分類推進江蘇鄉(xiāng)村治理清單制的雙重路徑

鄉(xiāng)村治理中的清單制，是指在黨組織領(lǐng)導下，將基層管理服務(wù)事項以及農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)注的事務(wù)細化為清單，編制操作流程，明確辦理要求，建立監(jiān)督評價機制，形成制度化、規(guī)范化的鄉(xiāng)村治理方式。自2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)布《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用清單制有關(guān)工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2021〕4號）以來，清單制受政策驅(qū)動在各地廣泛運用，對加強和改進鄉(xiāng)村治理、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用。江蘇作為農(nóng)業(yè)強省，不僅農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包括清單制的運用也走在前列，根據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、江蘇省鄉(xiāng)村振興局關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用“清單制”和三個“一張圖”典型方式的通知》（蘇農(nóng)經(jīng)〔2022〕2號），各地積極探索，大膽創(chuàng)新，涌現(xiàn)出諸如南京市江寧區(qū)的公共服務(wù)清單、蘇州市相城區(qū)的基層群眾自治組織依法履責清單、徐州市沛縣的公開事項清單等特色清單，均取得明顯成效。適時對清單制進行梳理總結(jié)，利于完善江蘇鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系，以實際行動踐行習近平總書記賦予江蘇的光榮使命，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上走在前，高水平建設(shè)農(nóng)業(yè)強省，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的新時代魚米之鄉(xiāng)。

一、江蘇鄉(xiāng)村治理清單制的現(xiàn)實圖景

2024年7月，經(jīng)過為期14天的現(xiàn)場調(diào)研與座談，我們對江蘇省內(nèi)17個村（社區(qū)）的清單制施行情況進行了摸底，樣本的選擇重點考慮兩個因素：一是代表性，所選村（社區(qū)）均為當?shù)赝菩星鍐沃频臉藯U；二是廣泛性，所選村（社區(qū)）在地域上均勻覆蓋蘇南（6個）、蘇中（5個）、蘇北（6個），在村莊特質(zhì)上囊括了城鎮(zhèn)化社區(qū)（5個）、城郊融合型村莊（8個）、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊（4個）三種類型。調(diào)研結(jié)果顯示，當前江蘇各地的清單制形式各異，內(nèi)容有別，異質(zhì)性明顯。

組合清單成為主流且與城郊融合型村莊更具親和性。調(diào)研結(jié)果顯示，初始清單選擇組合清單（13個）的村（社區(qū)）遠高于單一清單（4個），這也驗證了當下基層治理的復雜性和關(guān)聯(lián)性在日益增強，單一清單在村（社區(qū)）秩序運轉(zhuǎn)和維護上的規(guī)制作用相對有限，必須依賴于多張清單所匯聚的綜合治理合力。在地域分布上，對組合清單的選擇并無明顯差別，但在村（社區(qū)）分類中，城郊融合型村莊選擇組合清單的比例實現(xiàn)了100%全覆蓋，高于其他兩類村（社區(qū)）。這種親和性主要源于村莊治理系統(tǒng)的應激反應，即城市與鄉(xiāng)村兩種社會形態(tài)在村域中的劇烈碰撞導致村級公共事務(wù)井噴，村莊治理的復雜性、敏感性和脆弱性隨之大幅上升，必須依賴組合清單重新厘清權(quán)責關(guān)系，更新服務(wù)場景，平衡多方利益，這種兼具技術(shù)治理與系統(tǒng)集成的特質(zhì)，在帶有試驗田性質(zhì)的城郊融合型村莊極易成為基層政權(quán)的優(yōu)先選擇。

