摘"要""生態(tài)保護補償制度是踐行綠水青山就是金山銀山理念的標志性制度,其內涵有不同的界定:狹義上,主要指生態(tài)保護正外部性的內部化制度;中觀層面,是指生態(tài)保護正外部性內部化制度和環(huán)境損害負外部性內部化制度的結合;廣義上,生態(tài)保護補償制度是矯正正負外部性導致的市場失靈與推進生態(tài)產權交易的“創(chuàng)造市場”制度的結合。生態(tài)保護補償制度具有生態(tài)意義、經濟意義和社會意義,在具體的實踐中,我國積累了寶貴的經驗:堅持科學理論指導,自覺踐行綠水青山就是金山銀山理念;堅持改革創(chuàng)新精神,不斷推進生態(tài)保護補償制度迭代升級;堅持依法推進改革,實現(xiàn)生態(tài)保護補償制度建設的法治化。我國生態(tài)保護補償制度建設尚有較大改進空間。針對補償主體單一問題,要建立政府、企業(yè)、居民多元投入機制;針對補償方式單一問題,要建立政府補償、市場補償和社會補償?shù)亩嘣a償機制;針對受償主體單一問題,要建立政府、企業(yè)、居民多元受償機制;針對補償金額偏低問題,要依靠生態(tài)環(huán)境價值評估方法,加強測算,在財力許可前提下“應補盡補”。
關鍵詞""生態(tài)保護補償"綠水青山就是金山銀山"環(huán)境產權"碳市場"排污權"生態(tài)經濟
作者簡介":""沈滿洪,經濟學博士,浙江農林大學生態(tài)文明研究院院長兼首席專家、浙江省生態(tài)文明智庫聯(lián)盟理事長、國家級領軍人才。"基金項目":""教育部哲學社會科學研究重大專項項目“習近平生態(tài)文明思想在中國大地的生動實踐研究”(2022JZDZ009);2023年浙江文化研究工程第一批立項課題“讓綠色成為浙江發(fā)展最動人的色彩”(23WH11ZD)。
生態(tài)保護補償制度是踐行綠水青山就是金山銀山理念的標志性制度成果。我國生態(tài)保護補償制度的實施范圍由點到線再到面,補償方式由縱向到縱橫結合,補償力度由小到大,取得顯著成效。但是,我國生態(tài)保護補償制度在補償主體與受償主體、補償方式與補償標準等方面均有較大改進空間。
一、正確認識生態(tài)保護補償制度的科學內涵
生態(tài)保護補償制度的內涵界定是理論與實踐互動的結果。從所指范圍來看,對生態(tài)保護補償制度有三種不同的界定:狹義上,生態(tài)保護補償制度主要是指生態(tài)保護正外部性的內部化制度;在中觀層面,生態(tài)保護補償制度是生態(tài)保護正外部性內部化制度和環(huán)境損害負外部性內部化制度的結合;廣義上,生態(tài)保護補償制度是矯正正負外部性導致的市場失靈與推進生態(tài)產權交易的“創(chuàng)造市場”制度的結合。
(一)狹義定義:正外部性內部化的生態(tài)保護補償制度
新古典經濟學認為,自然資源和環(huán)境資源在資源配置中存在外部性等因素,導致市場扭曲和市場失靈。存在正外部性時,企業(yè)的最優(yōu)產出小于社會的最優(yōu)產出;存在負外部性時,企業(yè)的最優(yōu)產出大于社會的最優(yōu)產出?;诖?,著名福利經濟學家庇古提出了“庇古稅”理論:存在正外部性時,給予企業(yè)補貼,補貼率就是邊際外部收益;存在負外部性時,向企業(yè)征稅,稅率就是企業(yè)的邊際外部損害成本。 [英]庇古:《福利經濟學》,金鏑譯,華夏出版社,2007年,第102-164頁。這樣,外部性就內部化了。這是利用市場機制來矯正市場失靈。生物多樣性保護、生態(tài)公益林建設、生態(tài)保護區(qū)建設等生態(tài)保護工作均具有顯著的正外部性,甚至具有正公共物品屬性。因此,需要利用生態(tài)保護補償制度來矯正市場失靈,生態(tài)保護補償?shù)臉藴示褪巧鷳B(tài)保護者溢出的外部收益。因此,沈滿洪等認為,生態(tài)保護補償機制是一種經濟制度,通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內部化, 讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應的費用;通過制度設計解決在生態(tài)產品這一特殊公共產品消費中“搭便車”的現(xiàn)象, 激勵公共產品的足額供給;通過優(yōu)化制度給予生態(tài)投資者合理回報,激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增殖。 沈滿洪、陸菁:《論生態(tài)保護補償機制》,《浙江學刊》,2004年第4期。