低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的潛在風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)

摘"要""低空經(jīng)濟(jì)是以低空飛行活動(dòng)為核心，以各類(lèi)低空航空器為載體，輻射帶動(dòng)低空相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其應(yīng)用場(chǎng)景涵蓋應(yīng)急救援、農(nóng)林作業(yè)、無(wú)人機(jī)配送、城市空中交通和低空旅游等多個(gè)領(lǐng)域。低空經(jīng)濟(jì)是典型的新興產(chǎn)業(yè)，具有明顯的新質(zhì)生產(chǎn)力特征，更是我國(guó)培育發(fā)展新動(dòng)能的重要方向。然而，低空經(jīng)濟(jì)也面臨一系列阻礙其發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)，主要包括安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和各類(lèi)衍生風(fēng)險(xiǎn)。為有效應(yīng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，需要推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高層級(jí)立法，完善低空空域管理制度，強(qiáng)化低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立常見(jiàn)低空風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別化應(yīng)對(duì)機(jī)制，以制度優(yōu)勢(shì)護(hù)航低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞""低空經(jīng)濟(jì)"低空飛行器"戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)"新質(zhì)生產(chǎn)力

作者簡(jiǎn)介"：""鄭文革，法學(xué)博士，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，網(wǎng)絡(luò)與人工智能法治研究院副研究員，碩士研究生導(dǎo)師；劉婕，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生。"基金項(xiàng)目"：""南京航空航天大學(xué)研究闡釋黨的二十屆三中全會(huì)精神專(zhuān)項(xiàng)課題“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力背景下低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律保障機(jī)制研究”（NZ2024053）。

一、引"言

2021年2月，低空經(jīng)濟(jì)被正式納入《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》。2023年5月，國(guó)務(wù)院、中央軍委公布《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，旨在加強(qiáng)對(duì)無(wú)人駕駛航空器的監(jiān)管。2024年，低空經(jīng)濟(jì)被寫(xiě)入當(dāng)年的政府工作報(bào)告，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》也指出，發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)。在此背景下，各地紛紛出臺(tái)促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，深圳更是走在全國(guó)前列，出臺(tái)全國(guó)首部有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)的地方性法規(guī)，即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》。工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部、中國(guó)民用航空局聯(lián)合印發(fā)《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)施方案（2024—2030年）》，提出到2030年，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)形成萬(wàn)億級(jí)市場(chǎng)規(guī)模?？梢?jiàn)，低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿薮?，受到?guó)家的高度重視。

低空經(jīng)濟(jì)是以低空飛行活動(dòng)為核心的一種典型的新興產(chǎn)業(yè)，能夠輻射帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，具有明顯的新質(zhì)生產(chǎn)力特征，已經(jīng)成為我國(guó)培育發(fā)展新動(dòng)能的重要方向。但是，目前我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)在規(guī)模擴(kuò)張、應(yīng)用場(chǎng)景拓展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策環(huán)境適應(yīng)性等方面仍面臨諸多制約因素戰(zhàn)炤磊：《低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯與實(shí)踐路徑》，《閱江學(xué)刊》，2024年第5期。，在世界范圍內(nèi)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于初期階段，尚未形成較為成熟的商業(yè)模式，相關(guān)的行業(yè)規(guī)范、法律制度尚在摸索之中。相信隨著低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐步深入，技術(shù)和商業(yè)等層面面臨的挑戰(zhàn)都將得到妥善解決，然而新興產(chǎn)業(yè)在帶來(lái)新發(fā)展優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也伴隨新的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如果任由風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展而不進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)判和防范，勢(shì)必不利于新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，甚至造成災(zāi)難性后果。鑒于當(dāng)前關(guān)于低空經(jīng)濟(jì)的學(xué)術(shù)研究尚處于起步階段，低空經(jīng)濟(jì)面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)還未完全顯現(xiàn)，相關(guān)制度建設(shè)也滯后于實(shí)踐，本文將在厘清低空經(jīng)濟(jì)概念與應(yīng)用場(chǎng)景的基礎(chǔ)上，著重闡述低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，服務(wù)于低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二、低空經(jīng)濟(jì)的概念與應(yīng)用場(chǎng)景

（一）低空經(jīng)濟(jì)的概念

低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入公眾視野的時(shí)間較短，目前尚未有明確的統(tǒng)一定義。有學(xué)者提出，低空經(jīng)濟(jì)是以航空載運(yùn)與作業(yè)裝備技術(shù)為主要工具，以低空空域?yàn)橹饕顒?dòng)場(chǎng)域，以低空飛行活動(dòng)為最終產(chǎn)出形式的系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。覃睿：《再論低空經(jīng)濟(jì)：概念定義與構(gòu)成解析》，《中國(guó)民航大學(xué)學(xué)報(bào)》，2023年第6期。也有學(xué)者指出，低空經(jīng)濟(jì)作為低空飛行活動(dòng)與產(chǎn)業(yè)融合的新型綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，具有空間立體性、區(qū)域依賴(lài)性、數(shù)字生態(tài)性、產(chǎn)業(yè)融合性以及輻射帶動(dòng)性等特征。沈映春：《低空經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵、特征和運(yùn)行模式》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2025年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為，低空經(jīng)濟(jì)是以低空飛行活動(dòng)為牽引，以有人駕駛和無(wú)人駕駛航空器為主要載體，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新型綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)。歐陽(yáng)日輝：《低空經(jīng)濟(jì)助推新質(zhì)生產(chǎn)力的運(yùn)行機(jī)理與路徑選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2025年第1期。此外，一些地方政策法規(guī)也對(duì)低空經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了界定。以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》為例，其第2條第2款給出如下界定：第一，低空經(jīng)濟(jì)涉及的航空器包括民用有人駕駛航空器和無(wú)人駕駛航空器；第二，低空經(jīng)濟(jì)以航空器的低空飛行活動(dòng)為牽引；第三，低空經(jīng)濟(jì)是輻射帶動(dòng)航空器研發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售以及與低空飛行活動(dòng)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、飛行保障、衍生綜合服務(wù)等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)。參見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第2條第2款。

