鄉(xiāng)村發(fā)展中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展的核心和基礎，體現(xiàn)了現(xiàn)代鄉(xiāng)村綜合治理，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

鄉(xiāng)村治理的歷史變遷

中國鄉(xiāng)村由地方士紳和宗族治理的歷史傳統(tǒng)，從清末新政開始發(fā)生了很大變化，同時在鄉(xiāng)一級設立了基層政權(quán)，以及鄉(xiāng)的代表會議；民國時期設立了鄉(xiāng)公所，等等。

（1）新民主主義革命時期，主要特征是黨政合一、民主建政、群團組織。

新民主主義革命時期（1919-1949年），革命的主要任務是建立農(nóng)村根據(jù)地、發(fā)動群眾、農(nóng)村包圍城市，共產(chǎn)黨積累了豐富的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，黨政合一、民主建政和群團組織是最重要的特征。土地改革完成以后的民主建政中，農(nóng)村基層政權(quán)實行黨政合一的體制。從“三三制”民主政權(quán)建設到全面設立鄉(xiāng)村人民代表會議制度，從組織農(nóng)會、婦女會到青年團等各類群眾組織，將廣大群眾團結(jié)在黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導下，把高度組織化的鄉(xiāng)村治理體系延伸到每一個村莊，提高了組織動員能力，為抗戰(zhàn)勝利和全國解放起到了重要作用。

（2）農(nóng)業(yè)合作化與人民公社時期，主要特征是政社合一。

人民公社既是一級政權(quán)，也是一級經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是《農(nóng)村人民公社工作條例》（簡稱《農(nóng)業(yè)60條》）提出的?！叭壦?、隊為基礎”，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊這三級都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核算單位，以生產(chǎn)隊為基礎；實行黨和政府直接管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的方式（生產(chǎn)隊長由社員選舉產(chǎn)生）。

（3）土地家庭承包制與市場化時期，主要特征是鄉(xiāng)政村治。

改革開放時期，農(nóng)村實行土地家庭承包制。這個時期鄉(xiāng)村治理的特點是“鄉(xiāng)政村治”。人民公社改為鄉(xiāng)政府。1987年國家頒布村民委員會組織法之后，村（大隊）一級確立了農(nóng)村基層組織實行村民自治的法律地位。這把過去“政社合一”時村莊與政府之間的行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)變成合作治理關(guān)系，這是一個重要的轉(zhuǎn)變。

（4）“反哺”和法治建設時期，基層政府轉(zhuǎn)為服務型，鄉(xiāng)村治理走向法治化。

2005年廢除農(nóng)業(yè)稅，標志著鄉(xiāng)政府職能由“取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝琛?，轉(zhuǎn)向服務型。2006年國家《“十一五”規(guī)劃綱要》提出推進社會主義新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折。從2003年到2014年，黨和國家大力推動基層民主法制的建設，鄉(xiāng)村治理走向法治化進程。

（5）國家治理現(xiàn)代化新時期：鄉(xiāng)村治理走向多元共治、全面治理。

2019年以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理成為鄉(xiāng)村治理的核心。2024年6月全國人大通過的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是基層黨組織領(lǐng)導下的特別法人，黨的領(lǐng)導和集體經(jīng)濟組織的治理是融為一體的，將構(gòu)建多元共建，共治共享的治理格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)共融的目標。

新時期鄉(xiāng)村治理要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理為核心

只有以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理為核心，鄉(xiāng)村治理才能形塑多元共治和系統(tǒng)化的全面治理。

（1）治理對象。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理，是以該組織所在鄉(xiāng)村地域內(nèi)的多要素、多主體涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的全面治理。其中，經(jīng)濟治理的對象面對的是土地承包、土地租賃和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)增值、集體收益的分配；社會治理面對的是村莊的公共設施、公共服務、就業(yè)環(huán)境，社區(qū)治安，老人、婦女、兒童、青年等各類人群安居樂業(yè)。生態(tài)治理面對的是山水林田湖草沙，生態(tài)環(huán)境的維護保持。文化治理面對的是鄉(xiāng)村社區(qū)文化傳統(tǒng)、非遺產(chǎn)品、業(yè)態(tài)的保有和發(fā)揚、承載新時期新文明的文化活動等等。