這個定義的第一句話闡述了生態(tài)保護正外部性的內部化,第二句話闡述了正外部性的極端情況——正公共物品外部性的內部化,第三句話闡述了生態(tài)投資正外部性的內部化。生態(tài)保護補償制度的基本價值取向就是“誰保護,誰受償”“誰受益,誰補償”。我國自20世紀90年代末開始在退耕還林、退耕還草、退耕還江、退耕還湖等生態(tài)工程和生態(tài)公益林建設中實施生態(tài)補償,就是一種典型的正外部性內部化的制度安排。沈滿洪在《環(huán)境管理中補貼手段的效應分析》中分析了三種補貼:一是對產生正外部性者給予補貼,二是對減少負外部性者給予補貼,三是對負外部性的受害者給予補貼。 沈滿洪:《環(huán)境管理中補貼手段的效應分析》,《數(shù)量經濟技術經濟研究》,1998年第7期。其實,對減少負外部性者給予補貼和對產生正外部性者給予補貼,在數(shù)學上是同一個道理。實際上,對負外部性的受害者給予補貼屬于法律上的環(huán)境損害賠償制度范疇。
(二)中觀定義:正負外部性內部化的生態(tài)保護補償制度
環(huán)境損害賠償制度本屬于法學研究的范疇,經濟學研究者也接受了它。從規(guī)范的概念體系上看,生態(tài)環(huán)境損害是“環(huán)境損害”的下位概念,將環(huán)境侵權行為所造成的損害區(qū)分為“人身財產損害”和“生態(tài)環(huán)境損害”,為建立生態(tài)損害賠償制度奠定了基礎。 呂忠梅:《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》,《法學論壇》,2017年第3期。從經濟學角度來看,環(huán)境污染、生態(tài)破壞、溫室氣體排放等都屬于負外部性行為。要求環(huán)境污染等負外部性的生產者提供賠償并讓負外部性的受損者獲得相應補償,這就是環(huán)境損害賠償制度的基本含義。環(huán)境損害賠償制度的價值取向是“誰損害,誰賠償”“誰受損,誰受償”。有的學者和官員傾向于把環(huán)境損害賠償制度納入生態(tài)保護補償制度的范疇,可能是由于環(huán)境損害賠償制度中也有“誰受損,誰受償”之說。其實,經濟學意義上的環(huán)境損害賠償,主要指資源稅、環(huán)境稅、碳稅等綠色財政手段,這些是對生產生活中“順帶”產生的負外部性的矯正,這些負外部性的環(huán)境損害程度未必非常嚴重;法學意義上的環(huán)境損害賠償,是對生產生活中“故意”為之的環(huán)境損害進行責任追究,主要利用訴訟等法律手段,相關行為的環(huán)境損害程度往往比較嚴重。在全國首例流域跨界生態(tài)補償制度案例——新安江流域皖浙生態(tài)補償中,就采取了生態(tài)保護補償和環(huán)境損害賠償相互耦合的制度設計,實現(xiàn)了權利和責任的對等,取得了很好的效果。
(三)廣義定義:包括矯正市場失靈和創(chuàng)造市場機制的生態(tài)保護補償制度
庇古稅理論的應用是建立在資源稅-循環(huán)補助、環(huán)境稅-生態(tài)補償、碳稅-低碳補貼等剛性很強的經濟手段的基礎之上;損害程度嚴重的環(huán)境損害賠償制度必須建立在法治基礎之上,是政府干預力度較大的制度政策。因此,著名新制度經濟學家科斯認為,解決市場失靈問題未必需要補貼和征稅等政府強力干預手段,只要交易成本為零或足夠低就可以利用市場機制矯正市場失靈。具體方案是:確定自然資源和環(huán)境資源的產權,允許微觀主體開展協(xié)商和交易,就可以實現(xiàn)外部性的內部化。 [美]羅納德·哈里·科斯:《論生產的制度結構》,盛洪、陳郁譯校,上海三聯(lián)書店,1994年,第141-196頁。用水權、林權、海域使用權等自然資源產權交易制度,排污權等環(huán)境產權交易制度,碳排放權、用能權、碳匯等氣候資源產權交易制度,都是科斯方案的具體運用?;诳扑苟ɡ淼纳鷳B(tài)產權交易制度是以盡可能低的成本實現(xiàn)盡可能高的生態(tài)文明績效的基本手段。之所以“創(chuàng)造市場”的生態(tài)產權交易制度可以被納入生態(tài)保護補償制度之中,是因為本來難以市場化的自然資源、環(huán)境資源、氣候資源在產權界定、產權分配的基礎上開展市場化的產權交易,實現(xiàn)了外部性的內部化。因此,我國積極推動有效市場和有為政府的結合,將碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環(huán)境要素一體化地納入要素市場化配置的改革總盤子,支持出讓、轉讓、抵押、入股等市場交易行為。環(huán)境要素市場化改革讓企業(yè)可以在“創(chuàng)新驅動發(fā)展,減少污染排放”“實施污染治理,減少污染排放”“購買環(huán)境產權,實現(xiàn)更好發(fā)展”等不同方案中進行選擇,從而提高資源配置的效率和效益。