綜合相關(guān)研究和規(guī)定可知，低空經(jīng)濟(jì)具有三方面特征。首先，低空經(jīng)濟(jì)以低空飛行活動(dòng)為核心。各類(lèi)航空器的低空飛行活動(dòng)是低空經(jīng)濟(jì)的牽引，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)必須重視各類(lèi)低空飛行器的研發(fā)、制造、使用、維修等，加強(qiáng)低空空域管理，維護(hù)低空飛行秩序，同時(shí)強(qiáng)化低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為低空飛行活動(dòng)提供充足保障。其次，低空經(jīng)濟(jì)以各類(lèi)有人和無(wú)人駕駛航空器為載體。低空飛行活動(dòng)依托各類(lèi)有人及無(wú)人航空器，除傳統(tǒng)的固定翼飛機(jī)、民用直升機(jī)外，也包括無(wú)人機(jī)、eVTOL（電動(dòng)垂直起降飛行器）、滑翔傘、飛艇等特殊形態(tài)的航空器。隨著研發(fā)創(chuàng)新的不斷加強(qiáng)，低空經(jīng)濟(jì)的載體形態(tài)將會(huì)更加豐富。最后，低空經(jīng)濟(jì)以輻射帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為主要表現(xiàn)形態(tài)。低空經(jīng)濟(jì)涵蓋制造、飛行、保障、服務(wù)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，緊密連接地面與空中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，形成三維立體發(fā)展模式。作為綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，低空經(jīng)濟(jì)涵蓋眾多生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體，涉及多條產(chǎn)業(yè)鏈，聚焦于相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。

（二）低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用場(chǎng)景

低空經(jīng)濟(jì)蘊(yùn)含巨大的發(fā)展?jié)摿?，不僅會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，也將極大地促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用場(chǎng)景十分廣泛，涵蓋居民消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)治理等多個(gè)方面，在農(nóng)業(yè)、旅游、物流、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的應(yīng)用具有典型性和特殊優(yōu)勢(shì)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，植保無(wú)人機(jī)配備影像設(shè)備、定位設(shè)施，可以協(xié)助作業(yè)人員第一時(shí)間了解農(nóng)作物生長(zhǎng)狀況，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)天氣等環(huán)境條件，這為農(nóng)業(yè)精細(xì)化生產(chǎn)與種植管理提供了新思路。在旅游領(lǐng)域，無(wú)人機(jī)、熱氣球、飛艇等飛行裝備的應(yīng)用為游客提供了日益豐富的游覽體驗(yàn)，低空觀光、旅游航拍、航空器試飛等消費(fèi)需求正在逐步得到釋放和滿足。沈映春：《低空經(jīng)濟(jì)：“飛”出新賽道》，《人民論壇》，2024年第8期。在物流領(lǐng)域，無(wú)人機(jī)制造技術(shù)的不斷革新為行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新動(dòng)能。美團(tuán)、亞馬遜、阿里、京東等網(wǎng)購(gòu)平臺(tái)和順豐等物流企業(yè)已將無(wú)人機(jī)用于快遞終端配送，在投遞需求量較大的城市已規(guī)劃了多條配送航線。在偏遠(yuǎn)地區(qū)和路況復(fù)雜地區(qū)，無(wú)人機(jī)配送的優(yōu)勢(shì)更為明顯。在應(yīng)急救援領(lǐng)域，無(wú)人機(jī)能夠助力環(huán)保監(jiān)測(cè)和安防建設(shè)。無(wú)人機(jī)搭載高清攝像頭和紅外傳感器等監(jiān)測(cè)設(shè)備，可以對(duì)火災(zāi)、河流湖泊環(huán)境污染等情況開(kāi)展實(shí)時(shí)跟蹤雷童堯：《我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、制約因素及對(duì)策建議》，《新西部》，2024年第5期。，對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行大范圍、全天候、長(zhǎng)時(shí)間巡邏楊楠、蘇曉珊：《低空經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無(wú)人值守系統(tǒng)在智慧安防的應(yīng)用及前景分析》，《中國(guó)安防》，2024年第3期。，通過(guò)智能系統(tǒng)實(shí)時(shí)傳輸監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，大大提高了應(yīng)急救援等活動(dòng)的效率。此外，無(wú)人機(jī)集群表演、利用飛艇進(jìn)行商業(yè)宣傳等活動(dòng)日益增多?？傮w而言，低空經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的適應(yīng)性，能夠與多個(gè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，正逐漸滲透到社會(huì)生活的各個(gè)角落。低空經(jīng)濟(jì)的誕生填補(bǔ)了空中經(jīng)濟(jì)存在的不足，使得人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從以陸地和海洋為主轉(zhuǎn)向海陸空全面發(fā)展，內(nèi)涵更加豐富，形式更為多樣。

三、低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的潛在風(fēng)險(xiǎn)

任何新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)都伴隨著新的社會(huì)問(wèn)題與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，低空經(jīng)濟(jì)也不例外。低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)衍生風(fēng)險(xiǎn)等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）安全風(fēng)險(xiǎn)

由于低空飛行器類(lèi)型龐雜、消費(fèi)者眾多，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于違規(guī)操作行為難以做到全面管控，非專(zhuān)業(yè)性操作極易引發(fā)碰撞等飛行事故。劉明遠(yuǎn)：《民用無(wú)人機(jī)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控與法律監(jiān)管》，《行政管理改革》，2019年第8期。低空飛行器產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展空間吸引了眾多生產(chǎn)廠商，他們生產(chǎn)了多種多樣的低空載具，技術(shù)不成熟、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期常見(jiàn)問(wèn)題難以避免，導(dǎo)致低空載具續(xù)航能力弱、穩(wěn)定性不高、質(zhì)量參差不齊，低空飛行器的這些不足增加了飛行事故發(fā)生的概率，是導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。楊云川、孫永生、張露露：《嵌入治理：穿越機(jī)法律規(guī)制與技術(shù)反制》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2024年第2期。

