漁民參與滸苔打撈何以提升地方政府海洋環(huán)境治理效能？

［摘" 要］

如何通過社會力量參與提升政府治理效能是當(dāng)前的熱點話題之一。漁民作為海洋環(huán)境治理的重要社會力量，何以提升海洋環(huán)境治理效能的問題亟待探索?；谇鄭u市漁民參與滸苔打撈的案例研究發(fā)現(xiàn)，漁民參與海洋環(huán)境治理呈現(xiàn)制度化、數(shù)字化和組織化的特征。漁民參與能夠提升海洋環(huán)境治理效能，從主體角色配置等結(jié)構(gòu)維度塑造多元主體參與的行動框架。在實踐過程中，地方政府依托科層制的行政發(fā)包制動員社會參與，漁民則發(fā)揮自主性，與政府、協(xié)會、社區(qū)進行互動。

［關(guān)鍵詞］

漁民" 滸苔" 社會力量" 海洋環(huán)境治理

［中圖分類號］" D63 ""［文獻標識碼］" A" "［文章編號］" 1008—3642（2025）01—0113—11

*本文系國家社會科學(xué)基金重大研究專項（項目編號：22VHQ010）的階段性研究成果。

收稿日期：2024-09-13

作者簡介：

王琪，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院研究員；任逍遙，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

一、問題提出

21世紀是海洋的世紀，海洋是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是國家生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。由于海水富營養(yǎng)化等原因，青島等沿海地區(qū)綠潮災(zāi)害頻頻暴發(fā)。滸苔的形成能夠破壞海洋生態(tài)平衡，影響旅游業(yè)發(fā)展，對漁業(yè)產(chǎn)生負面影響，海洋生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻。通常，滸苔治理方法是按照滸苔生長周期進行防線控制并征用捕魚船只進行滸苔打撈［1］，漁民參與滸苔打撈成為滸苔治理必不可少的一環(huán)。滸苔治理成效引發(fā)了學(xué)理上的思考：漁民參與滸苔打撈何以提升海洋環(huán)境治理效能？

既有研究已關(guān)注到海洋環(huán)境協(xié)同治理，分析了海洋環(huán)境治理的范式變遷、多元參與機制、作用路徑，也認識到社會力量對于海洋環(huán)境治理效能提升的重要意義。學(xué)術(shù)界對多方主體參與海洋環(huán)境治理的研究已經(jīng)取得了一定成果，但仍需進一步深化對特定群體的研究，如漁民等依賴海洋資源的群體。相較于其他主體，漁民對海洋的依賴程度更高，海洋環(huán)境對其影響更大；同樣，漁民的生產(chǎn)生活方式也會對海洋環(huán)境產(chǎn)生直接影響。漁民參與滸苔治理是一個復(fù)雜的議題，這中間蘊含著怎樣的互動關(guān)系及作用機制？這些問題需要立足于已有學(xué)術(shù)研究成果，結(jié)合實踐經(jīng)驗，一一進行解答。

基于此，本文以青島市漁民參與滸苔打撈為案例，通過對漁民等相關(guān)群體進行深度訪談和問卷調(diào)查，基于“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架，剖析相關(guān)利益主體之間的協(xié)同治理互動過程，探討以下問題：從結(jié)構(gòu)角度看，漁民參與環(huán)境協(xié)同治理包含哪些構(gòu)成要素；從過程角度看，漁民參與環(huán)境協(xié)同治理過程中包含哪些互動關(guān)系；漁民如何通過自主性的發(fā)揮更好地實現(xiàn)社會參與。

二、文獻綜述與分析框架

（一）地方政府海洋環(huán)境治理

海洋環(huán)境治理是目前學(xué)界的熱點話題，普遍意義而言，海洋環(huán)境治理以政府為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)各方利益主體進行治理活動［2］，強調(diào)政府與社會力量的合作和參與主體的多元化。學(xué)界關(guān)于地方政府海洋環(huán)境治理的研究成果主要體現(xiàn)在以下方面。

一是海洋環(huán)境治理府際協(xié)同論。海洋治理應(yīng)以府際關(guān)系為主軸。整合跨越公共機構(gòu)邊界和政府層級界限的多元行動者力量的協(xié)同治理，成為解決復(fù)雜性海洋生態(tài)環(huán)境問題以實現(xiàn)公共價值的理性選擇［3］。在海洋環(huán)境治理過程中，要想實現(xiàn)海洋的協(xié)調(diào)有序管理，不能僅靠當(dāng)?shù)卣伴]門造車”，而是要聯(lián)合各沿海地方政府進行溝通合作［4］，建立完善的組織機構(gòu)。

二是海洋環(huán)境整體性治理。海洋環(huán)境治理在中國經(jīng)歷了從“行政區(qū)行政+行業(yè)管理”“區(qū)域治理”到“整體性治理”三次范式的轉(zhuǎn)變［5］。參與海洋環(huán)境保護政策制定的主體涉及全國人大、國務(wù)院等國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，多元主體協(xié)同決策的成果明顯增加，海洋環(huán)境的整體性治理模式逐步形成。