清單設(shè)計導向不一且運行路徑迥異。清單制的興起固然是鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)外合力的產(chǎn)物，但調(diào)研村（社區(qū)）清單制的出臺卻均帶有明顯的外部驅(qū)動特征，即制定清單在很大程度上緣于處置某類問題的強烈需求。第一類是村莊利益流量密集，大多涉及征地拆遷、城中村改造、大額惠農(nóng)資金分配、村集體資產(chǎn)分紅等事項，村級微腐敗易發(fā)多發(fā)，群眾反映強烈，蘇南地區(qū)城郊融合型村莊較多這種情況，這也是村級小微權(quán)力清單多見于此的重要原因；第二類是村莊治理功能萎縮甚至出現(xiàn)懸浮，村級黨組織軟弱渙散，村干部不作為現(xiàn)象突出，此類情況各地皆有，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊更為常見，因而責任清單和服務(wù)清單是優(yōu)先考量的對象；第三類則是村（社區(qū)）職能不清，村級組織承擔上級下放的行政和社會管理事務(wù)繁重，自治功能不充分，這類情況多見于城鎮(zhèn)化社區(qū)與城郊融合型村莊，主要與近些年基層事權(quán)下放有關(guān)。在清單的運行路徑上，不同村（社區(qū)）呈現(xiàn)出兩種傾向：一類側(cè)重技術(shù)賦能，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，通過平臺支撐與數(shù)據(jù)整合來鏈接清單公示、運行、監(jiān)督的全流程，這種方式既要提供足夠的硬件支持，對地方財政有較高要求，也要打破數(shù)字鴻溝，需要村民擁有與之相匹配的數(shù)字素養(yǎng)和黏性，因而更多見于蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高的村莊，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊甚少采用；另一類依賴組織發(fā)力，將清單制的運行與監(jiān)督嵌入既定的基層治理框架，通過上級黨政部門的行政推進和制度勾連凝聚合力，輔之以考核監(jiān)督，可以最大化確保清單運行的效果。調(diào)研結(jié)果顯示，城郊融合型村莊由于清單內(nèi)容更加復雜，清單運行更加困難，清單效果更難把控，對這種模式更加偏好。

清單調(diào)適頻率不一且各具重點。首先，在調(diào)適頻率上，兩類村（社區(qū)）最為頻繁，一類是蘇南城鎮(zhèn)化社區(qū)（4個），三年內(nèi)調(diào)試清單均高于5次，另一類則是蘇北城郊融合型村莊（3個），三年內(nèi)調(diào)試清單超過4次；其次，在調(diào)適原因上，治理情境的變化與訴求傳導最為關(guān)鍵，以調(diào)適最為頻繁的兩類村（社區(qū)）為例，蘇南城鎮(zhèn)化社區(qū)面臨雙重治理壓力，除了治理升級迭代的內(nèi)在訴求，更有城鎮(zhèn)化進程中外來人員涌入所滋生的巨量治理事務(wù)，兼之城市居民的利益聚合、表達與行動能力強，清單執(zhí)行中的權(quán)力錯配、功能錯位等問題更易發(fā)現(xiàn)并調(diào)整。蘇北城郊融合型村莊則是另一種情形，村級治理事項的擴容自不待言，由于城鎮(zhèn)化進程的梯次推進，蘇北地區(qū)城郊融合起步略晚，欠缺足夠經(jīng)驗和可供借鑒的成熟模式，因而這類村莊以清單制重塑鄉(xiāng)村秩序的努力不夠從容，頻繁調(diào)適也就成為常態(tài)；再次，在調(diào)適重點上，由單一清單轉(zhuǎn)向組合清單是主要趨勢，但有一類現(xiàn)象值得關(guān)注，即蘇北地區(qū)村（社區(qū)）的清單縮減相較其他地區(qū)要更加普遍，究其原因，或是因為清單最初出臺就帶有鮮明的目標管理色彩，清單隨特定目標的完成自然終結(jié)，或是因為清單施行的效果不彰，例如受制于權(quán)力下放的承接能力不足，調(diào)研的6個蘇北村（社區(qū)）先后對權(quán)力清單、責任清單、服務(wù)清單的相關(guān)條目進行了刪減。

二、分類推進江蘇鄉(xiāng)村治理清單制雙重路徑

正確認識各地鄉(xiāng)村治理清單制的異質(zhì)性，是持續(xù)優(yōu)化這一機制的前提。事實上，異質(zhì)性與適配性構(gòu)成當前清單制的一體雙面，異質(zhì)性蘊含適配性，而適配性外化為異質(zhì)性，前者要求順勢而為，后者傾向因勢利導，由此廓清分類推進清單制的雙重路徑。