低空飛行器特別是無(wú)人機(jī)的運(yùn)行依賴(lài)信號(hào)傳輸，然而，在目前缺乏中轉(zhuǎn)基站的情況下，通信信號(hào)的傳輸距離嚴(yán)重受限，控制范圍臨界點(diǎn)附近易出現(xiàn)中斷連接現(xiàn)象，且隨著城市的發(fā)展，建筑物種類(lèi)增多、高度增高，低空飛行器的通信信號(hào)更易被屏蔽，增加了與障礙物碰撞的概率。余莎莎、陳星雨：《城市空中交通領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新與挑戰(zhàn)》，《航空學(xué)報(bào)》，http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.1929.V.20240604.1323.013.html。此外，氣象變化挑戰(zhàn)低空飛行的安全性，風(fēng)向的轉(zhuǎn)變、氣壓的高低變化影響低空飛行器的平衡，干擾定位系統(tǒng)正常運(yùn)行，而現(xiàn)有的氣象預(yù)報(bào)技術(shù)尚不能針對(duì)低空航線進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)報(bào)，增加了低空飛行器的失控風(fēng)險(xiǎn)，危及相關(guān)人員的人身和財(cái)產(chǎn)安全。廖小罕、徐晨晨、葉虎平等：《無(wú)人機(jī)應(yīng)用發(fā)展關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與低空公共航路網(wǎng)規(guī)劃》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》，2022年第7期。

（二）數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)

低空制造業(yè)及飛行活動(dòng)的數(shù)字化特征可能引發(fā)數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)人機(jī)能夠?qū)⑦\(yùn)行數(shù)據(jù)直接反饋給企業(yè)，無(wú)須用戶授權(quán)，企業(yè)通過(guò)數(shù)據(jù)整合分析，可以系統(tǒng)化了解關(guān)于特定場(chǎng)域的各類(lèi)信息張凌寒、杜婧：《民法典背景下無(wú)人機(jī)侵害個(gè)人隱私的法律規(guī)制》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第3期。，其中很可能包含用戶的個(gè)人信息，從而使個(gè)人數(shù)據(jù)面臨泄露風(fēng)險(xiǎn)。在一些特殊情形下，無(wú)人機(jī)還可能暴露更為重要的隱私信息和數(shù)據(jù)。例如，在無(wú)人機(jī)物流配送中，快件內(nèi)容、運(yùn)送地址、收發(fā)件人信息等數(shù)據(jù)需在快遞服務(wù)商與無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)商之間進(jìn)行傳遞和分享參見(jiàn)國(guó)家郵政局于2020年10月16日發(fā)布的《無(wú)人機(jī)快遞投遞服務(wù)規(guī)范》，文號(hào)為國(guó)郵發(fā)〔2020〕66號(hào)。，姓名、住址、電話等敏感信息如果被濫用或惡意竊取，可能危及個(gè)人人身和財(cái)產(chǎn)安全。再如，用于測(cè)繪等特殊公共用途的無(wú)人機(jī)則涉及收集資源地理分布等重要數(shù)據(jù)，一旦此類(lèi)數(shù)據(jù)被非法獲取或傳輸，將嚴(yán)重威脅國(guó)家安全。此外，操作人員惡意使用無(wú)人機(jī)窺探他人隱私也成為亟須解決的社會(huì)問(wèn)題。一些低空航空器，尤其是微型無(wú)人機(jī)，因體積小、行動(dòng)靈活，難以被發(fā)現(xiàn)和察覺(jué)，能夠在不被探知的情況下獲取隱私信息，并遠(yuǎn)程傳輸給操作員。宋丁博男：《民用無(wú)人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的法律規(guī)制》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第4期。由于“人機(jī)分離”，即便發(fā)現(xiàn)無(wú)人機(jī)的侵權(quán)行為，也很難準(zhǔn)確獲得侵權(quán)人的位置?？梢?jiàn)，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展所隱含的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

（三）責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

低空飛行活動(dòng)所帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)與數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的侵權(quán)問(wèn)題迫在眉睫，然而目前低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范尚未明確責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)方式以及歸責(zé)機(jī)制，一旦出現(xiàn)權(quán)利受損，只能在傳統(tǒng)民法、刑法以及民航、通航管理規(guī)范中尋求救濟(jì)，導(dǎo)致被侵權(quán)人的訴求無(wú)法得到完全響應(yīng)，影響相關(guān)侵權(quán)案件處理的時(shí)效性。

我國(guó)在所有人負(fù)責(zé)原則的基礎(chǔ)上，對(duì)無(wú)人機(jī)所有人、使用人分離的情況進(jìn)行責(zé)任劃分，但人工智能的出現(xiàn)與發(fā)展為無(wú)人機(jī)運(yùn)行方式帶來(lái)了新變革，也為無(wú)人機(jī)侵權(quán)的責(zé)任問(wèn)題帶來(lái)新挑戰(zhàn)。低空飛行器呈現(xiàn)智能化發(fā)展趨勢(shì)，其運(yùn)行依賴(lài)于智能系統(tǒng)的計(jì)算結(jié)果，部分智能化無(wú)人機(jī)甚至無(wú)須操作人員遠(yuǎn)程指示，能夠?qū)崿F(xiàn)自主控制。相應(yīng)的，無(wú)人機(jī)發(fā)生運(yùn)行錯(cuò)誤或事故時(shí)，也無(wú)法得到人為糾正，并且由于智能系統(tǒng)計(jì)算過(guò)程的不可獲知性，錯(cuò)誤原因也難以明確指向產(chǎn)品質(zhì)量或指令錯(cuò)誤李大朋：《論面向人工智能的無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律變革》，《政法論叢》，2023年第3期。，此時(shí)采取所有人責(zé)任原則顯然不合理。此外，無(wú)人機(jī)運(yùn)行狀態(tài)易受“電子圍欄”、反制系統(tǒng)等因素干擾，此時(shí)損害責(zé)任應(yīng)由其他責(zé)任主體承擔(dān)。李誠(chéng)龍、曾新宇：《民用無(wú)人機(jī)運(yùn)行事故致害法律責(zé)任探究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第4期。在無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)案件中，現(xiàn)行民法、刑法對(duì)如何判斷操作人員存在侵犯隱私故意，對(duì)操作人員及時(shí)刪除可能侵犯他人隱私的內(nèi)容能否免責(zé)等問(wèn)題都沒(méi)有進(jìn)行明確回應(yīng)，隱私權(quán)利救濟(jì)面臨困境。