（2）治理的目的?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》對此做了明確的法律闡釋。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕，健全鄉(xiāng)村治理體系的重要主體力量，是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障。堅持社會主義集體所有制，維護集體及其成員的合法權(quán)益，以法律形式賦權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在促進共同富裕、健全鄉(xiāng)村治理、引領(lǐng)鄉(xiāng)村善治中發(fā)揮核心作用。每個鄉(xiāng)村社區(qū)要在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理下，成為全體人民共同富裕、和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的家園，這是中國共產(chǎn)黨百年來秉承為人民謀利益的宗旨所要達到的根本目的。

（3）治理的實質(zhì)。鄉(xiāng)村治理是多元一體統(tǒng)合的全面治理，將對農(nóng)村新型集體經(jīng)濟生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的全面調(diào)整，形成適應新時代需要的新型生產(chǎn)方式。

（4）治理的重點。治理的重點和難點體現(xiàn)出在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟治理中，對集體經(jīng)濟所有權(quán)行使方式的探索，能否運用好自己的資源和資產(chǎn)，在長期運營中為社區(qū)家園建設匯聚財富，提升經(jīng)濟實力。能否以多元的、靈活的、彈性的方式行使集體經(jīng)濟所有權(quán)，使村莊內(nèi)部市場更注重多主體間的互助互利共贏，而不是以盈利多寡為決策依據(jù)。外部則以市場經(jīng)濟運行規(guī)律，注重經(jīng)濟效益，村集體經(jīng)濟組織要與各類營利性的主體在競爭中合作。治理最終是要把村內(nèi)、村外的資源更好地相互配置起來，讓資源配置產(chǎn)生的收益能夠在內(nèi)部更好地分配和使用。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟治理，包括運營和組織系統(tǒng)（包括管理）兩方面。要探索一種復合型的集體經(jīng)濟所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

農(nóng)村集體所有制的所有權(quán)要分解成若干個權(quán)能。集體土地使用權(quán)（或稱集體土地承包權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)）只是集體所有權(quán)的一個權(quán)能，還有處置權(quán)、分配權(quán)。土地使用權(quán)的賦予是有條件的，承包戶必須是集體成員，而且有時間限制。只有村集體才是土地所有權(quán)的全部權(quán)能的所有者，才能運用土地所有權(quán)來幫助每個成員。在你有能力耕作時，發(fā)包土地給你耕作，當你老了、干不動了，或家里有困難問題不想種地了，集體可以把地收回來，讓愿意種地的農(nóng)民去種地。種不動地的，有人來幫你種，給你相應的報酬。這就是集體土地所有權(quán)對每個成員的保障作用。集體經(jīng)濟組織以各種方式去推動集體經(jīng)濟發(fā)展的同時，給個人帶來了利益。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是一種復合型的經(jīng)濟形態(tài)。在統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用集體的資源，合法合理地和村內(nèi)外的不同主體以各種方式進行合作。更好地發(fā)揮集體與個體兩個積極性，形成黨領(lǐng)導下公私兼?zhèn)洹⒐步ü踩诘男麦w制和機制，摒棄了過去“要么全統(tǒng)，要么全分”的極端性，在集體所有權(quán)的整體權(quán)能下，宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分、統(tǒng)分結(jié)合。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可擔當健全鄉(xiāng)村全面治理體系的重任

