慈善法導(dǎo)讀（十一）

如果把慈善事業(yè)比作一部汽車，那么監(jiān)督管理就像一部汽車的離合和剎車不可或缺。特別是隨著慈善組織日益增多和慈善活動日趨多樣化、復(fù)雜化的今天，監(jiān)督管理更加突出地成為慈善活動健康開展、慈善公信力得以提升的重要保障。因此，把監(jiān)督管理的內(nèi)容安排在第十章（促進(jìn)措施）之后，并獨(dú)立成章（第十一章）有著深刻意義，體現(xiàn)了我國黨和政府長期以來對慈善組織和慈善事業(yè)既大力培育扶持，又加強(qiáng)監(jiān)督管理，兩手抓、兩手都要硬的理念。2023年12月，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的關(guān)于修改慈善法的決定，在監(jiān)督管理這一章的內(nèi)容總量上依然保持了原法六個(gè)法律條文的篇幅，但是在內(nèi)容上有新的修改，主要是兩方面：

一是將第九十三條改為第一百零四條，修改為：“縣級以上人民政府民政部門對涉嫌違反本法規(guī)定的慈善組織、慈善信托的受托人，有權(quán)采取下列措施：

（一）對慈善組織、慈善信托的受托人的住所和慈善活動發(fā)生地進(jìn)行現(xiàn)場檢查；

（二）要求慈善組織、慈善信托的受托人作出說明，查閱、復(fù)制有關(guān)資料；

（三）向與慈善活動有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查與監(jiān)督管理有關(guān)的情況；

（四）經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以查詢慈善組織的金融賬戶；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

慈善組織、慈善信托的受托人涉嫌違反本法規(guī)定的，縣級以上人民政府民政部門可以對有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求其說明情況、提出改進(jìn)措施。

其他慈善活動參與者涉嫌違反本法規(guī)定的，縣級以上人民政府民政部門可以會同有關(guān)部門調(diào)查和處理?！?/p>

二是將第九十五條改為第一百零六條，修改為：“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托的受托人信用記錄制度，并向社會公布。

縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織的內(nèi)部治理、財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目開展情況以及信息公開等進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果?！?/p>

總覽第十一章（監(jiān)督管理）以及其他章節(jié)里有關(guān)監(jiān)督管理的規(guī)定，修改后的慈善法進(jìn)一步完善了集政府部門監(jiān)督管理、慈善行業(yè)組織自律、慈善組織內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督于一體的監(jiān)督管理體系。第十五次全國民政會議前夕，習(xí)近平總書記對民政工作作出了重要指示，強(qiáng)調(diào)“各級民政部門要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，深化改革創(chuàng)新，完善政策制度體系、服務(wù)保障體系、監(jiān)督管理體系、社會參與體系，著力推進(jìn)實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，著力提升社會救助、社會福利、社會事務(wù)、社會治理工作水平，積極主動為人民群眾做好事、辦實(shí)事、解難事，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)?！绷?xí)近平總書記的重要指示中有完善“監(jiān)督管理體系”的明確要求，而對慈善組織和慈善活動的“監(jiān)督管理”，就是完善整個(gè)民政工作和民政事業(yè)監(jiān)督管理體系的重要組成部分。我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會、貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，把對慈善組織和慈善事業(yè)的監(jiān)督管理落實(shí)落細(xì)落到位。