（四）衍生風(fēng)險(xiǎn)

低空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還可能引發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題、勞動(dòng)保障問(wèn)題、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議以及無(wú)人機(jī)執(zhí)法問(wèn)題等衍生風(fēng)險(xiǎn)。低空飛行器尚未普遍實(shí)現(xiàn)靜音，表演、航拍等許多低空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展范圍集中于城市上空，螺旋槳運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生的噪聲已達(dá)到擾民程度。王芳、白傑、楊麗平等：《探索飛行汽車(chē)通勤新模式的城市空中交通發(fā)展分析》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2023年第7期。工傷賠償是勞動(dòng)保障糾紛中的重點(diǎn)問(wèn)題，《工傷保險(xiǎn)條例》作為行政法規(guī)，位階不高，部分規(guī)定稍顯滯后，難以妥善解決低空經(jīng)濟(jì)背景下的勞動(dòng)保障與工傷賠償?shù)葐?wèn)題。鄭尚元：《〈工傷保險(xiǎn)法〉之立法構(gòu)想》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2018年第3期。目前，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)新興技術(shù)的回應(yīng)還不及時(shí)，對(duì)人工智能的研發(fā)、eVTOL的更新?lián)Q代等都沒(méi)有明確的法律定位與保護(hù)，對(duì)智能化飛行器的研發(fā)使用、飛行器導(dǎo)航系統(tǒng)技術(shù)的保護(hù)缺少法律規(guī)范。彭學(xué)龍、黃術(shù)：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)助推新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的理論邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》，2024年第5期。在無(wú)人機(jī)執(zhí)法方面，關(guān)于無(wú)人機(jī)裝載及使用煙幕彈等非致命性設(shè)備與槍支彈藥等致命性設(shè)備的合法性有待論證武連全、鄒清龍：《警用無(wú)人機(jī)執(zhí)法應(yīng)用現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第4期。，實(shí)踐中無(wú)人機(jī)雖然能夠簡(jiǎn)化執(zhí)法流程，快速執(zhí)行指令，但不能代替執(zhí)法人員，因?yàn)楫?dāng)民眾對(duì)執(zhí)法結(jié)果產(chǎn)生懷疑時(shí)，機(jī)器的執(zhí)法行動(dòng)很難順利開(kāi)展。姬艷濤：《警用無(wú)人機(jī)應(yīng)用的功能審視與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第4期。

四、低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中潛在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)

我國(guó)可以從政策法規(guī)、管理制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制等方面著手，探索應(yīng)對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中潛在風(fēng)險(xiǎn)的可行途徑，保障低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（一）推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高層級(jí)立法

我國(guó)目前對(duì)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法尚處于起步階段，國(guó)家層面的法規(guī)與政策缺位，暫未形成完整的低空法律規(guī)范體系。在低空領(lǐng)域現(xiàn)行有效的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民用航空法》）、《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》和《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類(lèi)方法》等。雖然數(shù)量不少，但是大多針對(duì)性不強(qiáng)。部分具備針對(duì)性的規(guī)范散見(jiàn)于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中，位階不高，不具有指導(dǎo)性作用，部分條例為臨時(shí)性規(guī)定，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

《民用航空法》作為涉航空器領(lǐng)域的上位法，應(yīng)當(dāng)包含對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)章規(guī)定，明確低空經(jīng)濟(jì)的定義，劃定低空航空器的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、適航空域范圍以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定低空活動(dòng)申請(qǐng)條件及審批流程，對(duì)相關(guān)活動(dòng)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及損害作出規(guī)范適用指引；還需要特別新增針對(duì)無(wú)人機(jī)的管理制度，對(duì)低空飛行形成全面規(guī)范。劉靜：《民用無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管：美國(guó)實(shí)踐及其啟示》，《時(shí)代法學(xué)》，2022年第5期。王歡、付超：《安全vs隱私：美國(guó)無(wú)人機(jī)聯(lián)邦監(jiān)管述評(píng)》，《中國(guó)刑警學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第1期?，F(xiàn)行《民用航空法》僅就承運(yùn)人責(zé)任作出了規(guī)定，難以保障低空飛行活動(dòng)中其他受害者的權(quán)益。針對(duì)低空活動(dòng)引發(fā)的新型侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，可以在《民用航空法》中設(shè)立專(zhuān)章，明確低空侵權(quán)損害案件中的責(zé)任主體、責(zé)任認(rèn)定方式以及損害賠償機(jī)制王錫柱：《無(wú)人機(jī)侵犯隱私權(quán)的法律規(guī)制》，《中國(guó)科技論壇》，2018年第12期。。還要注意航空法規(guī)范與民法、刑法等規(guī)范的銜接問(wèn)題周達(dá)銳、卿漕：《國(guó)家無(wú)人機(jī)執(zhí)法規(guī)范化問(wèn)題探討——限于非軍事執(zhí)法領(lǐng)域》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022年第3期。，防止法律規(guī)范之間互相矛盾沖突。

