論地方政府財(cái)政財(cái)力與 債務(wù)差距的原因及解決途徑

本文以Y省政府財(cái)政財(cái)力與債務(wù)現(xiàn)狀為研究對(duì)象，通過(guò)比較分析該省2017—2022年財(cái)政財(cái)力與債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)組成變化趨勢(shì)，總結(jié)該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)的變化特點(diǎn)，歸納總結(jié)出該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)存在的差距，并深入剖析問(wèn)題根源所在，有針對(duì)性地提出縮小該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)差距的政策措施。

地方政府財(cái)政財(cái)力與債務(wù)概述

當(dāng)前，地方政府的財(cái)政財(cái)力主要由一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入構(gòu)成。一般公共預(yù)算收入主要來(lái)源有稅收收入以及非稅收入，政府性基金收入是指政府通過(guò)公共服務(wù)供應(yīng)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的收入，它通常與特定的服務(wù)項(xiàng)目或活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，可以幫助政府滿(mǎn)足特定領(lǐng)域的支出需求，如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

政府債務(wù)又被稱(chēng)為公債，主要包括政府所發(fā)行的各類(lèi)政府債券，政府債務(wù)是政府依靠其所擁有的權(quán)力以及政治信譽(yù)，通過(guò)建立借貸關(guān)系，進(jìn)行資金籌集的一種方式。地方政府債務(wù)主要為了履行政府職能、滿(mǎn)足地方公共產(chǎn)品需求、提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，主要用于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如公共交通項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，以及教育等。

地方政府財(cái)力與債務(wù)的現(xiàn)狀分析

地方財(cái)政財(cái)力與債務(wù)是地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展中的兩個(gè)重要方面，是影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，兩者緊密相連。各地方政府的財(cái)政收入和支出存在一定的平衡關(guān)系，如果地方政府的財(cái)力不足，那么政府的債務(wù)支出壓力就會(huì)增大，地方政府財(cái)政財(cái)力越強(qiáng)，則地方政府的償債能力就越強(qiáng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨之降低，反之亦然。地方政府的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府的財(cái)政財(cái)力也有著極其重要的影響，如果地方政府的債務(wù)規(guī)模過(guò)大，則會(huì)增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，繼而影響地方政府的財(cái)政財(cái)力。地方政府的債務(wù)資金若能得到合理利用，也可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政實(shí)力。因此，地方政府需要在財(cái)政財(cái)力與債務(wù)之間尋找到合理平衡點(diǎn)，既要積極主動(dòng)充分利用債務(wù)資金來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要確保政府的債務(wù)規(guī)模在財(cái)政財(cái)力可承受范圍之內(nèi)。

本文以Y省政府財(cái)政財(cái)力與債務(wù)現(xiàn)狀為研究對(duì)象，通過(guò)比較分析該省2017—2022年財(cái)政財(cái)力與債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)組成變化趨勢(shì)，總結(jié)該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)的變化特點(diǎn)，歸納總結(jié)出該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)存在的差距，并深入剖析問(wèn)題根源所在，有針對(duì)性地提出縮小該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)差距的政策措施。

圖1" Y省政府2017—2022年債務(wù)支出變化圖

從圖1可以看出，Y省政府2017—2022年債務(wù)支出數(shù)額呈現(xiàn)先降后增的趨勢(shì)，從2019年開(kāi)始，Y省政府債務(wù)支出的總數(shù)額是逐年遞增的，說(shuō)明近幾年Y省政府的償債壓力是在增大的。從債務(wù)增長(zhǎng)率方面來(lái)看，Y省政府的債務(wù)呈現(xiàn)大幅波動(dòng)變化的趨勢(shì)，Y省政府債務(wù)2020年較2019年增長(zhǎng)巨快，說(shuō)明Y省政府2020年的償債壓力非常大。2021年、2022年債務(wù)增長(zhǎng)率呈下降趨勢(shì)，雖然Y省政府2021年、2022年債務(wù)總額在增大，但債務(wù)的增長(zhǎng)幅度卻在大幅下降，說(shuō)明Y省政府在有效地控制政府債務(wù)規(guī)模。