二、客觀總結我國生態(tài)保護補償制度建設的基本經驗
我國自1999年啟動退耕還林工程,實施大規(guī)模生態(tài)保護補償項目。二十多年來尤其是黨的十八大以來,我國生態(tài)保護補償制度釋放了巨大的制度創(chuàng)新效能,生態(tài)保護補償資金起到了四兩撥千斤的效果,意義重大。一是生態(tài)意義。生態(tài)保護補償制度促進了生態(tài)建設與環(huán)境保護,做大了“綠水青山”,促進生態(tài)環(huán)境質量顯著提升。二是經濟意義。生態(tài)保護補償制度促進了生態(tài)產品的價值實現(xiàn),做大了“金山銀山”,部分解決了鄉(xiāng)村增收問題。三是社會意義。生態(tài)保護補償制度促進了生態(tài)領域的社會公平,促進了社會和諧,部分實現(xiàn)了外部性內部化。持續(xù)二十多年的退耕還林、森林生態(tài)效益補償、天然林保護等重大工程項目和政策使我國的森林覆蓋率從1999年的18%提高到2023年的24%。特別可喜的是,在生態(tài)保護補償制度的設計、建設和實踐中,我國積累了寶貴的經驗。
(一)堅持科學理論指導,自覺踐行綠水青山就是金山銀山理念
只有堅持科學的理論指導,才會有科學的實踐行動。綠水青山就是金山銀山理念科學地揭示了“綠水青山”和“金山銀山”、生態(tài)保護和經濟增長、人類社會活動和生態(tài)系統(tǒng)運行的辯證關系?!凹纫G水青山,又要金山銀山”反映了生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧,可以稱為“兼顧論”;“寧要綠水青山,不要金山銀山”反映了在生態(tài)保護和經濟增長難以兼顧情況下的先后選擇,可以稱為“優(yōu)先論”;“綠水青山就是金山銀山”反映了綠水青山和金山銀山的雙向轉化,可以稱為“轉化論”。
由此說明:一方面,要妥善處理人類社會與自然生態(tài)的關系,要尊重自然、順應自然和保護自然;另一方面,要妥善處理上游和下游、東部與西部、城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)經濟關系,要處理好生態(tài)效率與公平、經濟效率與公平的關系。生態(tài)保護補償機制正是通過生態(tài)補償、循環(huán)補貼、低碳補助等綠色財政政策讓生態(tài)保護者不吃虧,獲得合理的收入;通過資源稅、環(huán)境稅、碳稅等綠色財政政策遏制“只顧經濟效益,不顧生態(tài)效益”的現(xiàn)象;通過自然資源產權交易、環(huán)境資源產權交易、氣候資源產權交易實現(xiàn)資源配置效率的最大化并做到供求雙方的雙贏。"在綠水青山就是金山銀山理念指導下,生態(tài)保護補償制度既解決了生態(tài)經濟的效率問題,又解決了生態(tài)經濟的公平問題,是一種效率與公平兼顧的制度。這是綠水青山就是金山銀山理念的真理偉力。
(二)堅持改革創(chuàng)新精神,不斷推進生態(tài)保護補償制度迭代升級
對生態(tài)保護補償制度的不斷探索是一個從無到有、從小到大、從窄到寬、從有到優(yōu)的過程,總體上經歷了從“摸著石頭過河”到“頂層設計謀劃”的轉變。“摸著石頭過河”是因為人們對生態(tài)經濟規(guī)律的把握需要一個過程,生態(tài)經濟制度的創(chuàng)新需要防范風險。先試點、再總結、后推廣,這是最穩(wěn)妥的方式?!绊攲釉O計謀劃”是因為對生態(tài)經濟規(guī)律的把握不僅可以由點及面進而立體,而且可以根據(jù)局部推演出全局,進行系統(tǒng)性謀劃,以防范制度本身的系統(tǒng)性缺陷。"從行業(yè)的角度看,生態(tài)保護補償制度首先發(fā)端于林業(yè)部門。1998年特大洪水發(fā)生后,我國深切感受到水土保持和蓄洪區(qū)保護的重要性,于是實施了“以糧代賑、糧錢結合”的生態(tài)保護補償制度,推進退耕還林、退耕還草、退耕還江、退耕還湖工程。從區(qū)域的角度看,杭州市是省會城市中最早(2005年上半年)出臺生態(tài)保護補償系列制度的城市,浙江省是省級層面中最早(2005年下半年)構建生態(tài)保護補償制度體系的省份。