以順勢而為實現(xiàn)清單制與鄉(xiāng)村治理場域的關(guān)系契合。鄉(xiāng)村治理場域中的權(quán)力譜系、多元主體博弈、社會資本等關(guān)系元素復雜、敏感且相對穩(wěn)定，清單制的制定與實施理應與之相契合。首先，清單選擇需契合村（社區(qū)）權(quán)力譜系。當前鄉(xiāng)村治理的權(quán)力譜系囊括了國家層面的專制權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力，社會層面的村兩委、集體經(jīng)濟組織、宗族、鄉(xiāng)賢等基于各自資源占有、交換與互動所擁有的權(quán)力。當國家權(quán)力碾壓性掌控村莊治理的主導權(quán)，村級組織的自治活力往往會被抑制，作為補足與平衡，為了減負松綁，清單選擇應更多傾向具有權(quán)限界定功能的村級組織自治事項清單、村級組織協(xié)助政府工作清單等；在國家權(quán)力主動收縮，村莊運行以社會權(quán)力為中心展開的村（社區(qū)），大多伴有基層政權(quán)的懸浮與村級黨組織的軟弱渙散，在清單設(shè)計上應注重權(quán)力清單與責任清單并重；當國家權(quán)力與社會權(quán)力在村莊這一節(jié)點上處于基本均衡的狀態(tài)，政府治理與村民自治要實現(xiàn)全方位互嵌耦合，必須依賴清單制來重構(gòu)錯綜復雜的利益格局，因而這類村（社區(qū)）的清單理應種類最全，涉及面最廣，內(nèi)容設(shè)計最精細。其次，清單運行需契合多元主體博弈情境。村莊治理是多元治理主體為競逐村莊公共權(quán)威相互博弈、相互構(gòu)造的權(quán)力過程，而清單運行的全流程恰恰是這一博弈的微觀縮影。當基層政權(quán)完全主導清單過程，清單運行可由基層政權(quán)以科層制方式通過行政推進和制度勾連凝聚合力，輔之以監(jiān)督考核，清單文本表達與工具手段也可一并納入統(tǒng)一規(guī)則體系，從而最大化確保清單運行效果；若是村級自治組織占據(jù)優(yōu)勢地位，清單的運行應契合自治組織特征，鑒于清單出臺與村莊利益流量密集直接相關(guān)，內(nèi)部博弈激烈，清單內(nèi)容需字斟句酌、反復權(quán)衡，同時由基層政權(quán)對清單進行合法性審查，引導其與政策目標保持一致，全程監(jiān)督清單實施并協(xié)調(diào)各方?jīng)_突，確保其控制在容限范圍內(nèi)；當村莊治理多元主體間博弈趨于均衡，清單制的運行需同時體現(xiàn)行政力量的總體控制與自治力量的自主空間，因而可由基層政權(quán)授意村兩委制定清單，但在具體條目和內(nèi)容設(shè)計上保持開放，在村莊內(nèi)部征求各方意見并達成共識后再交由上級政府最終審定，清單實施雖納入基層政權(quán)工作部署，但主要仍由村兩委組織發(fā)動，其他自治組織協(xié)助執(zhí)行，各方訴求在制度框架內(nèi)交流互動，做到利而不害、爭而不傷。再次，清單調(diào)適需契合村莊社會資本。村莊社會結(jié)構(gòu)、人際交往、集體認知等多維度社會資本是清單調(diào)適的重要依據(jù)。有些村（社區(qū)）在社會結(jié)構(gòu)上相對單一，各類自治組織機制不健全，功能不完善，彼此間聯(lián)結(jié)松散，村莊治理內(nèi)生動力不足，村民人際交往不活躍，傳統(tǒng)的熟人社會甚至半熟人社會趨于瓦解，公共精神發(fā)育緩慢，集體行動能力偏弱，政府規(guī)訓深入人心，這類村（社區(qū)）更適合由基層政權(quán)對清單進行主動調(diào)適，這一過程具有極強的行政依附性，通常隨行政目標的轉(zhuǎn)換而遷移；有些村（社區(qū)）的社會結(jié)構(gòu)復雜且組織化水平較高，集體行動能力強，因為或是自治組織、集體經(jīng)濟組織高度發(fā)達，或是宗族、小親族力量異常強大，村民不再“原子化”，但又極易被小團體利益裹挾，各類清單的制定要經(jīng)過多輪反復磋商和協(xié)調(diào)，方能達成各方利益的均衡，因此一旦出臺就具有極強的穩(wěn)定性，不建議對清單進行頻繁調(diào)適；還有些村（社區(qū)）社會結(jié)構(gòu)復雜但有序，村級自治組織與基層政權(quán)的合作能夠在制度化框架內(nèi)規(guī)范展開，這不僅保證了清單實施的效果，也為清單調(diào)適預留了空間，由于對清單反應靈敏且反饋渠道暢通，兼之體制性阻力較小，這類村（社區(qū)）的清單調(diào)適最為便利。