圖2" Y省政府2017—2022年債務(wù)與一般公共預(yù)算支出變化圖

從圖2可以看出，Y省政府2017—2022年債務(wù)支出額占一般公共預(yù)算支出總額的比例基本在7%～8%，一般公共預(yù)算支出的增長(zhǎng)幅度趨于穩(wěn)定，變化幅度相對(duì)于債務(wù)變化而言較小，說(shuō)明Y省政府的財(cái)力變化主要與債務(wù)支出的變化緊密相連，兩者相互影響。

Y省政府2017—2022年債務(wù)支出額占地方政府財(cái)力總額的比例基本在4%～6%，Y省政府財(cái)力的增長(zhǎng)幅度相對(duì)穩(wěn)定，就2022年有個(gè)大幅下降，而債務(wù)的增長(zhǎng)變化趨勢(shì)波動(dòng)較大，尤其是2020年Y省政府債務(wù)增長(zhǎng)較為突出，但是2020年Y省政府財(cái)力增長(zhǎng)較微弱，說(shuō)明Y省政府2020年較2019年有較大篇幅的財(cái)力用于債務(wù)支出。

綜上所述，Y省政府財(cái)政財(cái)力和債務(wù)兩者關(guān)系緊密相連，對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著較為重要的影響。所以，應(yīng)較為客觀(guān)地分析、歸納出該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)存在的差距，并尋找問(wèn)題存在的根本原因，對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地提出縮小該省財(cái)政財(cái)力與債務(wù)差距的政策措施。

地方政府財(cái)力與債務(wù)差距的原因

財(cái)政收支不平衡，財(cái)政增收壓力大 地方政府承擔(dān)著大量的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，因此，財(cái)政支出的需求不斷擴(kuò)大，如教育、醫(yī)療等剛性支出近幾年在不斷增加，而財(cái)政收入的增長(zhǎng)卻相對(duì)滯后，這導(dǎo)致財(cái)政收支缺口在不斷擴(kuò)大，所以地方政府只能通過(guò)舉借債務(wù)來(lái)彌補(bǔ)空缺。近幾年，國(guó)家對(duì)于稅收政策的調(diào)整直接影響地方政府財(cái)政收入，如稅收減免、優(yōu)惠稅率等政策會(huì)直接減少地方政府稅收收入。

土地市場(chǎng)降溫，地方政府財(cái)力受沖擊較大 土地融資是地方政府城市化建設(shè)資金的重要來(lái)源，而土地出讓收入也是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源之一。土地市場(chǎng)降溫后，地方政府的土地出讓收入受到一定影響，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)政策的調(diào)控作用大幅影響了土地交易。

地方政府的土地稅費(fèi)收入受到了影響，土地增值稅和契稅等相關(guān)的稅費(fèi)呈下降趨勢(shì)。地方政府一般由地方融資平臺(tái)公司通過(guò)土地資源作為抵押或隱性擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)貸款，而土地市場(chǎng)降溫后，地方政府用于擔(dān)保的土地資源變得極度不穩(wěn)定，土地創(chuàng)收用于政府償債的保障不斷削減，這無(wú)疑將損壞地方政府債務(wù)信用體系。

地方政府舉債規(guī)模大，依托平臺(tái)公司，償債能力不足 當(dāng)前，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與財(cái)政收入矛盾較為突出，地方政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需投入大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，但實(shí)際上地方政府財(cái)政收入有限，無(wú)法滿(mǎn)足其資金需求，于是地方政府通過(guò)平臺(tái)公司舉借債務(wù)的方式來(lái)彌補(bǔ)資金缺口，這導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模在不斷擴(kuò)大。

而融資平臺(tái)公司也存在一定的管理問(wèn)題，比如內(nèi)部治理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)管理效率低下等，這無(wú)疑會(huì)影響其盈利能力和償債能力。同時(shí)，地方融資平臺(tái)公司與政府之間的關(guān)系有些不夠清晰，存在一定程度上政企不分的情況，這也增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