黨的十八大以來,我國不斷推進生態(tài)保護補償機制的體系化設計,逐步迭代升級,經過十多年的努力,我國生態(tài)保護補償制度從生態(tài)公益林補償推廣到流域補償、濕地補償、礦山補償、農地補償、海洋補償?shù)确矫?;從一個省推廣到全國各省、自治區(qū)、直轄市,從省內補償拓展到省際流域補償,如新安江流域、東江流域乃至長江流域、黃河流域的省際補償;從縱向政府補償拓展為縱向政府補償和橫向市場補償相結合。我國的生態(tài)保護補償制度已經形成生態(tài)保護補償與環(huán)境損害賠償耦合、政府生態(tài)補償與市場生態(tài)補償結合、區(qū)域內部生態(tài)補償與區(qū)域之間生態(tài)補償匹配的制度體系。黨的二十屆三中全會進一步強調“推進生態(tài)綜合補償”。這意味著生態(tài)保護補償進入縱向補償與橫向補償相結合、政府補償與市場補償相結合、“輸血型”補償與“造血型”補償相結合的全新階段。
(三)堅持依法推進改革,實現(xiàn)生態(tài)保護補償制度建設的法治化
生態(tài)保護補償制度不僅涉及人與自然的關系,而且涉及人與人的利益關系。若不依法推進生態(tài)保護補償制度,在制度實施中可能會因利益紛爭而出現(xiàn)相互扯皮、交易成本高昂等問題。因此,生態(tài)保護補償制度的法治化是必然趨勢。二十多年來尤其是黨的十八大以來,我國高度重視生態(tài)保護補償制度的法治化。習近平總書記高度重視生態(tài)保護補償制度建設。早在擔任浙江省委書記時,他在論及循環(huán)經濟發(fā)展時就特別強調了生態(tài)保護補償制度和市場經濟手段的運用。擔任總書記后,習近平不僅多次強調生態(tài)保護補償制度建設,而且親自推動制度的完善和體系化建設。
第一,在黨代會報告中反復強調生態(tài)保護補償制度建設。黨的十八大報告系統(tǒng)闡述了包括生態(tài)保護補償制度在內的生態(tài)文明制度建設。黨的十九大報告進一步強調:“健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度,建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。” 習近平:《論堅持人與自然和諧共生》,中央文獻出版社,2022年,第197-198頁。黨的二十大報告再次強調:“建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制,完善生態(tài)保護補償制度?!?習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》,2022年10月26日。
第二,在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上反復強調市場化機制的運用。在2018年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上,習近平說:“要充分運用市場化手段,推進生態(tài)環(huán)境保護市場化進程” 習近平:《論堅持人與自然和諧共生》,中央文獻出版社,2022年,第29頁。。在2023年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上,習近平強調:“要完善綠色低碳發(fā)展經濟政策,強化財政支持、稅收政策支持、金融支持、價格政策支持。要推動有效市場和有為政府更好結合,將碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子” 《習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調:全面推進美麗中國建設 加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》,《中國環(huán)境報》,2023年7月19日。。
第三,黨和國家通過文件反復強調并正式立法。2015年,中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確指出:“構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度” 中共中央、國務院:《生態(tài)文明體制改革總體方案》,《中國環(huán)境報》,2015年9月22日。。2016年,國務院辦公廳印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。2021年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。2023年,《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》再次強調:“深化生態(tài)文明體制改革,一體推進制度集成、機制創(chuàng)新……統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償。” 《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》,《中國環(huán)境報》,2024年1月12日。經過多年努力,2024年2月23日,國務院第26次常務會議通過《生態(tài)保護補償條例》,于2024年4月6日公布,自2024年6月1日起施行。 國務院:《生態(tài)保護補償條例》,《中國環(huán)境報》,2024年4月11日。這意味著生態(tài)保護補償制度的法治化進入新的階段。