落實(shí)落細(xì)政府及其部門監(jiān)管

政府及有關(guān)部門特別是民政部門的監(jiān)督管理，是慈善監(jiān)督管理體系中的中堅(jiān)力量。為什么要這么說？因?yàn)檎枪矙?quán)力的擁有者。維護(hù)慈善健康秩序、保持慈善領(lǐng)域的“山清水秀”是政府應(yīng)盡的義務(wù)。民政部門既是慈善組織的登記管理機(jī)關(guān)、慈善信托的備案單位，又是慈善工作的主管部門，民政部門在政府及其有關(guān)部門監(jiān)管中沖在前、負(fù)主責(zé)，理由充分、責(zé)任明確、不容推卸。修改后的慈善法第一章（總則）第六條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好慈善事業(yè)的扶持發(fā)展和規(guī)范管理工作?！薄皣鴦?wù)院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作”。依據(jù)這一規(guī)定，慈善法第十一章（監(jiān)督管理）具體規(guī)范了民政部門的職責(zé)。具體來說，第一百零三條是關(guān)于民政部門對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督、對慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)的規(guī)定；第一百零四條是關(guān)于民政部門對涉嫌違反慈善法規(guī)定的慈善組織、慈善信托的受托人有權(quán)采取檢查和調(diào)查措施的規(guī)定；第一百零五條是關(guān)于民政部門在采取檢查和調(diào)查時(shí)要履行相關(guān)程序的規(guī)定；第一百零六條是關(guān)于民政部門建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托的受托人信用記錄制度和慈善組織評估制度的規(guī)定；第一百零七條雖然是關(guān)于慈善行業(yè)自律的規(guī)定，但也與民政部門有關(guān)系，因?yàn)榈谝话倭闳龡l規(guī)定對慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)是法律賦予民政部門的責(zé)任；第一百零八條雖然是關(guān)于社會監(jiān)督的規(guī)定，但也與民政部門有關(guān)系，因?yàn)槊裾块T是受理投訴、舉報(bào)，并調(diào)查處理的部門之一。其實(shí)，民政部門所負(fù)的監(jiān)管責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止第十一章所規(guī)范的內(nèi)容。筆者在《深學(xué)細(xì)悟做實(shí)修改后的慈善法》一文中（載《中國社會組織》雜志2024年第8期〈4月下〉），粗略梳理慈善法賦予縣級以上民政部門二十六個(gè)方面的責(zé)任，涉及慈善領(lǐng)域和慈善活動的方方面面，絕大多數(shù)都是監(jiān)督管理責(zé)任。所以，我們看民政部門的監(jiān)督管理，不能只把眼睛盯在第十一章的六個(gè)法律條文范圍內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)從整部法律的規(guī)定來理解和把握，這樣才有利于全面準(zhǔn)確地履行好民政部門的監(jiān)管職責(zé)。

需要指出的是，政府其他有關(guān)部門雖然不是慈善工作的主管部門，也要依照慈善法和其他有關(guān)法律法規(guī)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作，加強(qiáng)對慈善活動的監(jiān)督、管理和服務(wù)（第六條）。比如，稅務(wù)部門有權(quán)對慈善組織弄虛作假騙取稅收優(yōu)惠等行為進(jìn)行查處；財(cái)政部門可以對慈善捐贈票據(jù)使用情況進(jìn)行檢查或者抽查；廣播、電視、報(bào)刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營商未對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織履行驗(yàn)證義務(wù)的，由主管部門予以處罰或通報(bào)批評；公安部門有權(quán)對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)等行為進(jìn)行查處。慈善組織有業(yè)務(wù)主管單位的，業(yè)務(wù)主管單位要將慈善組織的重要人事變動、重要會議及活動、設(shè)立分支（代表）機(jī)構(gòu)、大額資金收支、對外交往、接收或開展境外捐贈資助等事項(xiàng)納入慈善組織報(bào)告范圍。

在當(dāng)前監(jiān)管難度越來越大的情況下，如何落實(shí)落細(xì)政府及其有關(guān)部門的監(jiān)管？綜合有關(guān)方面的意見，在法治的軌道上創(chuàng)新監(jiān)督管理手段應(yīng)是重要選項(xiàng)。2024年10月，民政部、中央社會工作部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局、全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會組織規(guī)范化建設(shè)推動社會組織高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出了一個(gè)很好的思路：“民政部門建好用好社會組織法人庫、社會組織信用信息管理平臺、慈善中國等基礎(chǔ)平臺，推進(jìn)社會組織細(xì)化分類，建立健全大數(shù)據(jù)輔助決策和預(yù)警機(jī)制，充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)線上線下一體化監(jiān)管和智慧監(jiān)管。推進(jìn)部門間信息共享共用，完善社會組織行政執(zhí)法與紀(jì)檢監(jiān)察、刑事司法銜接貫通機(jī)制，強(qiáng)化對相關(guān)人員責(zé)任追究和查處。加強(qiáng)社會組織信用體系建設(shè)，民政部門配合相關(guān)部門按照各自職能，依據(jù)社會組織信用信息采取相應(yīng)的激勵(lì)和懲戒措施，重點(diǎn)推進(jìn)對失信社會組織的聯(lián)合懲戒。鼓勵(lì)各界開展社會監(jiān)督，加大社會組織典型案件曝光力度，通過以案釋法等方式開展警示教育。”這個(gè)思路對落實(shí)落細(xì)政府及其有關(guān)部門對慈善組織和慈善活動的監(jiān)管有著重要的借鑒意義。

落實(shí)落細(xì)慈善行業(yè)組織自律

在慈善監(jiān)督管理體系中，慈善行業(yè)組織自律處于重要地位、有著重要作用。對此，慈善法給予了高度重視，先后安排了四個(gè)法律條文從多方面賦能慈善行業(yè)組織：既有反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)定（第十九條），又有建立應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)信息共享、協(xié)商合作，提高慈善組織運(yùn)行和慈善資源使用的效率的要求（第七十一條）；既有建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律的要求（第一百零七條），又有受理對慈善組織、慈善信托違法行為的投訴、舉報(bào)、調(diào)查處理的規(guī)定（第一百零八條）。一部法律安排多個(gè)法律條文賦予行業(yè)組織多方面的功能作用，這在其他法律里是鮮見的，我國最高立法機(jī)關(guān)對慈善行業(yè)組織在慈善監(jiān)督管理體系中的重視程度可見一斑。

