黨建引領(lǐng)基層社會治理的四種機(jī)制

[摘 "要]

為了回應(yīng)基層社區(qū)日趨強(qiáng)烈的公共服務(wù)需求，基層社會治理需要持續(xù)探索引領(lǐng)模式。黨建引領(lǐng)為基層社區(qū)提供了更多高質(zhì)量公共服務(wù)。上海市D鎮(zhèn)與江蘇省Q鎮(zhèn)構(gòu)成的跨省毗鄰社區(qū)生活圈展開黨建引領(lǐng)基層社會治理的具體實(shí)踐，在實(shí)踐過程中聚焦于基層黨組織的作用發(fā)揮，研究歸納了“補(bǔ)位—鏈接”機(jī)制、“整合—回應(yīng)”機(jī)制、“組織—協(xié)調(diào)”機(jī)制、“培育—激活”機(jī)制等四種黨建引領(lǐng)基層社會治理合作的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在四種機(jī)制的作用發(fā)揮下，基層黨組織為更多居民提供高質(zhì)量的定制化服務(wù)，也對基層黨組織的能力建設(shè)和跨社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng)；社會治理；公共服務(wù)；跨省毗鄰

[中圖分類號] "D267 " "[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] "A " " " [文章編號] "1009-928X（2025）01-0099-04

跨省毗鄰的社區(qū)生活圈由邊界接壤但隸屬于不同行政區(qū)劃的社區(qū)組成，集中了大多數(shù)滿足基本生活需求的日常活動(dòng)，例如超市、公園、診所、交通站點(diǎn)等設(shè)施，具有內(nèi)部流動(dòng)性、認(rèn)同差異性、資源互補(bǔ)性等特征?？缡∨徤鐓^(qū)生活圈的合作以社區(qū)居民為中心，強(qiáng)調(diào)滿足社區(qū)居民服務(wù)需求、社區(qū)歸屬感等公共精神的塑造，要求社區(qū)居民享受公共服務(wù)的同時(shí)反哺社區(qū)。當(dāng)下，政黨在基層治理中的功能定位十分關(guān)鍵，政黨與社會之間是雙向互動(dòng)關(guān)系，新時(shí)代中國共產(chǎn)黨對具體社會事務(wù)的放權(quán)并不意味著“政黨退出社會”，而是轉(zhuǎn)變了社會治理的方式。在基層黨組織與社會滲透交融的過程中，黨的引領(lǐng)功能得以實(shí)現(xiàn)。上海市崇明區(qū)的D鎮(zhèn)與江蘇省啟東市的Q鎮(zhèn)構(gòu)成的跨省毗鄰社區(qū)生活圈在黨建引領(lǐng)的模式中探索了以服務(wù)為中心的基層社會治理合作。

一、跨省毗鄰社區(qū)生活圈的治理實(shí)踐

上海市崇明區(qū)D鎮(zhèn)和江蘇省啟東市Q鎮(zhèn)在地理位置上毗鄰。上海市與江蘇省為了貫徹“長三角區(qū)域一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，共同編制跨行政區(qū)域的“城鎮(zhèn)圈”協(xié)同規(guī)劃，將D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)定位為上海與江蘇區(qū)域協(xié)同發(fā)展的紐帶。2023年，中共上海市委黨建辦指導(dǎo)的“美好社區(qū)，先鋒行動(dòng)”項(xiàng)目為D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)的跨省毗鄰社區(qū)生活圈建設(shè)提供抓手，兩地聚焦于黨建引領(lǐng)和社區(qū)服務(wù)提供，創(chuàng)新基層社會的治理途徑，為兩地居民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（一）依托黨建會議進(jìn)行主體鏈接。單個(gè)社區(qū)公共服務(wù)的物質(zhì)和人力資源往往較為有限，但多個(gè)社區(qū)組成的生活圈可以將服務(wù)提供作為合作的出發(fā)點(diǎn)，聚焦于公共服務(wù)開展毗鄰地區(qū)的治理合作。D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)的黨委統(tǒng)籌和指導(dǎo)合作的全過程，在合作初期確立了常態(tài)化的“黨建輪值聯(lián)席會議”作為毗鄰合作的議事機(jī)制，每兩個(gè)月召開一次聯(lián)席會議，輪值會議的主要內(nèi)容是落實(shí)雙方治理合作的具體目標(biāo)。聯(lián)席會議討論出了一項(xiàng)具有特色的人才交流機(jī)制，即雙方黨委選派居委工作人員互相掛職，被選派的掛職人員在掛職過程中學(xué)習(xí)對方社區(qū)的服務(wù)模式和管理方法，積累社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。通過創(chuàng)新基層黨組織引領(lǐng)跨省聯(lián)動(dòng)發(fā)展工作模式，兩地的政府和黨委建立了常態(tài)化的服務(wù)治理合作機(jī)制，作為雙方聯(lián)動(dòng)的保障機(jī)制。

