浙江省全域土地綜合整治：演進歷程、邏輯框架與實踐反思

摘要：全域土地綜合整治是應對耕地分布碎片化、生態(tài)用地退化、空間布局無序化、建設用地低效化等多種問題的重要抓手，也是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要引擎。文章對浙江省全域土地綜合整治的經(jīng)驗做法進行調(diào)研和分析，提出浙江省全域土地綜合整治雖然走在全國前列，但仍然存在整治思維“工程化”、利益協(xié)調(diào)復雜、生態(tài)與經(jīng)濟平衡難等問題。綜合2024年《全域土地綜合整治實施指南（試行）》與學界觀點，文章認為堅持系統(tǒng)思維、堅持以人為本、堅持分區(qū)域整治并且多渠道完善資金配套，能為進一步深入推進全域土地綜合整治提供解決方案。

關(guān)鍵詞：土地整治；邏輯框架；實踐反思；浙江省

一、引言

黨的二十屆三中全會指出要深化土地制度改革。全域土地綜合整治是現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的集成式深化改革，是深化土地制度改革的重要內(nèi)容。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進，土地開發(fā)過度、零散等問題日益嚴重，自然資源和生態(tài)環(huán)境約束趨緊。在有限的國土空間上，生態(tài)用地退化、耕地分布碎片化、空間布局無序化、建設用地低效化等各類問題逐漸顯現(xiàn)[1]。元點式、平面式的土地整治模式已無法有效解決土地利用中的綜合性問題，全域土地綜合整治作為一項系統(tǒng)性、全方位的全新治理手段，通過對全土地要素進行綜合整治，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

全域土地綜合整治的概念是在立足地方探索實踐和我國經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型的背景下提出的。2003年，時任浙江省委書記習近平作出實施“千萬工程”的戰(zhàn)略決策，深刻改變了浙江鄉(xiāng)村的發(fā)展模式、生產(chǎn)布局和生態(tài)環(huán)境。2018年，“千萬工程”榮獲“地球衛(wèi)士獎”。以此為契機，國家在頂層設計上開始大力支持全域土地綜合整治試點行動。2018年6月，黨中央、國務院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出要實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動?！度珖鴩烈?guī)劃綱要（2016—2030年）》《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》分別就如何實施農(nóng)村土地綜合整治作出部署。2020年，中央一號文件明確指出開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點。近年來，各地立足實際，探索土地整治與多要素的跨界融合。在浙江、上海等地，土地整治側(cè)重助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；在河南、江西等地，土地整治側(cè)重解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、“空心村”整治，促進中部崛起；在西部地區(qū)，土地整治側(cè)重脫貧攻堅，解決耕地保護、扶貧搬遷問題。由此可見，全域土地整治通過對農(nóng)業(yè)建設空間和農(nóng)村生態(tài)空間進行優(yōu)化布局，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動實現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造有利條件。

在理論研究方面，由于全域土地綜合整治命題較新，學術(shù)界關(guān)于全域土地綜合整治相關(guān)研究較少，根據(jù)研究主題主要集中在對全域土地綜合整治內(nèi)涵、實施主體、功能效益、資金來源等方面的分析。全域土地綜合整治源于土地整治，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊為實施單元，通過整體推進農(nóng)用地、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)修復，促進耕地資源節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村環(huán)境的綜合性土地整治活動[2]。相較于土地整治，全域土地綜合整治在整治對象、整治目標和管理模式上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更具有系統(tǒng)性、目標更加多元、管理模式更注重平臺作用的發(fā)揮[3]。我國自開展農(nóng)村土地整治以來，土地整治主體多為政府[4]，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，政府主導實施的土地整治模式難以有效滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需求，農(nóng)戶逐漸自發(fā)組織實施土地整治[5]。近年來，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與政府共同出資參與土地整治的模式愈來愈成熟[6-7]。雖然全域土地綜合整治能夠有效解決土地利益中的綜合性問題[8]，但在推進過程中仍存在耕地保護壓力大、整治思維“工程化”[9]、農(nóng)村用地碎片化、散亂化[10]、利益協(xié)調(diào)復雜等問題[11-12]。