三、科學分析我國生態(tài)保護補償制度建設存在的問題
(一)補償主體局限于政府,受益企業(yè)和居民參與較少
2005年,黨的十六屆五中全會首次提出,按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則,加快建立生態(tài)保護補償機制。但生態(tài)保護補償一直以各級政府投入為主,受益企業(yè)和居民投入極少。有學者統(tǒng)計表明,2011年至2016年,我國生態(tài)保護補償資金每年投入分別為1056億元、1209億元、1325億元、1462億元、1569億元、1776億元,其中,中央財政投入的占比分別為96.9%、93.2%、90.6%、88.5%、87.9%、87.7%,地方財政投入的占比分別為2.4%、"6.1%、9.0%、11.1%、11.8、12.0%。 ""吳樂、孔德帥、靳樂山:《中國生態(tài)保護補償機制研究進展》,《生態(tài)學報》,2019年第1期。央地財政以外的投入微乎其微。2016—2020年,全國財政共安排了生態(tài)環(huán)保資金44212億元,年均增長8.2%。其中,中央財政19333億元,占比達到43.7%。 "周頔、劉航:《財政部:近五年全國財政共安排生態(tài)環(huán)保資金44212億元》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13816663。1999年以來,我國先后開展了兩輪大規(guī)模退耕還林還草工作,中央累計投入5700多億元。自2016年起,國家實施第二輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策,每年安排補獎資金187.6億元。2023年,中央財政下達地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付1061億元。如此規(guī)模的生態(tài)保護補償資金,在世界上絕無僅有。 靳樂山:《生態(tài)保護補償,這些探索不同凡響》,《光明日報》,2024年4月20日。但是,企業(yè)和居民投入的占比極小。
以各級政府為補償主體存在兩個問題:一是依賴財政投入。隨著補償標準的提高和補償范圍的擴大,財政負擔不斷加重,影響財政資金的科學配置。二是忽視生態(tài)責任。落實“誰受益,誰補償”的原則不僅是分擔財政資金的問題,而且要讓受益者更加珍惜生態(tài)產品,否則會導致生態(tài)受益者忽視生態(tài)責任,影響生態(tài)產品使用效益。
(二)補償方式單一,生態(tài)產權交易等市場化機制尚未全面正常運轉
我國生態(tài)保護補償在實際運行中以政府財政轉移支付為主,市場化交易補償還處于零星的試點狀態(tài),時而有案例出現(xiàn),沒有形成長效機制。用水權、排污權、用能權、碳排放權等各類交易市場不完善不活躍?!氨Wo者得利,受益者付費”的市場補償方式還存在很大的改進空間。排污權交易制度改革已經試點了三十多年,大部分地區(qū)仍存在二級市場交易不夠活躍的情況。如2021年浙江省累計排污權有償使用和交易6.8萬筆,交易金額達126億元,占全國的50%左右。但是,交易主要發(fā)生在一級市場,二級市場中企業(yè)之間的交易次數(shù)不足總交易次數(shù)的5%。究其原因,在排污權市場中,政府需要管住的是排污總量的數(shù)量,但政府既管數(shù)量又管排污權的價格,導致數(shù)量和價格雙鎖定,市場自然就“死亡”了。用水權交易制度改革試點了二十多年,始終只有少數(shù)幾筆交易案例。主管部門既不說水權交易制度是成功的,并予以推進;又不說水權交易制度是失敗的,并宣告終止。在用能權交易方面,缺乏全國統(tǒng)一的交易市場,用能指標無法跨區(qū)域交易。在地區(qū)層面,雖然浙江、福建、河南、四川四省的試點方案各有特色,但普遍存在“政府過度管控,市場運行不暢”的現(xiàn)象,交易價格由政府而非市場確定,交易活動以企業(yè)和政府之間的一級交易為主,企業(yè)之間的二級交易極為少見。碳排放權交易是最遲開展也是最活躍的,但是只有主要火電企業(yè)即壟斷企業(yè)進入市場,大部分企業(yè)尚未被納入碳市場,市場交易主體僅限于控排企業(yè),且交易指標流動性不足,交易效率低下。