低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，其重要性不言而喻，有必要通過(guò)制定單行法的立法模式加以規(guī)范，從國(guó)家法律層級(jí)對(duì)該領(lǐng)域形成全面、系統(tǒng)規(guī)制，同時(shí)也為低空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題提供基本遵循。低空經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)立法必須明確立法目的，以立法來(lái)規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)是保障安全，包括飛行安全、市場(chǎng)安全、人身財(cái)產(chǎn)安全等，同時(shí)保障各方主體權(quán)益，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。因此，低空經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)當(dāng)平衡監(jiān)管與保護(hù)之間的關(guān)系，兼顧安全保障、權(quán)利保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在確定立法模式、立法層級(jí)與立法目的的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確低空經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)法的立法框架與主要內(nèi)容，低空經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略立法是頂層設(shè)計(jì)，低空空域管理立法是關(guān)鍵因素，低空飛行監(jiān)管立法是核心內(nèi)容，低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法是重要支撐。高志宏：《低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障研究》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2024年第15期。低空經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)法應(yīng)當(dāng)包含空域管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管職權(quán)分配、低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、歸責(zé)機(jī)制以及權(quán)利救濟(jì)方式等內(nèi)容。低空空域管理應(yīng)由專(zhuān)門(mén)法在現(xiàn)行《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類(lèi)方法》的體系下，進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)劃，以低空航空器分類(lèi)為依據(jù)，合理分配空域資源，以便于低空飛行活動(dòng)的開(kāi)展。低空基礎(chǔ)設(shè)施是進(jìn)行飛行活動(dòng)的根本依托，低空機(jī)場(chǎng)建設(shè)、服務(wù)站點(diǎn)布局等關(guān)鍵要素都應(yīng)在專(zhuān)門(mén)法中進(jìn)行總體安排。在監(jiān)管與責(zé)任制度方面，需明確中央到地方各級(jí)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，形成自上而下的有序監(jiān)管體系，應(yīng)框定監(jiān)管權(quán)的行使范圍，防止過(guò)度執(zhí)法。同時(shí)，應(yīng)總結(jié)歸納可能出現(xiàn)的權(quán)利受損情況，對(duì)損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)方式、責(zé)任主體確定以及賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，打通權(quán)利救濟(jì)的法律途徑。

（二）完善低空空域管理制度

我國(guó)對(duì)于有人航空器的空域準(zhǔn)入條件進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，而針對(duì)無(wú)人機(jī)設(shè)定的空域準(zhǔn)入條件尚存在一定爭(zhēng)議。同時(shí)，現(xiàn)行的飛行活動(dòng)監(jiān)管制度存在過(guò)于嚴(yán)苛的傾向，審批流程長(zhǎng)、涉及部門(mén)多，導(dǎo)致大多數(shù)飛行活動(dòng)申請(qǐng)難以呈遞或在被駁回后求訴無(wú)門(mén)，從而引發(fā)違規(guī)飛行活動(dòng)，即俗稱(chēng)的“黑飛”。2024年7月24日，江蘇鹽城發(fā)生一起嚴(yán)重的直升機(jī)墜毀事故，涉事航空器未經(jīng)登記，飛行員無(wú)合法資質(zhì)，屬典型的“黑飛”行為。《鹽城墜落的直升機(jī)價(jià)格超100萬(wàn)元，飛機(jī)和駕駛者均無(wú)資質(zhì)，業(yè)內(nèi)：屬典型“黑飛”》，https：//www.ctdsb.net/s88_202407/1181005.html。無(wú)人機(jī)目前多用于日常生活，尚未大規(guī)模投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)，個(gè)人的無(wú)序飛行現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重威脅公共安全、飛行安全甚至空防安全。因此，低空空域的具體管理需要出臺(tái)詳細(xì)的制度規(guī)范?？沼蜃鳛榈涂战?jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要資源，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理規(guī)劃使用，盡快完善低空空域管理模式、空域準(zhǔn)入條件、低空航線規(guī)劃等基礎(chǔ)管理制度。

低空空域是指1000米以下或根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際需要可延伸至3000米以下的空域。我國(guó)一直以來(lái)采用單一而嚴(yán)格的低空空域管理模式，在當(dāng)前大力提倡發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的背景下，迫切需要對(duì)我國(guó)低空空域的管理制度進(jìn)行改革，要以科學(xué)設(shè)置低空空域管理機(jī)構(gòu)、合理分配低空空域管理權(quán)限、有效實(shí)現(xiàn)軍民融合為核心，通過(guò)健全立法保障低空空域體制管理改革順利進(jìn)行。高志宏：《我國(guó)低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來(lái)取向》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。就無(wú)人機(jī)適飛空域而言，我國(guó)《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類(lèi)方法》將真高120米以下部分空域劃設(shè)為微型、輕型及小型無(wú)人機(jī)的適飛空域，但隨著科技的進(jìn)步，真高120米以下的適飛空域難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，有學(xué)者建議將無(wú)人機(jī)適飛空域高度限制延伸至真高300米以下。全權(quán)、李剛、柏藝琴等：《低空無(wú)人機(jī)交通管理概覽與建議》，《航空學(xué)報(bào)》，2020年第1期。同時(shí)，為降低航空器撞擊樓體事故的發(fā)生概率，應(yīng)當(dāng)在考察飛行安全情況的基礎(chǔ)上，為低空航空器城市飛行劃設(shè)適飛空域下限，在建筑聚集區(qū)防范可能發(fā)生的安全風(fēng)險(xiǎn)。