總體而言，既有文獻對土地整治的內(nèi)涵、主體等進行了充分研究，但研究范圍較為狹窄，難以有效指導全域土地綜合整治的地方實踐，且少有學者以浙江省為樣本，對全域土地綜合整治進行全面剖析與反思。全域土地綜合整治涉及多方面改革，對我國社會經(jīng)濟影響深遠，且土地整治是一個動態(tài)過程，值得長期跟蹤研究。如何抓住共同富裕的契機深入推進改革，仍是擺在政府面前的重大實踐課題。鑒于此，本研究以浙江省全域土地綜合整治為樣本，對浙江省土地整治的發(fā)展歷程進行梳理，分析浙江樣本經(jīng)驗做法和存在的問題，這不僅有利于把握整體的土地整治動態(tài)，還能為后期深化全域土地綜合整治改革提供思路參考，并為浙江省及其他地區(qū)合理有序推進土地整治改革帶來啟發(fā)，對于在新時代更好縮小城鄉(xiāng)差距，推動實現(xiàn)共同富裕具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

二、演進歷程：浙江省全域土地綜合整治的歷史展開

我國現(xiàn)代意義上的土地整治大致起步于20世紀80年代中后期，依據(jù)我國土地整治的發(fā)展歷程，本研究根據(jù)眾多參考文獻大致梳理歸納出浙江全域土地綜合整治制度發(fā)展的三階段特征，以期對浙江全域土地綜合整治改革歷程進行整體性的把握[13]。

（一）元點“項目式”土地整治

改革開放后，經(jīng)濟社會開始快速發(fā)展，大量的耕地由于生產(chǎn)建設所需而被占用，我國開始借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗構(gòu)建土地整治體系，“土地整治”的概念逐漸顯化。在1981年以前，浙江省尚未建立專門的土地管理機構(gòu)。1981年3月，明確各省、市、縣的農(nóng)業(yè)部門為土地管理職能部門，農(nóng)村土地開始有了統(tǒng)一的管理部門。至1987年7月，浙江成立土地管理局，統(tǒng)一管理浙江全省的城鄉(xiāng)用地。1988年8月，溫州市樂清縣試點國有土地使用權(quán)有償出讓改革，次年5月，該縣以招投標形式出讓縣內(nèi)第一塊國有土地使用權(quán)，開了全省土地使用權(quán)第一標，當時，一居民以17.5211萬元中了面積為69.3平方米的國有土地使用權(quán)。此舉改變了全省過去以審批、劃撥等無償取得土地的單一形式，不僅籌集了資金，加快了城市建設，還加強了土地管理，使土地得到更合理的利用。據(jù)《浙江省土地志》記載，隨著國有土地有償使用制度的建立和完善，浙江省全面開展土地使用權(quán)有償出讓工作，1992年出讓地塊達到1 667幅，收入近70億元，為浙江各地的經(jīng)濟建設提供了大量資金。

（二）平面“工程式”土地整治

1999年6月，全國首個省級土地利用總體規(guī)劃《浙江省土地利用總體規(guī)劃（1997—2010）》成功獲批。以此為依據(jù)，浙江先后在全省批準11個市級、80個縣級、1 804個鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，在全省層面推動實現(xiàn)了土地用途管制。2003年，“建設生態(tài)省”和“千村示范、萬村整治”工程正式提出和實施。2009年，浙江實施“百萬”造地保障工程，指出在2008年至2012年，全省力爭新增耕地面積106萬畝。該項目最終5年累計新增耕地113.8萬畝，全面超額完成造地任務。浙江省通過耕地保護工程項目不僅新增了有效耕地面積，也有效保障了居民生活、生產(chǎn)的用地所需。2007—2010年，浙江大規(guī)模開展土地調(diào)查，查清了全省90個縣（市）區(qū)、4.6萬個權(quán)屬單位、469萬個圖斑的土地使用狀況，并同步建立了地籍數(shù)據(jù)庫，這對依法保障個人和集體的土地權(quán)益起到至關(guān)重要的作用。這一時期，浙江省土地登記管理水平大幅度提升，制度建設進一步鞏固。