(三)受償主體局限于政府,企業(yè)和居民受補率不足
在我國生態(tài)保護補償實踐中,除了生態(tài)公益林等若干項目的生態(tài)保護補償資金補給了林農,直接發(fā)放到相關農戶的公益林補償資金卡(存折)中,其他生態(tài)保護補償資金基本上是由上級政府補償給下級政府,并主要用于生態(tài)建設和環(huán)境保護中的工程建設,企業(yè)和居民獲益很少。其實,無論從狹義的角度還是從廣義的角度看,生態(tài)保護補償制度的目的都是妥善處理人和人之間的損益關系。生態(tài)建設和環(huán)境保護工程的投入不屬于生態(tài)保護補償?shù)姆懂牎I鷳B(tài)保護補償制度要解決的重點問題是激發(fā)所有從事生態(tài)環(huán)境保護的微觀經濟主體的積極性,包括企業(yè)、居民和政府等。生態(tài)補償資金主要補給政府是不妥的,這種補償方式會嚴重損害人民群眾的利益。如浙江省的千島湖引水工程通水后,杭州市和嘉興市1600萬人口享受到了農夫山泉般的自來水原水,但水資源輸出地淳安縣因嚴格的生態(tài)保護措施,經濟發(fā)展受到影響,從通水前的浙江山區(qū)26縣的最前列退到后三分之一的前列。杭州市其他各縣的城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小,而淳安縣的城鄉(xiāng)居民收入倍差擴大,淳安縣農村居民與其他地區(qū)農村居民的收入差距也在擴大。這意味著相關措施并沒有落實好“保護生態(tài)就是保護生產力”的精神。
(四)補償金額往往低于理論測算值,生態(tài)保護者沒有得到足夠激勵
我國生態(tài)保護補償標準基本上屬于“拍腦袋”決策,沒有進行科學測算,因而不能充分反映生態(tài)保護的機會成本。生態(tài)保護補償標準的確定存在兩個突出問題:一是沒有科學依據(jù)。實際上,生態(tài)環(huán)境價值的確定方法有市場價值法、替代市場法、假想市場法等三大類、十余種。沈滿洪團隊曾經使用機會成本法、排污權價格法、水權交易法、支付意愿法、合成控制法等五種方法測算淳安縣2017年因高標準的千島湖水生態(tài)保護而應獲得的生態(tài)保護補償資金,測算結果處于11.11億元至28.40億元的區(qū)間。 沈滿洪、謝慧明等:《綠水青山的價值實現(xiàn)》,中國財政經濟出版社,2019年,第123-162頁。不同方法的測算結果可以相互檢驗,研究者建議的補償金額是20億元,但實際補償金額只有7億元,約為理論應補金額的三分之一。淳安縣是獲得生態(tài)保護補償資金最多的縣域之一,其他地區(qū)獲得的補償資金可想而知。二是使用依據(jù)不當,把生態(tài)系統(tǒng)生產總值(GEP)作為測算生態(tài)補償金額的依據(jù)。GEP是指生態(tài)系統(tǒng)為人類福祉和經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供的各種最終物質產品與服務價值的總和,與國內生產總值(GDP)存在交叉,難以成為生態(tài)保護補償?shù)闹苯右罁?jù)。當然,GEP可以作為參考依據(jù)。例如,如果一個地區(qū)的GEP增加了,就可以加大生態(tài)保護補償力度;如果一個地區(qū)的GEP下降了,那么主管部門不僅不發(fā)放生態(tài)保護補償資金,甚至還要追究負補償。從實踐情況來看,現(xiàn)有生態(tài)保護補償資金的額度確實偏小。
長江流域橫向生態(tài)保護補償資金有三個案例。一是四川省和重慶市每年共同出資3億元設立川渝流域保護治理資金,其中包括川渝長江干流保護治理資金2億元,川渝分別出資1億元;設立長江重要支流(瀨溪河)保護治理資金(1億元),川渝分別出資0.5億元。二是江西省和湖北省按照1∶1的出資比例,每年各出資1億元,設立長江干流(鄂贛段)橫向生態(tài)保護補償資金(2億元)。三是貴州省實施省內橫向生態(tài)保護補償。省級財政通過統(tǒng)籌國家生態(tài)文明試驗區(qū)補助資金或省級專項資金等,對及時制定轄區(qū)內流域橫向生態(tài)保護補償辦法并組織實施的市(州)進行獎補激勵,實施期限為2024—2026年:2024年3月前印發(fā)實施的,給予獎勵資金1500萬元,按每年500萬元下達;2024年4月—12月印發(fā)實施的,給予獎勵資金800萬元,按每年400萬元下達;2025年1月—12月印發(fā)實施的,給予一次性獎勵資金300萬元。