（二）依靠黨群陣地實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。新世紀(jì)以來，我國長期面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，黨中央逐步提出“公共服務(wù)均等化”的命題。在這一命題之下，我國基本公共服務(wù)體系的整體空間布局逐步得到完善。目前D鎮(zhèn)已形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)黨群服務(wù)中心——村居黨群服務(wù)中心——網(wǎng)格黨群服務(wù)點(diǎn)”三級黨建空間陣地體系，但現(xiàn)有的黨群活動(dòng)空間的安排已趨飽和，難以進(jìn)一步增加服務(wù)數(shù)量；Q鎮(zhèn)建成了新的黨群空間，而空間體系尚未形成。跨省毗鄰社區(qū)的合作為D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)帶來了機(jī)遇。Q鎮(zhèn)社區(qū)新建的黨群空間恰好彌補(bǔ)D鎮(zhèn)目前公共服務(wù)空間不足的漏洞，D鎮(zhèn)為Q鎮(zhèn)建設(shè)公共服務(wù)陣地體系提供經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)，兩鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了跨省毗鄰社區(qū)公共服務(wù)陣地空間共享以及就餐、體檢、矛盾調(diào)解、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等內(nèi)部服務(wù)共享，并配備專業(yè)的人員從旁指導(dǎo)。

（三）基于黨建平臺供給多元服務(wù)。除空間及內(nèi)部服務(wù)資源的共享，針對社區(qū)生活圈的特征和居民的特殊需求定制服務(wù)是滿足居民服務(wù)需求的重要途徑。D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)搭建了“紅梅同心”毗鄰黨建平臺和“紅梅學(xué)苑”黨員教育平臺，將黨群服務(wù)站點(diǎn)作為服務(wù)供給的主陣地，利用傳統(tǒng)節(jié)日開展活動(dòng)。這類活動(dòng)是基于雙方社區(qū)特征進(jìn)行安排的，D鎮(zhèn)的長江新村社區(qū)轄區(qū)屬于老齡化社區(qū)，社區(qū)活力不足；Q鎮(zhèn)的興隆社區(qū)屬于“康養(yǎng)度假”型社區(qū)，老齡人口同樣較多，且節(jié)假日人員流動(dòng)性較大，社區(qū)管理難度大?？紤]到毗鄰的兩個(gè)社區(qū)的空巢老人生活方式較為單一，雙方社區(qū)在兩鎮(zhèn)的交界處共同舉辦激發(fā)老年群體興趣的聯(lián)誼活動(dòng)。兩個(gè)社區(qū)以“需求側(cè)”為服務(wù)導(dǎo)向，因地制宜地共創(chuàng)共享服務(wù)、按需定制服務(wù)供給。

（四）通過黨史教育塑造共同價(jià)值。在基層社區(qū)中，許多價(jià)值理念需要用情感、文化來孕育。居民對社區(qū)的文化認(rèn)同意味著居民的社區(qū)歸屬感、居民身份認(rèn)同感，關(guān)系著社區(qū)公共精神的塑造。在毗鄰社區(qū)生活圈內(nèi)，跨行政區(qū)劃的摩擦通常由黨員干部出面解決糾紛。因此，D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)注重培養(yǎng)黨員社區(qū)矛盾化解的能力，激發(fā)黨員服務(wù)群眾的積極性。此外，D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)兩地共同經(jīng)歷了上個(gè)世紀(jì)的圍海造田、抵御臺風(fēng)，對這段歷史的共同回憶能夠激發(fā)起兩地居民對毗鄰社區(qū)生活圈的文化感悟和精神共鳴。因此，D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)的基層黨組織嘗試以“文化聯(lián)姻”的方式激發(fā)起兩地知青一代、二代的情感回憶，聯(lián)合宣傳知青文化和墾拓精神，培植跨省毗鄰社區(qū)生活區(qū)的人文底蘊(yùn)。