2013年6月，伴隨著新時(shí)代的腳步，民政部成立了中國慈善聯(lián)合會這個(gè)全國性慈善行業(yè)組織。近年來，該組織先后制定發(fā)布了《企業(yè)慈善捐贈指引》《社區(qū)慈善基金運(yùn)行指南》《慈善項(xiàng)目品牌建設(shè)指南》《基金會換屆工作規(guī)范》《社會力量捐贈醫(yī)療機(jī)構(gòu)兒童活動室運(yùn)行指南》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，編制發(fā)布年度《中國慈善捐助報(bào)告》等，對推動慈善行業(yè)自律、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。部分省、市、縣也成立了慈善行業(yè)組織，發(fā)揮了積極作用。

目前，我國慈善行業(yè)自律仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)，2020年10月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國慈善法〉實(shí)施情況的報(bào)告》指出了我國慈善行業(yè)自律薄弱的實(shí)際問題，督促大力加強(qiáng)慈善行業(yè)組織自律工作。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步加強(qiáng)對慈善行業(yè)組織的指導(dǎo)，充分發(fā)揮法律賦予慈善行業(yè)組織的職能作用，推動慈善行業(yè)自律走深走實(shí)。

落實(shí)落細(xì)慈善組織內(nèi)部監(jiān)督

慈善法明確規(guī)定，慈善組織要建立健全“內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制”（第十一條），并在第十二條明確規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，開展慈善活動。慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計(jì)制度，依法進(jìn)行會計(jì)核算，建立健全會計(jì)監(jiān)督制度，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理。”目前，慈善領(lǐng)域中出現(xiàn)的一些問題，如組織機(jī)構(gòu)不健全、民主管理不落實(shí)、財(cái)務(wù)管理不透明、誠信度不高、社會公信力不足，甚至違背慈善宗旨變相斂財(cái)?shù)鹊?，雖然具體原因多種多樣，但內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全或不起什么作用是共同的根源。慈善組織內(nèi)部監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)督管理體系中的基礎(chǔ)地位，是其他形式的監(jiān)督管理不能替代的，因?yàn)椴还苁钦O(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管，還是社會監(jiān)督，最終都要靠慈善組織接受并轉(zhuǎn)化為自己的自覺整改和堅(jiān)守，才能起到實(shí)際作用，否則都要打折扣，甚至沒有成效，因此，要下功夫落實(shí)落細(xì)慈善組織的內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)對以下四個(gè)方面給予關(guān)注：

一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。慈善法明確規(guī)定，慈善工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)（第四條），在慈善組織內(nèi)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，就是慈善工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方面和重要體現(xiàn)。要加大在慈善組織建立黨組織力度，擴(kuò)大黨的組織和黨的工作有效覆蓋。建立健全黨組織參與慈善組織重大問題決策制度機(jī)制，結(jié)合實(shí)際制定黨組織參與決策事項(xiàng)清單。增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能，充分發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，教育管理黨員，引領(lǐng)服務(wù)群眾，推動事業(yè)發(fā)展。二是強(qiáng)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)功能作用。慈善組織要依照法規(guī)政策和章程細(xì)化理事會、監(jiān)事（會）等內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職權(quán)、議事規(guī)則和履職要求，建立并落實(shí)主要負(fù)責(zé)人、法定代表人述職制度。理事會應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理，實(shí)行一人一票平等表決，對不同意見應(yīng)予以記錄。監(jiān)事應(yīng)忠實(shí)、勤勉履行職責(zé)，加強(qiáng)對負(fù)責(zé)人、理事、財(cái)務(wù)管理人員職務(wù)行為的監(jiān)督。三是加強(qiáng)對專項(xiàng)基金（公益項(xiàng)目）管理。慈善組織要審慎決策設(shè)立專項(xiàng)基金（公益項(xiàng)目），對設(shè)立的必要性、可行性進(jìn)行充分論證，做到與自身宗旨和業(yè)務(wù)范圍相符合，與管理服務(wù)能力、工作需要相適應(yīng)。要建立健全慈善項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)對專項(xiàng)基金（公益項(xiàng)目）名稱、負(fù)責(zé)人、工作人員、項(xiàng)目、活動、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)的審核和監(jiān)督，不得將專項(xiàng)基金（公益項(xiàng)目）委托其他組織或個(gè)人運(yùn)營，專項(xiàng)基金（公益項(xiàng)目）開展活動產(chǎn)生的法律責(zé)任，由設(shè)立的慈善組織承擔(dān)；與其他民事主體開展合作活動的，必須經(jīng)設(shè)立該機(jī)構(gòu)的慈善組織授權(quán)或批準(zhǔn)。四是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。慈善組織要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國會計(jì)法》《民間非營利組織會計(jì)制度》等規(guī)定，按照非營利法人要求有效利用、規(guī)范管理資產(chǎn)。要結(jié)合自身實(shí)際，建立權(quán)責(zé)清晰、約束有力的內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部控制體系，明確內(nèi)部監(jiān)督的主體、范圍、程序、權(quán)責(zé)等，落實(shí)內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督主體責(zé)任。定期向理事會、監(jiān)事（會）等報(bào)告財(cái)務(wù)收支情況。慈善組織的負(fù)責(zé)人、理事、監(jiān)事、主要捐贈人等與慈善組織交易對象存在控制關(guān)系或者能夠施加重大影響的，應(yīng)當(dāng)主動報(bào)告并按規(guī)定回避表決，相關(guān)交易情況應(yīng)依法如實(shí)披露。