三是海洋環(huán)境治理機制構(gòu)建。隨著海洋經(jīng)濟時代的到來，海洋環(huán)境治理機制構(gòu)建問題亟待解決。需要構(gòu)建合作協(xié)調(diào)機制，加強政府之間的溝通與協(xié)作，有效地發(fā)揮政府在海洋環(huán)境管理中的作用，達到更好的管理效果［6］；需要構(gòu)建生態(tài)補償機制，通過經(jīng)濟手段進行問題治理，對海洋生態(tài)環(huán)境提供最大力度的保護［7］。機制構(gòu)建有賴于法律的完善，政府需加強海洋生態(tài)立法［8］，對海洋環(huán)境進行保護與治理。

（二）漁民參與海洋環(huán)境治理

漁民作為海洋環(huán)境治理主體的重要組成部分，憑借自身技術(shù)、設(shè)備優(yōu)勢及海上作業(yè)的機動性和靈活性，能夠解決滸苔打撈難題，提升海洋環(huán)境治理效能。作為相對新興的參與主體，學(xué)界關(guān)于漁民參與海洋環(huán)境治理的研究成果主要體現(xiàn)在以下方面。

一是漁民在海洋環(huán)境治理中的角色及功能定位。當(dāng)前研究普遍認為，漁民屬于社會參與中的弱勢群體，漁民群體基本年齡偏大、學(xué)歷偏低［9］，其在社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中所處的位置趨于“邊緣化”［10］；在海洋系統(tǒng)中，漁民作為靠海而生的生存者和因海而興的受益者，從事漁業(yè)生產(chǎn)，代代相傳，累積造成的污染可能會影響水生生態(tài)系統(tǒng)，漁業(yè)資源不斷減少，海洋環(huán)境遭遇危機［11］。

二是漁民參與海洋環(huán)境治理的獨特優(yōu)勢。漁民參與環(huán)境治理具有天然的優(yōu)勢和動力，其直接參與到環(huán)境治理過程中，不僅是觀念參與，也付諸行動。作為海洋治理的“護林人”“輔協(xié)警”，漁民以海為生，考慮到長遠生計的影響，理性的漁民愿意參與到海洋環(huán)境治理過程中［12］。漁民所具備的實踐型知識能夠提升多數(shù)親海行為效能［13］，漁民參與亦有助于生態(tài)系統(tǒng)管理。

三是在海洋環(huán)境治理中漁民參與行為的影響因素。漁民參與環(huán)境治理意愿并非完全自發(fā)形成， 當(dāng)其使用漁業(yè)工具進行環(huán)保行動時，所承擔(dān)的成本是高昂的，因此，落實補貼是提高漁民參與度的積極性政策。在實施過程中，政府部門應(yīng)考慮個體差異性和補償公平性，面對不同群體需求制定不同的補償政策［14］。同時，實證分析表明，漁民個人意愿對其參與行為產(chǎn)生正向影響，特別值得注意的是，政府支持直接對漁民參與行為起到正向調(diào)節(jié)作用［15］。

四是漁民參與海洋環(huán)境治理的困境及策略。由于傳統(tǒng)觀念的束縛等原因，在漁民參與海洋環(huán)境治理過程中可能存在內(nèi)生動力不足、參與機制不健全、政治制度不完善［16］、碎片化領(lǐng)導(dǎo)、參與共識不足［17］、參與渠道不暢、參與形式單一等壁壘，致使?jié)O民的參與積極性降低。為了進一步提高漁民積極性，地方政府可通過構(gòu)建內(nèi)在約束機制的方式建立公眾個體規(guī)范，以提高公眾環(huán)保參與概率［18］。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，數(shù)字技術(shù)有序推進公眾參與環(huán)境治理，形成了數(shù)字化助推策略［19］。對政府而言，適度提升公眾參與度，確立自發(fā)型環(huán)境保護公眾參與機制，強化生態(tài)環(huán)境地方立法中公眾參與制度建設(shè)，有利于構(gòu)建全民參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系［20］。

學(xué)界對于海洋環(huán)境治理多元主體參與的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗研究起步相對較早，對政府、企業(yè)、公眾和社會組織等主體的定位及角色轉(zhuǎn)變的認知相對系統(tǒng)化，更加側(cè)重具體案例的解決和分析；但是，對于多元主體協(xié)同參與環(huán)境治理的探討還處于體系建構(gòu)和關(guān)系調(diào)適階段，且這種體系建構(gòu)較大程度上依賴于對理論的介紹與借鑒。在理論分析和實踐運用中，多數(shù)研究立足自身學(xué)科的視角和現(xiàn)有理論對公眾參與的發(fā)展、地位、作用等進行分析，聚焦于公眾這一主體，而將漁民從公眾中抽離出來，單獨進行漁民參與海洋環(huán)境治理的研究較為欠缺?？傮w而言，關(guān)于漁民參與海洋環(huán)境治理的研究未能呈現(xiàn)“政府”“漁民”這兩個海洋環(huán)境治理主體的互動過程，對其參與環(huán)境協(xié)同治理的闡釋尚缺乏系統(tǒng)分析，這會導(dǎo)致研究的范圍缺乏整體性，對現(xiàn)實的回應(yīng)性也相對不足。綜上，下文嘗試以漁民參與海洋環(huán)境治理為視角，立足“結(jié)構(gòu)-過程”分析范式，對上述問題進行探析。