二、黨建引領(lǐng)基層社會治理的機(jī)制分析

在D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)所組成的跨省毗鄰社區(qū)生活圈內(nèi)，雙方的基層黨組織結(jié)合地域特征和居民需求，引領(lǐng)基層社會治理的合作，尤其是公共服務(wù)提供的合作。通過這一案例，筆者嘗試分析社會治理合作過程中基層黨組織的功能發(fā)揮機(jī)制。目前，可以總結(jié)出黨建引領(lǐng)基層社會治理的機(jī)制，即“補(bǔ)位—鏈接”機(jī)制、“整合—回應(yīng)”機(jī)制、“組織—協(xié)調(diào)”機(jī)制、“培育—激活”機(jī)制。

（一）“補(bǔ)位—鏈接”機(jī)制。在社區(qū)場域中，基層黨組織具有發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的責(zé)任，也具有對社區(qū)居民提供公共服務(wù)的職能。黨的十八大提出加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)，此后各地基層黨組織都致力于開拓更多面向群眾的服務(wù)，因而基層黨組織在社區(qū)中經(jīng)常作為補(bǔ)位的主體，以應(yīng)對社區(qū)服務(wù)治理主體缺位、組織化不足、居民參與低等情況，并且致力于維持社區(qū)秩序?；鶎狱h組織作為補(bǔ)位主體是責(zé)任使然，社區(qū)內(nèi)其他主體缺少密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢，黨組織的號召力有利于發(fā)起跨社區(qū)的合作。基層黨組織作為社區(qū)服務(wù)治理的發(fā)起者和主體，一方面主動(dòng)征集社區(qū)居民的公共服務(wù)評價(jià)和改進(jìn)建議，從而進(jìn)一步結(jié)合所在社區(qū)的特殊性擬定服務(wù)清單，結(jié)合民意改進(jìn)公共服務(wù)，增加居民需要的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施；另一方面，基層黨組織有統(tǒng)籌社區(qū)的能力，有針對性地發(fā)起與其他社區(qū)的合作?；鶎狱h組織的補(bǔ)位為社區(qū)的服務(wù)治理提供了靈活的途徑，能夠有效地建構(gòu)起“黨建鏈接——組織鏈接——社區(qū)鏈接——服務(wù)鏈接”的傳遞路徑。雙方黨組織首先通過黨建聯(lián)建的會議達(dá)成共識，定期舉行聯(lián)席會議、教育活動(dòng)、交流互訪拓寬交流渠道，進(jìn)而鞏固合作社區(qū)之間基層黨組織成員的溝通機(jī)制，并進(jìn)一步組建社區(qū)服務(wù)治理的“合伙人”團(tuán)隊(duì)，聚焦于社區(qū)的合作服務(wù)。

（二）“整合—回應(yīng)”機(jī)制。社區(qū)資源是基層社會治理成效發(fā)揮重要影響因素。黨的十九屆三中全會提出，當(dāng)下社區(qū)應(yīng)明確治理重心，確保基層擁有更多服務(wù)的資源，以運(yùn)用多種方法解決基層群眾遇到的問題和困難。我國社區(qū)正在對服務(wù)資源進(jìn)行整合，以提升資源的利用效率，充分激發(fā)治理能力。但在基層層級，基層政府面臨著資源約束的困境，分配給下級居委和社區(qū)的資源有限。對于基層黨組織來說，資源整合是其內(nèi)在職責(zé)和重要優(yōu)勢，通過基層黨組織的社區(qū)嵌入，可以統(tǒng)籌社區(qū)資源，進(jìn)行資源整合模式創(chuàng)新，達(dá)成和其他社區(qū)的優(yōu)勢資源互補(bǔ)，同時(shí)對雙方社區(qū)產(chǎn)生積極影響、造福雙方居民。社區(qū)的現(xiàn)有資源主要用于社區(qū)居民的日常生活，旨在以提供高品質(zhì)社區(qū)服務(wù)的方式提升居民的生活質(zhì)量。因此，資源互補(bǔ)也意味著，合作的社區(qū)需提供多樣化、高質(zhì)量的公共服務(wù)，依據(jù)雙方居民的需求進(jìn)行服務(wù)制定，實(shí)現(xiàn)社區(qū)之間的利益耦合。