無(wú)人機(jī)空域準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)參照一般許可規(guī)則進(jìn)行，行政許可的意義并非在于賦予行為人進(jìn)行無(wú)人機(jī)飛行的權(quán)利，而在于免去對(duì)行為人飛行權(quán)利的限制，是在以尊重權(quán)利為核心的基礎(chǔ)上防范行權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。王錫柱：《無(wú)人機(jī)空域準(zhǔn)入：法律分析與制度建構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》，2021年第2期。當(dāng)飛行活動(dòng)滿足許可要求時(shí)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)拒絕行為人的申請(qǐng)。此外，目前多個(gè)主體同時(shí)參與無(wú)人機(jī)空域準(zhǔn)入的監(jiān)管，影響監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，不利于申請(qǐng)人權(quán)利救濟(jì)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)允許一般申請(qǐng)人與軍方共同享有向軍事審批單位提起異議的權(quán)利李亞凝：《綜合交通運(yùn)輸體系下無(wú)人機(jī)安全運(yùn)行法律制度研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2018年第2期。，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管主體的權(quán)力進(jìn)行限制，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、許可流程等進(jìn)行統(tǒng)一、詳細(xì)的規(guī)定，以防發(fā)生監(jiān)管權(quán)濫用。

低空航線規(guī)劃與空管服務(wù)的完善主要依靠航空管理部門(mén)。目前我國(guó)在低空航線安排方面采用申請(qǐng)審批制，航空管理部門(mén)在實(shí)際飛行活動(dòng)中可能會(huì)根據(jù)氣象變化、空域使用安排變更等情況，對(duì)原有飛行計(jì)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，應(yīng)建立統(tǒng)一的空管服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多終端快速傳達(dá)、實(shí)時(shí)共享飛行計(jì)劃與空中預(yù)警信息，不斷提高空域管理效率。

低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及中央與地方、監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)等多主體之間的協(xié)調(diào)，不能僅強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一調(diào)控而忽視地方的主觀能動(dòng)性，也不能僅關(guān)注公權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)的保障而忽視企業(yè)的訴求。我國(guó)要統(tǒng)籌建立使各主體各司其職、高效運(yùn)行的權(quán)責(zé)機(jī)制。航空主管部門(mén)可以出臺(tái)低空空域管理的指導(dǎo)性方針，地方各級(jí)政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況，開(kāi)展詳細(xì)的落實(shí)部署。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)高度關(guān)注企業(yè)需求，給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，降低企業(yè)運(yùn)行成本，促使企業(yè)主動(dòng)配合低空空域管理，實(shí)現(xiàn)雙贏。政府應(yīng)與行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)動(dòng)，逐漸實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理和資質(zhì)審查等權(quán)力的下放。韓春暉：《無(wú)人機(jī)監(jiān)管的法治變革與公法建構(gòu)》，《河北法學(xué)》，2019年第10期。

總之，明確低空空域準(zhǔn)入條件，合理規(guī)劃低空航線，優(yōu)化低空空管服務(wù)，形成自上而下的分類(lèi)化、精細(xì)化的協(xié)同治理體系，是完善低空空域管理制度、實(shí)現(xiàn)低空空域資源有效分配的必要途徑，有利于推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

低空飛行活動(dòng)是低空經(jīng)濟(jì)的主要內(nèi)容，空中管理平臺(tái)、機(jī)場(chǎng)等各類(lèi)低空基礎(chǔ)設(shè)施是開(kāi)展低空飛行活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。目前，各類(lèi)低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，致使低空飛行常態(tài)化缺少依托，限制了低空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？罩泄芾砥脚_(tái)是實(shí)現(xiàn)對(duì)低空飛行活動(dòng)進(jìn)行管理的重要手段，目前我國(guó)已建設(shè)國(guó)家無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)（民用無(wú)人駕駛航空器綜合管理平臺(tái)），用于無(wú)人機(jī)信息的登記及變更。目前該平臺(tái)依賴(lài)企業(yè)或無(wú)人機(jī)所有權(quán)人主動(dòng)填寫(xiě)以及無(wú)人機(jī)主動(dòng)播報(bào)來(lái)獲取信息，尚不具備自動(dòng)統(tǒng)計(jì)功能，很難適應(yīng)越來(lái)越頻繁的低空活動(dòng)。為了更好滿足低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須加強(qiáng)低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如搭建新型機(jī)場(chǎng)、規(guī)劃低空航線、建設(shè)低空航空器統(tǒng)一管理系統(tǒng)、提供安全保障與保養(yǎng)維修等服務(wù)，為低空航空器的飛行活動(dòng)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和安全保障。

鑒于低空航空器飛行方式與執(zhí)行任務(wù)的特殊性，應(yīng)在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先興建垂直起降機(jī)場(chǎng)，以利于直升機(jī)、eVTOL和多旋翼無(wú)人機(jī)的起飛、降落和停放。在選址上，既要綜合考慮人流密度、需求量大小、場(chǎng)地面積等情況，還要分析氣象、建筑等對(duì)航空器飛行活動(dòng)的不利影響，更要科學(xué)評(píng)估航空器對(duì)周邊居民區(qū)造成的噪聲影響，確保既要滿足需求，又要把不利影響降到最低。在城市低空交通網(wǎng)絡(luò)的初始建設(shè)與發(fā)展階段，可以在高鐵站等傳統(tǒng)交通運(yùn)輸樞紐點(diǎn)布局垂直起降機(jī)場(chǎng)，也可以利用樓層頂端等具備垂直起降機(jī)場(chǎng)建設(shè)條件的區(qū)域，逐步探索新型機(jī)場(chǎng)的設(shè)計(jì)方案、應(yīng)用模式和管理方法。廖小罕、屈文秋、徐晨晨等：《城市空中交通及其新型基礎(chǔ)設(shè)施低空公共航路研究綜述》，《航空學(xué)報(bào)》，2023年第24期。