縮小地方政府財(cái)力與債務(wù)差距的有效途徑

多渠道促進(jìn)地方政府財(cái)政增收 一是加強(qiáng)地方政府財(cái)政預(yù)算管理，完善年度財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行制度，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政預(yù)算約束力，進(jìn)一步提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，防止出現(xiàn)財(cái)政資金浪費(fèi)和濫用現(xiàn)象。盡可能完善轉(zhuǎn)移支付制度，不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的均等化水平，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政保障能力。二是加強(qiáng)稅收征收管理，不斷提高稅收征管的信息化水平，加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)稽查工作，嚴(yán)厲打擊企業(yè)偷稅、漏稅行為，確保應(yīng)納稅收應(yīng)收盡收。三是優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方政府要嚴(yán)格控制一般性支出，有側(cè)重點(diǎn)的保障重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)支出，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。

完善政府債務(wù)管理體制 一是建立健全地方政府債務(wù)管理制度，地方政府要合理控制債務(wù)規(guī)模，建立健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制，同時(shí)建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，合理合規(guī)確定地方債務(wù)規(guī)模，確保地方債務(wù)水平與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。二是地方政府應(yīng)制定合理的償債計(jì)劃，地方政府應(yīng)根據(jù)地方財(cái)政財(cái)力情況和債務(wù)具體到期情況，嚴(yán)格按照年初財(cái)政預(yù)算安排的債務(wù)資金，科學(xué)合理地制定年度償債計(jì)劃，高效合理安排償債資金，確保按時(shí)足額償還到期債務(wù)資金。三是構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，如地方政府的債務(wù)率、逾期債務(wù)率等，通過(guò)設(shè)置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，及時(shí)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警和提示。針對(duì)不同程度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，確保地方政府在出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠及時(shí)、有效地進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型 融資平臺(tái)公司是地方政府為了城市化建設(shè)等設(shè)立的特殊企業(yè)實(shí)體。許多融資平臺(tái)公司在前期發(fā)展過(guò)程中積累了大量的政府性債務(wù)，融資平臺(tái)公司通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，可以增強(qiáng)其自身的盈利能力，以更加市場(chǎng)化的方式來(lái)償還債務(wù)。融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，可以按照市場(chǎng)需求和自身的特點(diǎn)，不斷拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)來(lái)獲取收益，可以根據(jù)不同領(lǐng)域的發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)需求度，合理高效地安排資金投放順序和規(guī)模，提高所投項(xiàng)目的項(xiàng)目收益，進(jìn)而提升融資平臺(tái)公司的償債能力。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司要完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范融資平臺(tái)公司的決策機(jī)制和內(nèi)部管理流程，提高經(jīng)營(yíng)管理效率和透明度，推動(dòng)融資平臺(tái)公司向市場(chǎng)化、實(shí)體化方向轉(zhuǎn)型。

拓寬政府償債資金來(lái)源 財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰在2019年發(fā)表演講時(shí)建議，要拓寬專(zhuān)項(xiàng)債的償債資金來(lái)源，按照使用者付費(fèi)機(jī)制，誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原則，不斷完善公益事業(yè)收費(fèi)機(jī)制。同時(shí)要拓寬專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益的來(lái)源，健全專(zhuān)項(xiàng)債券償債保障機(jī)制，改變現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)債來(lái)源單一和過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入的局面。當(dāng)然，地方政府應(yīng)積極主動(dòng)地盤(pán)活存量資產(chǎn)，對(duì)地方政府和平臺(tái)公司擁有的閑置資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等進(jìn)行清查盤(pán)點(diǎn)，通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)，增加地方政府償債資金。與此同時(shí)，地方政府要建立償債準(zhǔn)備金制度，地方政府可根據(jù)債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)狀況，按一定比例提取償債準(zhǔn)備金，專(zhuān)項(xiàng)用于償還到期債務(wù)。

（作者單位：徐州市賈汪區(qū)財(cái)政局）