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織維護其成員的權(quán)益，適應現(xiàn)代城鄉(xiāng)社會發(fā)展的需要。幾十年來國家和農(nóng)村的生產(chǎn)力和人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了大變化，僅靠農(nóng)民個體很難致富。當農(nóng)民外出打工無暇照顧在家的老人，誰來承擔這個社會責任呢？一般的合作社和公司都擔當不了，只有形成一個本地農(nóng)民共同體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，才有可能擔當這樣的責任。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在基層黨組織的領(lǐng)導下進行各項工作的，這是其擔當鄉(xiāng)村全面治理體系重任的重要保障?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》明確指出，新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障，是維護集體及其成員的合法權(quán)益的重要力量，基層黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的具體領(lǐng)導，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面治理目的目標的重要方式和手段。

第三，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》授權(quán)、賦權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為健全鄉(xiāng)村治理體系，引領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的重要力量。

第四，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一登記注冊和統(tǒng)一管理的規(guī)范。規(guī)定所有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責統(tǒng)一進行登記注冊和管理。從2019年開始，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)在全國開始登記注冊農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，現(xiàn)在登記在冊的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)有96萬家，其中村級集體經(jīng)濟組織57萬家。到2023年年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)已達9萬多億元，具備了相當?shù)慕?jīng)濟實力。

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理體制

（1）完善治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有權(quán)、使用經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)的設置，成員大會、理事會、監(jiān)事會、執(zhí)行經(jīng)理各自的位置和關(guān)系，內(nèi)部控制和風險管理等等。它與公司治理最大的不同在于民主管理的權(quán)力，也就是對參與治理的不同主體的權(quán)力進行有效配置，并安排與其他主體的關(guān)系。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)中，最重要的主體是這個組織的成員大會。成員大會被《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》定義為最高權(quán)力機構(gòu)，具有重大事項決策權(quán)。成員大會的重大決策由全體成員民主表決，成員大會的權(quán)力就是成員群體民主管理的權(quán)力，這與公司治理結(jié)構(gòu)不同，與村委會的治理結(jié)構(gòu)類同。

（2）理解各治理主體間的關(guān)系。從集體經(jīng)濟組織法的規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有獨立進行經(jīng)濟活動的組織經(jīng)營權(quán)；村民自治組織是實行全過程民主的組織載體；政府擔負著落實政策協(xié)調(diào)管理的服務職責。要理解和處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和基層治理體系的關(guān)系。2018年中組部等三部委發(fā)文明確提出“三副擔子一肩挑”，即村書記兼任村委會主任和集體經(jīng)濟組織負責人，推動了全國各地將政策落地。

以縣域為中心、縣鄉(xiāng)政府要管理和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，是黨的十九大以來一直推進的重要方針，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》更是特別強調(diào)了這一點。法律特別賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。因為有些村已進入城市，村委會變?yōu)榫游瘯?，但是集體還有土地和經(jīng)營性資產(chǎn)。村集體進城，集體資產(chǎn)不能分光吃凈，而是要繼續(xù)發(fā)揮資產(chǎn)運營的功能，壯大城鄉(xiāng)融合新社區(qū)的集體經(jīng)濟。在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有著更大的發(fā)展空間。

（3）建立和健全治理能力。建立健全治理能力，需要政府促進，也需要村黨組織、集體經(jīng)濟組織和村委會“三駕馬車”的主動性。政府的重點是要培育集體經(jīng)濟組織的主體性意識和能力，在發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和市場一般經(jīng)濟主體的合作發(fā)展方面探索和創(chuàng)新。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立健全治理能力，具體有以下諸項：

民主管理能力：實行民主管理的治理。加強群眾路線，避免行政化、官僚主義的治理，實現(xiàn)多功能、黨政社群體多元一體，分工不分家的綜合治理。民主管理的能力體現(xiàn)在成員大會民主討論、民主決策和監(jiān)督的能力，成員日常參與公共項目、發(fā)表意見建議的能力，集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導者汲取成員智慧、調(diào)解處理糾紛、維護集體利益的能力。

財務能力：這是經(jīng)濟治理的核心能力。要保障集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)的安全，實現(xiàn)有效投資和增加收益，進行財務規(guī)劃，實現(xiàn)集體經(jīng)濟收入的穩(wěn)定增長，以及集體收益的合理分配，維系年度和規(guī)劃期內(nèi)的財務收支平衡。

