺乏從“0到1”的原始創(chuàng)新，這需要體制機制改革工作的突破。第二，難在打通科技成果轉化的“最后一公里”。如何將科技成果產業(yè)化、商業(yè)化，轉變成真正的新質生產力面臨諸多阻礙。對此，政府工作報告指出，“健全科技成果轉化支持政策和市場服務，推進職務科技成果賦權和資產單列管理改革，提升科技成果轉化效能?！钡谌?，難于整合更多的全球創(chuàng)新資源和力量，服務于中國的科技創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展。這需要做到政府工作報告中提到的“擴大科技開放合作”，吸引全球頂端科技人才。

政府工作報告還提出，深入實施科教興國戰(zhàn)略，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。趙剛分析，提升科技創(chuàng)新能力是一個體系化、系統(tǒng)化的工程，涉及教育、人才、資金支持、創(chuàng)新生態(tài)，也涉及基礎科學研究、科技成果轉化、科技體制機制改革。而值得注意的是，當前，民營企業(yè)在科技創(chuàng)新中發(fā)揮出越來越重要的作用，甚至占據(jù)著中國科技創(chuàng)新的核心陣地。

趙剛建議，支持民營企業(yè)科技創(chuàng)新從三方面發(fā)力。第一，民營經(jīng)濟創(chuàng)新探索成本高，普遍面臨資金缺乏困境。建議鼓勵和規(guī)范發(fā)展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。第二，建議政府或龍頭企業(yè)主動提供應用場景供中小企業(yè)應用。第三，為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新生態(tài)、營商環(huán)境，寬松自由包容的創(chuàng)新氛圍?！叭绻麠l條框框卡的太嚴，會綁住科技企業(yè)手腳，阻礙DeepSeek等科技企業(yè)的發(fā)展?！?/p>

對于提振民營企業(yè)預期的情況，張燕生向《財經(jīng)》表示，增強民企信心，最重要是從法律、制度、政策、輿論上改善民營企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，給民營企業(yè)提供公平競爭的市場環(huán)境，在各類資源要素分配上體現(xiàn)公平。政府工作報告強調，注重傾聽市場聲音，協(xié)同推進政策實施和預期引導，塑造積極的社會預期。張燕生認為，管理社會預期與信心非常關鍵?；謴腿鐣判模谷藗儗χ袊?jīng)濟發(fā)展的前景保持樂觀，非常重要。

（長江商學院高晴對此文亦有貢獻）