（三）立體“事業(yè)式”全域土地綜合整治

2012年4月，浙江出臺《關(guān)于推進低效利用建設用地二次開發(fā)的若干意見》，部署低效土地開發(fā)工作，此后，浙江先后出臺《浙江省土地節(jié)約集約利用辦法》《新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤活掛鉤辦法》等，成為全國率先開展低效用地再開發(fā)的省份。2013年，浙江出臺《全省“812”土地整治工程實施方案》。一年后，浙江通過《浙江省土地整治條例》，對全省土地整治工作進行進一步明確。2015年，浙江試點探索農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和農(nóng)村宅基地改革，創(chuàng)造了全國農(nóng)地入市第一宗、宅基地使用權(quán)抵押第一單等數(shù)個“全國第一”，形成一批可復制、可推廣、利修法的試點成果。2018年，浙江出臺《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的意見》，區(qū)別于傳統(tǒng)元點“項目式”或平面“工程式”推動方式，指出按照“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先”的理念，在全國率先全面開展全域土地綜合整治項目，對“田水路林村”全要素進行綜合整治，集約高效利用空間。同時，切實保障農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)，倡導“共建共享”。至此，浙江通過高起點全域規(guī)劃和設計，打造全域土地綜合整治與生態(tài)修復升級版，旨在更好助推鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)共同富裕。

三、邏輯框架：全域土地綜合整治的內(nèi)容展開

全域土地綜合整治以系統(tǒng)理念為指導，對區(qū)域內(nèi)未利用地、非合理用地進行整治，優(yōu)化空間布局，其雖由政府部門主導實施，但其中多主體協(xié)同、聯(lián)動參與，緩解了城鄉(xiāng)間土地供需矛盾[14]。全域土地綜合整治的生成邏輯主要表現(xiàn)在規(guī)劃先行下推動要素跨界融合，通過創(chuàng)新“土地整治+”模式，最終實現(xiàn)村民收入的增長和生活質(zhì)量的提高。

（一）高標準規(guī)劃，優(yōu)化“三生”空間布局

浙江開展全域土地綜合整治，堅持將科學規(guī)劃放在重要位置，以“全域規(guī)劃、全域設計、綜合治理”理念，指引全域土地綜合整治相關(guān)實踐。一方面以整村整鄉(xiāng)為對象，統(tǒng)籌域內(nèi)“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間，協(xié)同山、水、林、田、湖綜合治理，完善國土空間發(fā)展格局。如杭州市西湖區(qū)以片區(qū)為單位，統(tǒng)籌各類土地資源，打破鎮(zhèn)村間的行政壁壘，對土地進行空間置換，推動土地利用的高效化和精細化管理。另一方面注重工程設計與鎮(zhèn)村規(guī)劃同步傳導。根據(jù)鎮(zhèn)村規(guī)劃設計的功能區(qū)，將土地整治工程劃分為多個空間整治子單元，統(tǒng)一編制工程實施方案。如西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)統(tǒng)一編制農(nóng)用地、建設用地、鄉(xiāng)村生態(tài)修復等子項目的實施方案，對城中村進行全方位改造，對生態(tài)環(huán)境進行綜合治理，促進了農(nóng)村空間格局的優(yōu)化。