服務能力：這是治理能力的重要表現(xiàn)。通過提供鄉(xiāng)村公共服務的需求對應性、普及程度和群眾滿意度來衡量。

應急能力：主要是規(guī)避經(jīng)營風險的應急能力，也包括綜合治理中應對社區(qū)突發(fā)事件、穩(wěn)定保障集體權(quán)益的能力。需要在強化財務能力基礎上保證多元能力的均衡儲備和發(fā)展。

規(guī)劃能力：對村域空間綜合布局，對村內(nèi)各類要素資源統(tǒng)籌考慮的能力，涉及集體經(jīng)濟經(jīng)營效率甚至權(quán)力配置。

行為主體能力：即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為行為主體的政策執(zhí)行能力、經(jīng)濟管理、社會管理的能力。這在鄉(xiāng)村整體性的全面治理中發(fā)揮著最直接的作用。

生態(tài)治理能力：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對生態(tài)環(huán)境和自然資源進行優(yōu)化和綠色治理的能力。

培育農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理能力案例

四川成都戰(zhàn)旗村推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理

戰(zhàn)旗村的集體經(jīng)濟治理體系緣起于2009年，戰(zhàn)旗村“兩委”根據(jù)自己對中央關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展和建設方針政策的理解，發(fā)動農(nóng)民共同參與討論、自主安排。

首先，戰(zhàn)旗村集體經(jīng)濟組織是在村黨組織的領(lǐng)導下，決策權(quán)力機構(gòu)是集體經(jīng)濟組織成員大會。獨特性是，戰(zhàn)旗村將集體經(jīng)濟組織成員大會與村民大會放在同一個層次。開會決策，凡屬于村民的事務，村民舉手，凡集體經(jīng)濟組織的事務，成員舉手。村民和成員基本重合，無需開兩次會。

在決策機構(gòu)之下，是村委會和村務監(jiān)督委員會。而村集體經(jīng)濟組織理事會、監(jiān)事會的位置在村委會下一層。由于黨組織、村委會、集體經(jīng)濟組織的負責人交叉任職，實則三位一體。

戰(zhàn)旗村集體經(jīng)濟組織下屬股份經(jīng)濟合作社聯(lián)合社，是2019年按照國家要求，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記的。2009年成立了戰(zhàn)旗村土地合作社（以蔬菜專業(yè)合作社登記）實現(xiàn)了集體土地全部由集體運營。2011年，進行了集體經(jīng)營性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資。2015年，成立了戰(zhàn)旗村資產(chǎn)管理公司，管理村集體的全部經(jīng)營性資產(chǎn)。2019年，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記集體經(jīng)濟組織聯(lián)合社時，就將集體興辦的土地合作社和資產(chǎn)管理公司這兩個機構(gòu)歸到聯(lián)合社名下，成為聯(lián)合社由村集體資產(chǎn)全資注冊的兩個經(jīng)營管理法人實體。這完全符合《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中關(guān)于集體經(jīng)濟組織可以設立經(jīng)營實體的要求，可以說是提前探索和完善了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營體制和機制，實現(xiàn)了與《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》相關(guān)要求的無縫銜接。

在集體土地統(tǒng)分結(jié)合的承包權(quán)和集體經(jīng)營利潤的分紅權(quán)上，他們探索了宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分的模式，2009年實現(xiàn)了90%的土地由集體統(tǒng)一安排種植，10%的土地個人承包。之后個人承包地自愿逐年退出，到現(xiàn)在大約退到1%左右。而集體土地經(jīng)營的效益，經(jīng)全體成員大會決議通過，以人均土地面積作為獲得集體經(jīng)營收益權(quán)的同等份額，用于支付土地費和經(jīng)營性資產(chǎn)的收益分紅。戰(zhàn)旗村的集體資產(chǎn)管理公司用分類法管理集體經(jīng)營性資產(chǎn)。集體經(jīng)營性資產(chǎn)劃分為傳統(tǒng)的集體企業(yè)租賃經(jīng)營、新建的村集體的全資公司和企事業(yè)機構(gòu)（含培訓學院）以及集體與各類市場主體合資、合作的企業(yè)或公司，采用財務管理為核心的經(jīng)營管理方式。