（三）“引導(dǎo)—協(xié)調(diào)”機(jī)制。在跨社區(qū)的合作過程中，各種摩擦和矛盾會隨之產(chǎn)生。在社區(qū)服務(wù)治理合作的過程中，主要面臨著矛盾主體多元化、利益沖突擴(kuò)大化兩方面的問題。其一，單個(gè)社區(qū)內(nèi)部存在業(yè)主之間的沖突，以及業(yè)主與業(yè)委會、物業(yè)公司之間的沖突，在跨社區(qū)社會治理中，還增加了跨社區(qū)居民之間的沖突、跨社區(qū)的組織沖突等。其二，利益沖突擴(kuò)大是指不同社區(qū)的多元主體會因?yàn)槔娴臓幦《a(chǎn)生差異和對立，某些強(qiáng)勢的個(gè)人或群體將獲取自身利益建立在損害他人利益的基礎(chǔ)上。因此，基層黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好引導(dǎo)職能，主動(dòng)化解社區(qū)內(nèi)部和外部的矛盾。受到跨社區(qū)的沖突影響，進(jìn)行服務(wù)治理合作的社區(qū)之間成立相應(yīng)的矛盾化解處，由基層黨組織安排專業(yè)人員提供矛盾化解服務(wù)。社區(qū)服務(wù)治理超越了傳統(tǒng)相對剛性的行政治理模式，一般采用柔性調(diào)和的方式協(xié)調(diào)利益沖突，以人性化的治理手段化解矛盾。在跨社區(qū)的服務(wù)治理合作中，基層黨組織堅(jiān)持以居民為本、以問題為導(dǎo)向，從而構(gòu)建在互信基礎(chǔ)上產(chǎn)生的合作關(guān)系。這種合作關(guān)系的建立，與下文闡述的“培育—激活”機(jī)制有關(guān)。

（四）“培育—激活”機(jī)制。社區(qū)服務(wù)治理合作需要建立在互信的基礎(chǔ)之上，意味著應(yīng)從合作社區(qū)的共同價(jià)值入手。培育不同社區(qū)的共同價(jià)值觀念、公共精神是跨社區(qū)合作的要點(diǎn)與難點(diǎn)，因?yàn)榭缟鐓^(qū)的歸屬感往往缺乏建立的根基。但是社區(qū)服務(wù)治理以服務(wù)為核心和前置目標(biāo)，由基層黨組織發(fā)揮價(jià)值引導(dǎo)功能，通過共同歸屬感的建立為社區(qū)服務(wù)治理合作提供關(guān)系支撐。對于不同的社區(qū)來說，是否能挖掘出相似的或者共通的社區(qū)文化非常關(guān)鍵，因?yàn)閮r(jià)值認(rèn)同達(dá)成的前提是文化認(rèn)同的達(dá)成，社區(qū)文化潛移默化地影響居民的觀念。此外，社區(qū)的活動(dòng)共辦共享也有利于拉近彼此之間的關(guān)系，基層黨組織發(fā)起黨建活動(dòng)，設(shè)計(jì)貼近居民生活的主題，分工負(fù)責(zé)活動(dòng)的具體細(xì)節(jié)，并吸引雙方居民參與活動(dòng)，為互相之間的溝通和了解創(chuàng)造機(jī)遇，其根本目的是實(shí)現(xiàn)合作社區(qū)之間的關(guān)系激活，將社區(qū)服務(wù)治理的合作建立在觀念相似、文化互通、定期溝通的穩(wěn)定關(guān)系基礎(chǔ)之上。

三、黨建引領(lǐng)基層社會治理的現(xiàn)實(shí)成效

在基層黨組織的引領(lǐng)和帶動(dòng)之下，D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)的跨省毗鄰社區(qū)生活圈建設(shè)以居民為中心、以服務(wù)為導(dǎo)向，致力于為兩鎮(zhèn)居民增添更多高質(zhì)量服務(wù)。以服務(wù)為導(dǎo)向進(jìn)行的基層社會治理合作實(shí)踐，不僅可以將多個(gè)社區(qū)的資源聚集起起來，發(fā)揮“1+1＞2”的功效，也對基層黨組織的能力提升、跨社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)產(chǎn)生了積極影響。目前，在D鎮(zhèn)與Q鎮(zhèn)的治理實(shí)踐之外，許多跨省毗鄰社區(qū)也在黨建引領(lǐng)合作的模式下探索基層社會治理的創(chuàng)新方式和路徑。