（二）推動多要素跨界融合，實施農(nóng)村土地精細化管理

浙江的土地整治從標準農(nóng)田建設到“千村示范、萬村整治”，再到全域土地綜合整治，都非常重視要素的跨界融合，辯證處理保護與開發(fā)的關(guān)系，構(gòu)建“山水林田湖”生命共同體[15]。一方面，重視整治區(qū)域的全域性。統(tǒng)籌各類農(nóng)用地、建設用地等不同用地類型和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游觀光業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)的整治活動。另一方面，重視整治對象的全要素性，整治對象不再局限為耕地、建設用地等單個要素，而是對全要素的綜合整治。如杭州市雙浦鎮(zhèn)在全國率先實行“山水林田湖草沙”等全要素土地綜合整治工作，通過生態(tài)修復、城中村改造、拆除違法建筑、礦山復綠治理、系統(tǒng)治水等措施再造“富春山居圖”；杭州市葛塘村通過對甲魚塘進行綜合整治，全面改造了村容村貌，使原先臟亂差的村莊煥然一新。

（三）創(chuàng)新“土地整治+”模式，促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境同步提升

在開展全域土地綜合整治過程中，浙江始終把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在第一位，打造并形成了一系列“土地整治+”模式。如通過“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“土地整治+農(nóng)村旅游”“土地整治+古村落保護”等“輸血+造血”的模式，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會效益和生態(tài)保護的同步提升[16]。此外，浙江重視土地資源在城鄉(xiāng)間的有序流動，如嘉興市嘉善縣通過“標準地”建設，開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地試點，使得土地和資金在城鄉(xiāng)間有序流動。一方面，通過綜合管理和出讓等形式盤活未利用地和低效用地，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。另一方面，對閑置農(nóng)房進行系統(tǒng)性管理，通過整體招租引進外資，提高農(nóng)民收入。同時，浙江利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、結(jié)余指標在鎮(zhèn)域和省域內(nèi)同步流轉(zhuǎn)、宅基地換房等方式，在滿足城市基本建設用地的同時促使資金流向鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村振興。

（四）堅持以人為本，促進村民生活質(zhì)量和收入不斷提升

浙江堅持以人為本開展全域土地綜合整治，通過切實保障人民權(quán)利使得村民生活質(zhì)量得到提高，收入不斷增加。一方面，通過舊村改造或整村搬遷，村民得到集中安置，新居往往基礎設施更加完善，生活配套更加便利，居住環(huán)境和村容村貌都得到相應改善。另一方面，農(nóng)戶可以出租空余的安置房獲得租金收入，周邊產(chǎn)業(yè)的引入和發(fā)展也能為村民提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會。如麗水市松陽縣以“天人合一”理念進行全域土地綜合整治，通過改造和修繕古村落，還原了村莊的韻味和美麗。此外，立足縣域低丘緩坡的地形為特色，發(fā)展坡地旅游業(yè)，變“短板”為“長板”，不僅帶動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了村民收入，還促進了村莊基礎設施的改造提升。

四、潛在風險：整治思維、利益牽扯與生態(tài)經(jīng)濟間的平衡

（一）“工程思維”易改變生態(tài)系統(tǒng)

農(nóng)村土地碎片化不利于耕地的高效耕作，而土地的產(chǎn)權(quán)分散化也會阻礙土地要素的自由流動。雖然農(nóng)村土地綜合整治能提高土地利用效率，但實施過程中偏向“工程思維”，不利于從根本上解決土地碎片化問題，且土地綜合整治是對生態(tài)系統(tǒng)的重構(gòu)，勢必在一定程度上影響生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)[17]。因為傳統(tǒng)的土地整治項目主要是修筑農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、土地平整等，在工程實施過程中難免會破壞原有的自然屬性，包括地形地貌、土地的質(zhì)量和形狀等，進而影響區(qū)域土地的生態(tài)過程，這些改變會使生態(tài)系統(tǒng)自我恢復能力受到影響，如土壤養(yǎng)分循環(huán)、生物多樣性、水源涵養(yǎng)功能下降等。因此，在土地綜合整治過程中要盡量避免“工程思維”，通過將傳統(tǒng)工程手段與農(nóng)藝措施、生物措施等各種生態(tài)手段相結(jié)合，多舉措實施土地綜合整治。