戰(zhàn)旗村的全面治理體系正如人體肌體，大腦由黨委領(lǐng)導、村委會、集體經(jīng)濟組織三駕馬車共同組成；兩條胳膊一個是黨建，一個是民主治理；軀干部分由黨群辦、綜治辦、鄉(xiāng)村振興辦和財務辦四個職能部門組成；鄉(xiāng)村振興辦和財務辦是以集體經(jīng)濟組織治理為核心。腿和腳是管落地的，由群眾性的正式組織和非正式組織構(gòu)成。戰(zhàn)旗村的全面治理是以集體經(jīng)濟組織治理為核心的，尤其以經(jīng)濟治理當中的財務治理為重心。由此形成了一套以內(nèi)統(tǒng)外、內(nèi)收外擴的專業(yè)組織體系。一個多元統(tǒng)合一體的整體性治理體系，凸顯了戰(zhàn)旗村的村集體主體性。

廣東韶關(guān)始興縣千凈村蔚老社區(qū)：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社會組織合作治理

這是一個村集體經(jīng)濟組織和社會組織合作的例子。始興縣千凈村的集體經(jīng)濟組織，將村內(nèi)廢棄的小學、村委會空置的房子拿出來，與縣綠芽社工服務中心合作，建立了蔚老社區(qū)。由村集體經(jīng)濟組織的強村公司向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的強鎮(zhèn)富村公司申請，得到支持資金，委托綠芽社工服務中心負責人吳秀蘭帶隊來做。蔚老社區(qū)有為失能老人的上門服務和健康老人的社區(qū)服務，組織了大量老人喜聞樂見的活動。還設立了手工面作坊，讓能勞動的老年人參加勞動，獲得一些收入。這個社會組織還在蔚老社區(qū)開了電商直播，賣農(nóng)產(chǎn)品，努力經(jīng)營為老服務事業(yè)。項目從2024年春季開始，不到半年時間已經(jīng)取得不錯的成效，實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社會組織合作治理。

始興縣綠芽社工服務中心是個婦女組織，骨干團隊由兩三百志愿者組成。她們做了很多兒童公益服務，建立了一個內(nèi)部互助為主、經(jīng)營多年的農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡。這個優(yōu)秀的社會組織一直得到廣東綠芽基金會和韶關(guān)基金會的支持。吳秀蘭是一個農(nóng)家婦女，是這個公益組織最早的參與者之一，也是農(nóng)家女獲金種子獎項的突出代表?！耙涣７N子，一片森林”，她這粒種子的播撒，真的長出了千株萬株來。

解決問題的新探索

引領(lǐng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全面治理，是回答新考驗、解決新問題的新探索。治理是涉及生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系適配機制的生產(chǎn)方式，新型的治理就是新型生產(chǎn)方式的表現(xiàn)。新時期新型的“多元共治、全面治理”特征，是適應新型生產(chǎn)方式的需要。傳統(tǒng)治理主要涉及生產(chǎn)關(guān)系，而且往往限于所有制、所有權(quán)層面，不太涉及所有權(quán)到底怎么實現(xiàn)。而治理最終都要落地，有效地落實到基層的生產(chǎn)生活中去，促進生產(chǎn)力高質(zhì)量發(fā)展，達到全民共富，城鄉(xiāng)共融的目的。

目前正在探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)方式，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理體系。支持這項工作的不管企業(yè)、社會組織還是社會服務機構(gòu)，不管小農(nóng)戶還是家庭農(nóng)場或經(jīng)營大戶，都可以和集體經(jīng)濟組織一起，參與構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全面治理體系。

（編輯 碣石）