低空航線是低空航空器飛行的主要依據(jù)，合理規(guī)劃低空航線將在促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保障飛行安全。為了便于低空航空器開(kāi)展常態(tài)化飛行活動(dòng)，也為了加快低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民航主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在低空空域開(kāi)設(shè)公共航路，為低空航空器劃設(shè)日常飛行航線，減輕飛行計(jì)劃審批壓力。在劃分低空航線時(shí)，不僅需要對(duì)低空航空器進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理，也要根據(jù)商用與非商用進(jìn)行區(qū)分管理。此外，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為警用無(wú)人機(jī)等重要機(jī)關(guān)單位航空器劃設(shè)常態(tài)化飛行路線，保障重要機(jī)關(guān)單位順利開(kāi)展業(yè)務(wù)。

未來(lái)，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的低空航空器統(tǒng)一管理系統(tǒng)的建設(shè)，將無(wú)人機(jī)管理平臺(tái)、民航云服務(wù)平臺(tái)、公共組織云系統(tǒng)和企業(yè)自建系統(tǒng)相互連接起來(lái)劉靜：《民用無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管：美國(guó)實(shí)踐及其啟示》，《時(shí)代法學(xué)》，2022年第5期。，助力監(jiān)管服務(wù)部門(mén)實(shí)時(shí)了解航空器的運(yùn)行情況，確保在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的第一時(shí)間，快速確定涉事無(wú)人機(jī)的位置與基本信息，及時(shí)合理應(yīng)對(duì)。對(duì)于違規(guī)飛行的無(wú)人機(jī)，應(yīng)當(dāng)研判其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，根據(jù)危害程度的大小采取必要的處置措施，維護(hù)低空飛行秩序，保障低空飛行安全。

安全保障服務(wù)是航空器安全飛行的重要基礎(chǔ)，主要包括通信導(dǎo)航服務(wù)、空中航線規(guī)劃和反制系統(tǒng)的應(yīng)用等。鑒于低空飛行活動(dòng)內(nèi)容龐雜，安全保障服務(wù)大多依賴(lài)統(tǒng)一的監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)應(yīng)從以下三方面著手來(lái)完善安全保障服務(wù)。第一，應(yīng)關(guān)注通信導(dǎo)航系統(tǒng)的升級(jí)，利用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，為低空航空器提供精準(zhǔn)定位與導(dǎo)航服務(wù)。張洪海、鄒依原、張啟錢(qián)等：《未來(lái)城市空中交通管理研究綜述》，《航空學(xué)報(bào)》，2021年第7期。在改進(jìn)航空器自帶系統(tǒng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)地面站點(diǎn)的設(shè)立，形成天地聯(lián)動(dòng)的一體化監(jiān)控導(dǎo)航體系。第二，建立低空航線統(tǒng)一管理平臺(tái)，根據(jù)低空航空器類(lèi)別和風(fēng)險(xiǎn)程度，合理規(guī)劃低空航線，保障各類(lèi)低空航空器各行其道、有序運(yùn)行。第三，堅(jiān)持最小損害原則，建設(shè)無(wú)人機(jī)反制系統(tǒng)，當(dāng)無(wú)人機(jī)面臨撞擊風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為無(wú)人機(jī)提供避險(xiǎn)與救濟(jì)援助，必要時(shí)可以抓捕無(wú)人機(jī)或摧毀無(wú)人機(jī)。

低空航空器的養(yǎng)護(hù)維修同樣值得關(guān)注。飛行器的定期維修與保養(yǎng)、飛行前的設(shè)備零件檢查等是延長(zhǎng)飛行器壽命、減少飛行故障的重要保障。但是，目前航空維修公司僅對(duì)傳統(tǒng)有人駕駛航空器設(shè)立養(yǎng)護(hù)維修點(diǎn)，提供專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)護(hù)維修服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍尚未覆蓋eVTOL、無(wú)人機(jī)等新型航空器，僅有部分生產(chǎn)廠家通過(guò)售后門(mén)店提供維修服務(wù)，養(yǎng)護(hù)維修不便捷。為此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)鼓勵(lì)地方針對(duì)各類(lèi)低空航空器建立日常養(yǎng)護(hù)維修點(diǎn)與服務(wù)站，在拓寬低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的同時(shí)，通過(guò)合理養(yǎng)護(hù)延長(zhǎng)低空航空器的使用壽命，提高資源利用率，保障低空飛行器的飛行安全。

（四）建立常見(jiàn)低空風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別化應(yīng)對(duì)機(jī)制

在低空活動(dòng)中，風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的。為了最大限度地降低人員和財(cái)產(chǎn)損失，要對(duì)可能出現(xiàn)的常見(jiàn)低空風(fēng)險(xiǎn)制定專(zhuān)門(mén)化的應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保事故能夠得到及時(shí)正確的應(yīng)對(duì)和穩(wěn)妥的善后處置。

在安全風(fēng)險(xiǎn)方面，由于無(wú)人機(jī)墜毀對(duì)地面人員造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的情況最為常見(jiàn)，因而應(yīng)重點(diǎn)應(yīng)對(duì)與處置無(wú)人機(jī)墜毀造成的安全風(fēng)險(xiǎn)。用于航拍娛樂(lè)、燈光表演、條幅展示等活動(dòng)的無(wú)人機(jī)，大多在人員密集處飛行，基礎(chǔ)飛行高度較高，墜落產(chǎn)生的危險(xiǎn)極大，并且如果故障導(dǎo)致其電池?fù)p壞，就極有可能誘發(fā)火情。防范此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)需要加強(qiáng)無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理，將違規(guī)使用無(wú)人機(jī)并造成損害的行為人納入黑名單。此外，如果產(chǎn)生損害結(jié)果，需要及時(shí)賠償受害人，在具體賠償方式上，可以考慮建立先賠償后追責(zé)的機(jī)制，由相關(guān)有賠償能力的主體先行賠償受害人，之后再向責(zé)任人追償。