（二）土地整治利益協(xié)調(diào)復雜

土地綜合整治涉及多方利益，如城市建設用地與農(nóng)用地之間、土地整治工程與生態(tài)保護之間、政策制定者與具體實施者之間的關(guān)系都需要妥善協(xié)調(diào)。雖然浙江在全域土地整治中強調(diào)因地制宜的發(fā)展模式并對工程項目進行嚴格監(jiān)管，但對各微觀主體（尤其是失地農(nóng)民）相關(guān)利益及權(quán)利缺少考量。此外，由于土地綜合整治是一個前期投入大、實施周期長的過程，在資金配套使用方面需求量較大，如對農(nóng)民拆遷的補助、搬遷后新小區(qū)及公共設施的建設、標準農(nóng)田建設等都需要資金的投入，僅依賴地方財政壓力較大[18]。在推進經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟較為薄弱的山區(qū)存在大量超前投資、負債運行的情況。因此，即便浙江省出臺政策強調(diào)土地整治項目的融資渠道，但實際來看，金融機構(gòu)和社會資本介入較少，土地綜合整治資金來源渠道單一[19]。

（三）生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾

傳統(tǒng)的土地整治目標主要是以增加耕地面積提高土地的經(jīng)濟效益，對耕地質(zhì)量、生態(tài)功能和與土地掛鉤的社會保障功能尚未明確。隨著土地整治全面鋪開，耕地質(zhì)量不高、生態(tài)環(huán)境破壞、農(nóng)戶需求與項目供給不匹配等問題頻發(fā)，對土地整治可持續(xù)發(fā)展帶來負面影響。雖然浙江在全省大范圍開展以生態(tài)修復、環(huán)境保護為目標的全域土地綜合整治項目，但在實際推進過程中，重經(jīng)濟發(fā)展輕生態(tài)保護的觀念依然存在。對自然生態(tài)環(huán)境的保護，尤其是對生態(tài)環(huán)境較為脆弱、自然生態(tài)相對失衡的地帶保護還不夠充分，土地綜合整治的開展不夠充足[20]。開展全域土地綜合整治，不能僅側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更要側(cè)重綠色生態(tài)，在生態(tài)環(huán)境保護上“做加法”，合理開展生態(tài)規(guī)劃。

五、治理之道：實現(xiàn)民生為本的全域土地綜合整治

全域土地綜合整治作為助推鄉(xiāng)村振興、助力實現(xiàn)共同富裕的重要抓手，既要借鑒國際經(jīng)驗，對標國際標準，又要結(jié)合省域?qū)嶋H，找準發(fā)展定位，因地制宜推動土地整治向縱深發(fā)展。

（一）堅持系統(tǒng)思維，構(gòu)建全過程土地整治規(guī)劃體系

在土地整治發(fā)展過程中，土地整治成效顯著的德國、美國、日本等地都非常重視規(guī)劃的編制，以系統(tǒng)性思維推進土地整治[21]。浙江作為改革的先行地，要以系統(tǒng)性思維為指導，構(gòu)建更加科學、全面的國土空間用途管制體系。例如，臺州市三門縣橫渡鎮(zhèn)東屏村是浙江省首批歷史文化村落保護利用重點村，其涉及全域土地綜合整治面積4 000多畝。在推進全域土地綜合整治過程中，東屏村貫徹落實國土空間治理全要素要求，以“三生融合”系統(tǒng)性思維制定規(guī)劃藍圖，充分發(fā)揮“土地整治+農(nóng)旅服務”“土地整治+生態(tài)修復”“土地整治+空間優(yōu)化”的疊加效應，促進三產(chǎn)融合，從而順利實現(xiàn)了古村落保護與水庫項目開發(fā)的雙重目標。因此，可以按照“山水林田湖路村”全要素系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合浙江省小流域的省情特征，構(gòu)建實施包括1個全域土地綜合整治，1個村莊規(guī)劃，農(nóng)業(yè)、生態(tài)、空間等多個子項工程設計協(xié)同的方案，梳理分析全域土地資源開發(fā)利用的生態(tài)過程，科學劃分整治分區(qū)和功能區(qū)[22]，編制鄉(xiāng)村存量建設用地整治、道路水系林帶整治提升、一二三產(chǎn)融合發(fā)展和生態(tài)廊道建設等工程實施方案，為打造人與自然和諧共生發(fā)展奠定基礎。