黃河流域橫向生態(tài)保護補償資金有兩個案例。一是甘肅省和寧夏回族自治區(qū)按照"1∶1比例,共同籌集資金1億元,設立黃河干流流域上下游橫向生態(tài)補償資金。二是河南省和山東省簽署橫向生態(tài)保護補償協(xié)議,根據(jù)河南省的出境水質確定補償標準。2022—2023年,黃河干流入魯水質持續(xù)保持在Ⅱ類標準以上,按照協(xié)議約定,山東省作為受益方,累計兌現(xiàn)河南省生態(tài)保護補償資金1.26億元??偠灾鷳B(tài)保護補償資金的數(shù)量仍然匱乏。
四、精準制定完善我國生態(tài)保護補償制度的對策與措施
(一)擴大補償主體,建立多元生態(tài)補償機制,解決“誰來補”的問題
1.堅持“誰受益,誰補償”的原則
生態(tài)保護補償主體應按照“誰受益,誰補償”的原則確定。政府不是生態(tài)收益的唯一獲益主體,也不應是生態(tài)保護補償?shù)奈ㄒ回熑沃黧w。政府要避免做不必做的事情,要把財政資金用在刀刃上。積極探索政府、企業(yè)和居民等多元主體參與的生態(tài)保護補償機制,加大受益者補償力度,積極探索各類受益者聯(lián)合補償?shù)姆绞健7彩鞘袌鲋黧w(如企業(yè))和社會主體(如居民)能夠出資的生態(tài)保護補償,政府都要甘當“守夜人”。
2.堅持分類確定生態(tài)補償主體原則
在生態(tài)受益主體不易確定的時候,政府應積極發(fā)揮主導作用,承擔生態(tài)保護補償主體的角色。按照物品屬性進行分類,對純公共生態(tài)產品實施政府全額補償,對混合生態(tài)產品實施政府部分補償。在生態(tài)受益主體容易確定、生態(tài)效益可以計量的情景下,可由生態(tài)受益主體進行補償,形成以受益者付費為基礎的市場化補償機制。這樣,不僅可以節(jié)省財政資金,而且可以增強公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識。
3.堅持引水工程中使用者付費原則
引水工程量大面廣,其建設本身已經占用大量財政資金,再采取政府補貼水價(相當于政府代繳生態(tài)保護補償費)的做法有失公允。在全國廣泛實施的引水工程中,“誰用水”“用啥水”和“用多少”等信息均十分明確,在原水價基礎上加上生態(tài)保護補償價,由用水企業(yè)和居民按照用水量和水質付費,是完全可行的。
(二) 推進生態(tài)產權交易制度建設,大力推進市場補償,解決“怎么補”的問題
1.推進生態(tài)產權市場建設的“四個轉向”
從“不控制量”轉向“總量控制”,基于生態(tài)閾值和環(huán)境閾值確定可以交易的生態(tài)資源總量;從“開放產權”轉向“封閉產權”,把受控制的生態(tài)產權總量分配或拍賣給每個微觀經濟主體;從“無償使用”轉向“有償使用”,基于資源的稀缺性鼓勵有償使用生態(tài)資源;從“不可交易”轉向“鼓勵交易”,鼓勵微觀經濟主體通過交易機制激活生態(tài)產權,提高資源配置效率。
2.突出生態(tài)產權市場建設的重點突破
當前,全國在兩個市場中加快推進環(huán)境要素的市場化改革。首先是碳市場。我國要在2030年前實現(xiàn)碳達峰2060年前實現(xiàn)碳中和,任務十分緊迫。加快建設以總量控制為前提的全國性碳市場,是以較低成本實現(xiàn)既定目標的必然選擇。尤其要解決三個問題:將碳匯與碳排放權一視同仁地納入碳市場交易,充分體現(xiàn)碳匯資源的稀缺性;碳排放權及碳匯需求主體、碳排放權及碳匯供給主體、碳排放權及碳匯的投資主體、綠色社團組織等微觀經濟主體要堅持“能進則進”原則,以足夠多的交易主體激活碳市場;讓市場機制在碳排放權定價中發(fā)揮決定性作用,防止人為干預導致的市場失靈。
其次是用能權市場。能源革命包括能源結構革命和能源效率革命。解決能源短缺問題、優(yōu)化能源結構和提高能源效率均離不開用能權市場。堅決控制化石能源消費總量,大力鼓勵非化石能源的開發(fā)利用,既要做“減法”又要做“加法”,優(yōu)化能源結構;鼓勵通過用能權交易優(yōu)化配置能源資源,提高能源效率。
在具體的實踐中,各個區(qū)域要因地制宜。對于長三角地區(qū)而言,要完善排污權交易市場尤其是污水排放權交易市場。東海近岸海域是全世界海洋污染最嚴重的地區(qū)之一,必須進一步減少污水入海、逐步取締“排海工程”才有可能實現(xiàn)海洋環(huán)境質量的顯著改善。為此,只有建立“總量控制,配額交易”制度,才能以較小的成本實現(xiàn)最佳的效果。西北地區(qū)不僅水資源稀缺,而且水資源使用效率差異很大,應大膽借鑒澳大利亞墨累-達令河流域、美國科羅拉多河流域的水權交易制度及相關經驗,全面推進用水權交易制度,通過提高用水效率緩解水資源短缺問題。