落實(shí)落細(xì)社會監(jiān)督

慈善的社會監(jiān)督，主要是指自然人、法人和非法人組織等社會力量，通過投訴、舉報(bào)、曝光、咨詢等途徑對慈善組織及其負(fù)責(zé)人和執(zhí)行人員進(jìn)行的監(jiān)督。自覺接受社會監(jiān)督，是慈善組織及其他慈善活動參與者的義務(wù)和責(zé)任。我國社會中蘊(yùn)藏著對慈善活動進(jìn)行社會監(jiān)督的巨大的熱情和積極性。從近年來公益慈善領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題及其糾正來看，社會監(jiān)督的作用功不可沒。慈善法賦予社會監(jiān)督多方面的作用，我們要用足用好、落實(shí)落地。

第一，要建立健全投訴舉報(bào)機(jī)制。慈善法第一百零八條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向縣級以上人民政府民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報(bào)。民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理?！边@個(gè)投訴舉報(bào)機(jī)制一旦啟動，就把政府及其部門的監(jiān)管、慈善組織的行業(yè)自律、社會監(jiān)督有機(jī)連接起來，推動突出問題解決，促進(jìn)制度完善。

第二，要注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。慈善法第一百零八條第二款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公眾、媒體對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用?！陛浾摫O(jiān)督的重要性在于通過曝光來提升社會監(jiān)督的效力，既可以通過廣播、報(bào)刊、電視等傳統(tǒng)媒體來進(jìn)行，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體來進(jìn)行。事實(shí)表明，輿論監(jiān)督的力量是巨大的。

第三，要發(fā)揮慈善活動利益相關(guān)者的監(jiān)督作用。利益相關(guān)者出于對慈善目的能否實(shí)現(xiàn)，對慈善組織的運(yùn)作予以格外關(guān)心關(guān)注，應(yīng)當(dāng)充分保障。一是慈善捐贈人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“捐贈人有權(quán)查詢、復(fù)制其捐贈財(cái)產(chǎn)管理使用的有關(guān)資料，慈善組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動向捐贈人反饋有關(guān)情況。慈善組織違反捐贈協(xié)議約定的用途，濫用捐贈財(cái)產(chǎn)的，捐贈人有權(quán)要求其改正；拒不改正的，捐贈人可以向縣級以上人民政府民政部門投訴、舉報(bào)或者向人民法院提起訴訟?！保ǖ谒氖l）“慈善組織開展慈善活動，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和章程的規(guī)定，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議使用捐贈財(cái)產(chǎn)。慈善組織確需變更募捐方案規(guī)定的捐贈財(cái)產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原備案的民政部門備案；確需變更捐贈協(xié)議約定的捐贈財(cái)產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)征得捐贈人同意?！保ǖ谖迨鶙l）二是定向募捐捐贈人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“慈善組織開展定向募捐，應(yīng)當(dāng)在發(fā)起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內(nèi)進(jìn)行，并向募捐對象說明募捐目的、募得款物用途等事項(xiàng)?！保ǖ诙艞l）“慈善組織開展定向募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況?！保ǖ诎耸畻l）三是信托監(jiān)察人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“信托監(jiān)察人對受托人的行為進(jìn)行監(jiān)督，依法維護(hù)委托人和受益人的權(quán)益。信托監(jiān)察人發(fā)現(xiàn)受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向委托人報(bào)告，并有權(quán)以自己的名義向人民法院提起訴訟?！保ǖ谖迨畻l）四是會計(jì)師事務(wù)所等審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“具有公開募捐資格的慈善組織的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告須經(jīng)審計(jì)。”（第七十八條）

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員，中國社會福利基金會理事長）