（二）立足以人為本，完善土地綜合整治多元參與途徑

全域土地綜合整治既是國家戰(zhàn)略，又是一項重要的“民心”工程。因此，要以全域土地綜合整治為契機，讓老百姓真正成為土地整治工作的最終受益者。例如湖州市吳興區(qū)東林鎮(zhèn)通過村莊撤并、舊村更新等方式盤活農(nóng)村存量土地，加大對空閑地、廢棄宅基地、工礦用地、“一戶多宅”退出或拆除地塊的復墾力度，節(jié)余城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”指標，用以滿足城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房等現(xiàn)實需求[23]。同時，結(jié)合“三改一拆”“五水共治”等工作，通過礦山復綠、河道清淤、違法違章建筑拆除等工程，改善農(nóng)村環(huán)境。此外，應引導村民積極主動地參與到全域土地整治工程的規(guī)劃、實施、監(jiān)督管理等過程，發(fā)揮村民在土地整治中的主體作用。針對村民參與意愿不高的問題，要從宣傳著手，做深、做透、做通村民的思想工作[24]。同時，高度重視村民的實際需求和利益表達[25]。通過組建信息交流群、設置布告欄等方式公開信息，賦予村民代表列席會議的權(quán)利，并設置一定權(quán)重參考村民代表所提的合理意見及建議，真正體現(xiàn)“民生為本”。此外，要發(fā)揮典型示范鎮(zhèn)（村）的帶動效應，激發(fā)土地整治區(qū)域內(nèi)村民參與的動力，使其既能認識到差距，又能看到未來美好的發(fā)展前景。

（三）實施分區(qū)整治，因地制宜開展生態(tài)化整治工程

土地整治是對生態(tài)系統(tǒng)的重構(gòu)，為更好保護生態(tài)環(huán)境，降低對區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的壓力，可分區(qū)開展土地整治生態(tài)工程。如平原地區(qū)重點在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進行生態(tài)化建設。平原地區(qū)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地保護的核心區(qū)，需提高基本農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境，建設形成高效可持續(xù)的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。破除以往的“工程思維”，在土地平整、田間道路、農(nóng)田水利工程的全過程融入生態(tài)保護理念。利用浙江省各地的鄉(xiāng)土植物建立農(nóng)田防護林，在保障基本農(nóng)田糧食生產(chǎn)的前提下，提升生態(tài)服務功能。丘陵山區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，水土流失嚴重。在全域土地整治過程中要注意礦山邊坡的生態(tài)修復、截排水系統(tǒng)的建設、礦地連片復墾等工程。在保持水土方面也應分區(qū)分情況對待，如對水源地的水土流失，應對河道進行清淤，增加林草覆蓋，減少入河泥沙；對經(jīng)濟作物林木下的水土流失，要在林下錯季種植林下植物。沿海地區(qū)要通過具有沿海特色的全域土地綜合整治實現(xiàn)要素集聚。例如舟山市定海區(qū)白泉鎮(zhèn)金山社區(qū)通過整合自然資源和相關(guān)部門關(guān)于全域土地綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)業(yè)綜合體建設等方面的政策，實現(xiàn)政策集成；通過低丘緩坡開發(fā)、標準農(nóng)田建設等土地整治項目，構(gòu)建“田成方、林成行、渠相通、路相連”的農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)布局，實現(xiàn)要素集聚；通過結(jié)合金山當?shù)氐膫鹘y(tǒng)民俗文化，利用礦山等自然條件，進行廢棄礦山治理、復綠等工程，打造山與文化、自然相融合的民俗文化宣傳基地，實現(xiàn)多元素集合。