以因勢利導實現(xiàn)清單制在操作面向的過程優(yōu)化。在上述各種關(guān)系元素所構(gòu)建的治理情境已經(jīng)確定的情況下，因勢利導實現(xiàn)執(zhí)行層面的主體、政策、資源等過程要素的優(yōu)化同樣可以提升清單的適配性。首先，全方位優(yōu)化主體動能。要推動角色定位清晰化，明確清單制各參與主體的角色定位，包括基層黨組織的核心領(lǐng)導作用、基層政府的指導監(jiān)督職能、村民委員會的自治管理功能、社會組織與企業(yè)的服務(wù)支持角色，以及廣大村民作為治理主體的積極參與，確保清單制相關(guān)主體能依據(jù)其法定職責與實際治理情境做到各司其職、各盡其能；要推動權(quán)力劃分精細化，根據(jù)主體角色定位對清單制運行流程中涉及的各類權(quán)力進行科學劃分與合理配置，明確其適用范圍、操作程序及監(jiān)督機制，既保障權(quán)力行使權(quán)威有效，又防止權(quán)力濫用與越界，使清單制始終在法治軌道上平穩(wěn)運行；要推動責任分配具體化，構(gòu)建與權(quán)力劃分相匹配的責任機制，尤其要明確清單實施各個環(huán)節(jié)的責任主體，通過規(guī)范性文件壓實責任，同時以聯(lián)席會議、聯(lián)合督導等方式在矛盾協(xié)調(diào)、難點攻堅等方面建立責任共擔與追責機制。其次，全周期優(yōu)化政策引導。清單正式出臺前，各級黨委、政府應加強對清單工作的指導和支持，包括提供樣板示范、組織學習觀摩、召開清單專項工作推進會等，要提前對清單內(nèi)容進行民意收集與測評，同時做好合法性審查；清單執(zhí)行過程中，需規(guī)范操作流程，因地制宜將清單融入村兩委議事決策、村級財務(wù)管理、便民服務(wù)等經(jīng)濟社會事務(wù)，以村民主體作用發(fā)揮為導向統(tǒng)籌組建清單制監(jiān)督檢查專班，以督促改，以改提效；清單運行一段時間后，對清單是否落實落地落細進行政策評估，評估結(jié)果一方面納入基層政府與村兩委考核，作為黨員干部評先評優(yōu)、選拔任用的重要依據(jù)，另一方面自動鏈接清單動態(tài)調(diào)整機制，確保清單效果始終契合村莊經(jīng)濟社會發(fā)展目標。再次，全鏈條優(yōu)化資源支撐。要夯實清單制人才鏈，通過教育、培訓、引進等方式，提高清單制相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)行能力，重點針對基層政府工作人員與村兩委干部出臺正面激勵機制和容錯糾錯機制，鼓勵其擔當作為，同時引導社會組織和普通村民通過制度化渠道參與清單制的實施和監(jiān)督。要確保清單制資金鏈，設(shè)立鄉(xiāng)村治理清單制專項經(jīng)費，一方面用于支持清單制的宣傳推廣，提高群眾對清單制的知曉率和認可度，另一方面用于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合服務(wù)中心、農(nóng)村綜合服務(wù)站點等硬件設(shè)施建設(shè)，為清單制的實施提供載體支撐。要創(chuàng)新清單制技術(shù)鏈，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立鄉(xiāng)村治理清單制的線上平臺，對清單內(nèi)容、流程圖、責任主體等信息進行數(shù)字化展示，在提高信息透明度的同時，方便村民隨時查詢、了解相關(guān)事項，將多項清單均會涉及的村級組織議事決策、財務(wù)管理等統(tǒng)一納入線上平臺進行實時監(jiān)測和預警，通過數(shù)據(jù)自動分析排查，及時發(fā)現(xiàn)并解決潛在問題。

〔本文系國家社科基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村級‘小微權(quán)力’運行的規(guī)范路徑研究”（20BZZ048）階段性成果〕

責任編輯：張蔚菊