3.堅持生態(tài)產權市場建設的一體推進
各個環(huán)境要素市場具有總量控制、產權界定、產權交易等共同特點,完全可以實施一體化推進,以實現(xiàn)市場建設的規(guī)模經濟效益。各個環(huán)境要素的主管部門牽頭制定或完善環(huán)境要素市場化改革方案,進一步明確“確定總量—分配配額—平臺建設—鼓勵交易—監(jiān)督評價”的任務與舉措。發(fā)展改革部門牽頭制定環(huán)境要素市場化一體化改革方案。生態(tài)環(huán)境主管部門牽頭建設全省乃至全國統(tǒng)一的環(huán)境要素交易市場平臺,使交易平臺實現(xiàn)規(guī)模經濟效益。立法部門會同政府有關部門制定環(huán)境要素市場交易條例,鼓勵市場競爭,掃除市場壁壘,提高資源配置效率。
(三)擴大受償主體范圍,充分調動各主體的積極性,解決“補給誰”的問題
1.堅持“誰保護,誰受益”的原則
生態(tài)保護是政府、企業(yè)和居民的協(xié)同行動,因此,要根據(jù)政府、企業(yè)和居民在生態(tài)保護中的貢獻及所放棄的機會成本確定受償主體及受償占比。只有這樣,才能激發(fā)各個微觀經濟主體的積極性。在明確企業(yè)和居民參與生態(tài)環(huán)境保護的貢獻的前提下,“政府受益”要讓位于“企業(yè)受益”和“居民受益”。
2.分門別類確定生態(tài)保護補償資金的受償主體
在分配來自各級政府和其他明確受益的企業(yè)和居民的生態(tài)補償資金時,要分門別類確定標準。在生態(tài)保護中,企業(yè)因高標準的生態(tài)保護而損失利潤,居民因高標準的生態(tài)保護而損失收入,政府因高標準的生態(tài)保護而損失稅收,都應該獲得補償。
3.生態(tài)保護補償資金不可與其他資金混淆
針對混淆生態(tài)保護補償資金的問題,一定要嚴格界定生態(tài)保護補償?shù)膬群?,避免渾水摸魚。例如,對于水庫庫區(qū)居民而言,生態(tài)保護補償(由生態(tài)環(huán)境保護部門發(fā)放)、環(huán)境工程補償(由生態(tài)環(huán)境部門資助)、水庫工程補償(由水利部門發(fā)放)、庫區(qū)困難居民補貼(由民政部門發(fā)放)是可以并存的,不能因為某個庫區(qū)得到了生態(tài)保護補償資金就減少其他方面的補償或補貼。
(四)完善測算方法,制定科學合理的補償標準,解決“補多少”的問題
1.建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系
生態(tài)保護補償金額是根據(jù)生態(tài)環(huán)境質量而確定的。生態(tài)環(huán)境質量改善明顯,應給予較大力度的補償;生態(tài)環(huán)境質量未進一步改善,給予一般性的補償;生態(tài)環(huán)境質量下降,不僅得不到補償,還要賠償。為此,必須建立完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系,建立生態(tài)環(huán)境動態(tài)數(shù)據(jù)庫,以此為依據(jù)科學測算生態(tài)補償標準。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息要公開化,以便公眾參與監(jiān)督。
2.建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計制度"“補償金額測算難,統(tǒng)計出手就不難”。生態(tài)保護補償金額的測算可以選擇性使用市場價值法、替代市場法、假想市場法等不同方法,但是獲得可靠的基礎數(shù)據(jù)需要建立常規(guī)化的統(tǒng)計和上報制度。這樣,只要根據(jù)生態(tài)環(huán)境質量改善的狀況加以測算就可以便捷地利用加減乘除獲得直觀的結果。
3.根據(jù)測算結果量力而行
在生態(tài)經濟學原理中,存在生態(tài)價值增值規(guī)律。隨著經濟社會的發(fā)展,生態(tài)保護補償?shù)臉藴什皇枪潭ǖ?,而是動態(tài)遞增的。但是,政府財力等未必同步遞增。因此,在生態(tài)保護補償金額測算的基礎上,應根據(jù)各級政府、各地政府的財力條件確定補償標準,隨著財力的增強不斷提高標準,做到“應補盡補”。
〔責任編輯:沈"丹〕