（四）完善資金配套，拓寬土地綜合整治多元融資渠道

土地綜合整治資金投入大、見效慢、周期較長，資金來源主要依靠政府財政支持。因此，要積極引進社會資本，利用市場機制運作模式開展土地整治。建議采取政府購買服務、PPP、股權(quán)合作等形式，將土地整治、生態(tài)修復與企業(yè)經(jīng)營收益掛鉤。拓寬“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化路徑，支撐土地綜合整治生態(tài)轉(zhuǎn)型過程中生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，如通過利用土地指標增減掛鉤政策，推動資金要素合理流動，為農(nóng)村土地綜合整治開拓更豐富的資金來源渠道。同時，簡化審批流程和土地整治程序，進一步推進數(shù)字政府建設[26]。在招標過程中，可依法依規(guī)要求招標單位預先墊資，在土地整治項目實施過程中進行分步返還，這不但可以減輕政府籌資壓力，也能強化中標單位的工程質(zhì)量。例如，浙江省長興縣呂山鄉(xiāng)是“中國湖羊之鄉(xiāng)”，其通過引進社會資本參與全域土地綜合整治，使得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個村平均增收100萬元每年，并且極大地帶動了當?shù)氐木蜆I(yè)率。

六、結(jié)語

文章以浙江省全域土地綜合整治為樣本，對全域土地綜合整治的發(fā)展歷程和經(jīng)驗做法進行回溯與分析，在精準識別浙江省在開展全域土地綜合整治發(fā)展困境的前提下，認為進一步推進全域土地綜合整治走深走實要堅持系統(tǒng)思維、立足以人為本、實施分區(qū)整治和完善資金配套。浙江在全域土地綜合整治實踐中較為超前，探索形成了較為成熟的土地整治經(jīng)驗，其經(jīng)驗做法具有一定的可復制可推廣價值，為其他地區(qū)開展全域土地綜合整治提供了借鑒參考。但制度創(chuàng)新沒有坦途，浙江在推進全域土地綜合整治過程中也不可避免面臨問題與挑戰(zhàn)，且全域土地綜合整治是一個動態(tài)發(fā)展的過程，值得長期跟蹤研究。因此，在未來全面推開全域土地綜合整治的過程中，不僅要充分汲取國內(nèi)外有益經(jīng)驗“為我所用”，也要進一步結(jié)合《自然資源部關(guān)于學習運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》《全域土地綜合整治實施指南（試行）》等最新的政策文件，因地制宜開拓創(chuàng)新，真真正正為耕地保護、農(nóng)村發(fā)展、百姓增收帶來切實利益。

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責任編輯：管仲

Evolution Course， Logical Framework and Practical Reflection"of Comprehensive Land Renovation in Zhejiang Province

Yu Jiaqiu

（Party School of Changxing County Committee， the CPC， Huzhou 313100， China）

Abstract：" Comprehensive land consolidation is an important starting point to deal with the fragmentation of cultivated land distribution， ecological land degradation， disorderly spatial layout， inefficient construction land and other problems， and is also an important engine to promote the integration of urban and rural development. This paper investigates and analyzes the experience of comprehensive land consolidation in Zhejiang Province， and points out that although Zhejiang province is in the forefront of comprehensive land consolidation， there are still some problems such as “engineering” thinking， complicated interest coordination， and difficult balance between ecology and economy. Based on the 2024 Guidelines for the Implementation of Comprehensive Land Renovation （Trial） and academic views， this paper holds that adhering to systematic thinking， ，being people-oriented， region - specific renovation and multi-channel improvement of capital matching can provide solutions for further promoting comprehensive land renovation.

Key words： land consolidation; logical framework; practical reflection; zhejiang province

[基金項目]2022年度浙江省黨校系統(tǒng)社會科學聯(lián)合會規(guī)劃課題（項目編號：ND22142）。

[作者簡介]于佳秋（1990-），女，浙江長興人，碩士，高級講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。