（一）提升了基層黨組織的社會治理能力?；鶎狱h組織的能力建設(shè)和服務(wù)態(tài)度提升深刻影響著社區(qū)服務(wù)治理的全過程。D鎮(zhèn)與Q鎮(zhèn)通過基層黨組織工作隊(duì)伍的共融，完善隊(duì)伍的人員配置，可以提升基層黨組織的組織能力，以組織化的形態(tài)建立起跨社區(qū)服務(wù)合作的保障。除了D、Q兩鎮(zhèn)，上海金山與浙江嘉興也依托“心聯(lián)鑫”區(qū)域化黨建聯(lián)席會議簽訂合作發(fā)展協(xié)議、成立專門工作小組與毗鄰鎮(zhèn)黨委，隊(duì)伍的共融使得基層黨員在理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上獲得更多實(shí)踐機(jī)會，不斷積累基層服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了基層黨員干部的觀念更新、思路拓展和工作業(yè)務(wù)水平提升。

（二）滿足了跨省毗鄰社區(qū)居民的公共服務(wù)需求。D、Q兩鎮(zhèn)以社區(qū)居民的共同需求為導(dǎo)向，共同策劃不同主題的黨建活動(dòng)，共享黨群服務(wù)陣地作為活動(dòng)空間，實(shí)現(xiàn)了活動(dòng)資源、空間資源、情感資源的互補(bǔ)和共享。同期，上海金山和嘉興平湖正在合力打造聯(lián)通兩地的新道路，著力解決省際“斷頭路”問題，保持省際間的道路通暢、降低市民生活成本。黨建引領(lǐng)以共建共享的方式提升公共服務(wù)的質(zhì)量，倡導(dǎo)在基層社會治理中樹立聯(lián)動(dòng)化、整體化的治理理念。

（三）建立了以服務(wù)為核心的跨社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。D、Q兩鎮(zhèn)推動(dòng)的基層社會治理合作是以服務(wù)為核心的互動(dòng)互補(bǔ)關(guān)系。在黨建引領(lǐng)的過程中，雖然社區(qū)之間的資源稟賦存在差異，但各社區(qū)之間的地位是平等的，建立的跨社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)提升了居民的跨社區(qū)參與度，并以社區(qū)文化、共同情感、公共精神作為關(guān)系維系的重要因素。同樣的實(shí)踐還有四川遂寧與重慶潼南探索的黨建引領(lǐng)跨界發(fā)展模式，共建聯(lián)村黨委作為溝通和服務(wù)平臺，力求通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)使兩地蔬菜種植產(chǎn)業(yè)合作的資源配置更加合理。

四、結(jié)語

當(dāng)下，黨建引領(lǐng)基層社會治理合作的模式已經(jīng)初步成型，在這一模式的指導(dǎo)下，跨省毗鄰社區(qū)共建生活圈、共創(chuàng)高質(zhì)量公共服務(wù)有了具體的方向。但是，目前尚存一些不足之處，一方面，基層黨組織雖然可以發(fā)揮資源整合的作用，但是無法獨(dú)立拓展更多的社區(qū)資源，因此還需要鼓勵(lì)、引導(dǎo)更多社區(qū)治理的主體參與社區(qū)服務(wù)治理的合作，例如企業(yè)、社會組織，也要以服務(wù)帶動(dòng)參與，鼓勵(lì)社區(qū)居民提供服務(wù)改進(jìn)方案、參與服務(wù)治理；另一方面，黨建引領(lǐng)的跨社區(qū)治理也對基層黨組織的矛盾化解和風(fēng)險(xiǎn)防范能力有更高的要求，而當(dāng)前不少基層黨員的服務(wù)能力和水平有待提升，基層黨員在這一過程中需要深入學(xué)習(xí)柔性治理理念，采用更為靈活的方式化解跨社區(qū)的矛盾與糾紛，也需在實(shí)踐中不斷提升風(fēng)險(xiǎn)化解的能力。

作者系同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生

（責(zé)任編輯：彭兆龍）