在數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)方面，需要重點(diǎn)應(yīng)對(duì)與處置數(shù)據(jù)泄露對(duì)國(guó)家安全造成的危害以及對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的侵害。低空經(jīng)濟(jì)所涉及的國(guó)家層面的重要信息主要是無(wú)人機(jī)地理測(cè)繪數(shù)據(jù)，可能包括資源布局、區(qū)域規(guī)劃等敏感信息，這些數(shù)字化信息在傳輸與存儲(chǔ)過(guò)程中，一旦安全防護(hù)措施被攻破，就會(huì)危害國(guó)家安全。要防范此類(lèi)數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，除了要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理以外，還必須從源頭出發(fā)，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，筑牢數(shù)據(jù)防火墻，提高無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)安全性。個(gè)人層面的信息權(quán)益侵害行為主要包括利用無(wú)人機(jī)窺探他人住宅、錄音、非法收集他人面部識(shí)別數(shù)據(jù)等。對(duì)于無(wú)人機(jī)侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)益類(lèi)案件，由于過(guò)錯(cuò)和因果認(rèn)定存在困難，可以考慮在立法上將其設(shè)定為特殊侵權(quán)，由侵權(quán)人證明不存在因果關(guān)系或沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。在責(zé)任主體認(rèn)定上，可以適度擴(kuò)大擔(dān)責(zé)主體的范圍，增加被侵權(quán)人追償?shù)目赡苄?。在?zé)任形式確定上，要賠償受害人的物質(zhì)損失，更要關(guān)注受害人的精神損害情況。

在衍生風(fēng)險(xiǎn)方面，要關(guān)注低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的擾民問(wèn)題，特別是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。航空器在運(yùn)行時(shí)因?yàn)槁菪龢c空氣摩擦?xí)a(chǎn)生巨大的噪聲，而低空航空器的重要應(yīng)用場(chǎng)景是人口稠密的城市地區(qū)，噪聲等環(huán)境污染會(huì)降低低空機(jī)場(chǎng)、低空航線附近居民的生活質(zhì)量。要防范低空飛行的噪聲污染風(fēng)險(xiǎn)，既要督促企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，研發(fā)低噪型、靜音型航空器，根據(jù)航空器的噪聲級(jí)別，限制其飛行高度的下限，還要在航線規(guī)劃、機(jī)場(chǎng)選址上下功夫，把噪聲擾民風(fēng)險(xiǎn)降到最低。在其他衍生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方面，也應(yīng)根據(jù)具體情況制定針對(duì)性的應(yīng)對(duì)和處置措施，不可一概而論。

在風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別化應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)急管理機(jī)制。一方面，針對(duì)不同類(lèi)別風(fēng)險(xiǎn)分別形成一套完整的應(yīng)急預(yù)警方案，確保在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能及時(shí)通報(bào)，有效應(yīng)對(duì)。例如，針對(duì)在低空飛行中可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)，提前劃定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避航線，在出現(xiàn)緊急情況甚至可能引發(fā)嚴(yán)重事故的情形下，航空器可以進(jìn)入該航線，并及時(shí)報(bào)告空中監(jiān)管部門(mén)，利于險(xiǎn)情處理人員迅速定位航空器，對(duì)機(jī)載、地面人員采取保護(hù)措施。同時(shí)，推動(dòng)機(jī)載導(dǎo)航系統(tǒng)功能革新，實(shí)現(xiàn)低空航空器自動(dòng)返航避險(xiǎn)。張洪海、鄒依原、張啟錢(qián)等：《未來(lái)城市空中交通管理研究綜述》，《航空學(xué)報(bào)》，2021年第7期。另一方面，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)低空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)及時(shí)定位責(zé)任人，確定損害情況，救濟(jì)受損權(quán)益。只有形成事前預(yù)警、事中處理、事后救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，方能在最大程度上保障低空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各方主體的合法權(quán)益，促進(jìn)低空新興產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步向好發(fā)展。

此外，對(duì)于因市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)缺失、專(zhuān)業(yè)人才緊缺、技術(shù)發(fā)展滯后等問(wèn)題造成的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)制度革新盡快建立市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、健全人才培養(yǎng)機(jī)制、打造技術(shù)攻關(guān)團(tuán)隊(duì)來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)。要不斷完善低空經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，定期對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體的研發(fā)能力、生產(chǎn)資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，維護(hù)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；加強(qiáng)政校企互動(dòng)，打造產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，助力低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破張鐵柱、王玲：《促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)多業(yè)態(tài)融合健康發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2024年第15期。；健全研發(fā)人員、空管服務(wù)人員、飛行員聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，興建培訓(xùn)實(shí)踐基地，形成體系化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化的人才培養(yǎng)模式，以專(zhuān)業(yè)人才助力低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展周鈺哲：《低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論邏輯、要素分析與實(shí)現(xiàn)路徑》，《東南學(xué)術(shù)》，2024年第4期。?？傊啻氩⑴e、多管齊下推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度建設(shè)，保障低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

五、結(jié)"語(yǔ)

低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了新理念新模式新可能，它還具有覆蓋面廣、涉及主體多元化等特點(diǎn)，能夠推動(dòng)農(nóng)業(yè)、旅游、物流、社會(huì)治理等各個(gè)領(lǐng)域的智能化、信息化、數(shù)字化發(fā)展。但是，低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也面臨安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)衍生風(fēng)險(xiǎn)等各類(lèi)潛在風(fēng)險(xiǎn)，如果放任風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必阻礙低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，應(yīng)該積極采取相應(yīng)的制度措施，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高層級(jí)立法，完善低空空域管理制度，強(qiáng)化低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立常見(jiàn)低空風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別化應(yīng)對(duì)機(jī)制，以制度優(yōu)勢(shì)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，護(hù)航低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。隨著低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各類(lèi)法規(guī)政策的制定出臺(tái)，低空經(jīng)濟(jì)將步入更高效、更穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好的前提下，通過(guò)制度革新解決新發(fā)展問(wèn)題、回應(yīng)新發(fā)展需求，是未來(lái)進(jìn)一步完善低空經(jīng)濟(jì)治理體系的重點(diǎn)。

〔責(zé)任編輯：來(lái)向紅〕