（三）“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架構(gòu)建

“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架是在對結(jié)構(gòu)功能主義“靜態(tài)有余動態(tài)不足”的批判與反思基礎(chǔ)上建立的，結(jié)構(gòu)負責(zé)“秩序”，過程側(cè)重解釋結(jié)構(gòu)的觸發(fā)機制，過程與結(jié)構(gòu)互相依賴［21］。由于海洋具有流動性、開放性，相較于其他領(lǐng)域的環(huán)境治理，海洋環(huán)境治理在結(jié)構(gòu)、過程、功能等維度呈現(xiàn)出特殊性。從結(jié)構(gòu)角度看，海洋環(huán)境治理結(jié)構(gòu)是多元主體間的角色配置及運作體系。法律法規(guī)體系等多個子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、相互作用，共同構(gòu)成了海洋環(huán)境治理的完整體系，明確了漁民參與的角色定位、職責(zé)分工。從過程角度看，海洋環(huán)境治理過程是在結(jié)構(gòu)限定下，多元利益相關(guān)者進行預(yù)警響應(yīng)、組織協(xié)調(diào)、評估調(diào)整，并在需求回應(yīng)中優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升結(jié)構(gòu)合理性和行動有效性。因此，從結(jié)構(gòu)和過程兩個維度對漁民參與海洋環(huán)境治理進行探析，有利于剖析漁民等多元主體在海洋環(huán)境治理中的互動關(guān)系及其效能發(fā)揮。

基于現(xiàn)有的海洋環(huán)境治理體制，應(yīng)明確主體角色配置、制度空間設(shè)定、組織架構(gòu)安排等結(jié)構(gòu)性要素的構(gòu)成，在此基礎(chǔ)上，明確各要素間關(guān)系。海洋環(huán)境協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)維度中，主體角色配置、制度空間設(shè)定與組織架構(gòu)之間形成了一種精密且相互強化的關(guān)系網(wǎng)，而漁民作為關(guān)鍵參與者，其參與過程深刻體現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的合理性、合法性與有效性。漁民參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的過程，正是一系列行動主體圍繞環(huán)境保護目標，通過資源調(diào)配、策略實施、效果評估等環(huán)節(jié)展開的博弈與互動。將過程置入結(jié)構(gòu)中，是因為只有正視行動者自身的主觀能動性，個人自由意志才能與結(jié)構(gòu)之間產(chǎn)生互動的函數(shù)。上述分析切合了“結(jié)構(gòu)-過程”分析側(cè)重中間層面動態(tài)互動的研究范式，有利于實現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合、過程調(diào)適、效能發(fā)揮。在上述基礎(chǔ)上，通過剖析結(jié)構(gòu)、過程兩個維度，以“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架為基礎(chǔ)，可搭建漁民參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的分析框架（圖1）。

圖1" 漁民參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架

三、案例選擇與呈現(xiàn)

本文采取單案例研究方法，將青島市漁民參與滸苔打撈作為案例，以青島市漁民參與滸苔打撈的過程為研究對象。從方法論角度考量，一方面，青島市漁民參與滸苔打撈這一案例具有完備性。青島市滸苔治理從2007年開始，迄今已有十多年治理經(jīng)驗，各項治理機制已較為完善，過程涉及政府、社會組織、社區(qū)、企業(yè)、公眾（漁民）等多元參與主體，因而，青島市滸苔治理實踐能夠清晰反映海洋環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)性要素。另一方面，這一案例具備典型性。青島市作為滸苔綠潮災(zāi)害的熱點區(qū)域，其海域每年夏季都面臨滸苔侵襲的嚴峻挑戰(zhàn)。這一獨特的地理環(huán)境，使得青島市漁民在長期生產(chǎn)實踐中逐漸發(fā)展出一套應(yīng)對滸苔的有效方法，具備典型性和代表性。

（一）青島市滸苔治理背景概述

青島市位于山東省東南沿海，是山東省重要的海濱旅游城市和港口城市。滸苔被定為一種自然災(zāi)害，多年來滸苔綠潮呈現(xiàn)周期性暴發(fā)，每年4月滸苔零星出現(xiàn)，6月中旬滸苔綠潮規(guī)模達到頂峰，并影響青島海域，7～8月滸苔開始衰退直至消亡。

滸苔治理從初期保障奧帆賽事的應(yīng)急治理經(jīng)由屬地治理逐步過渡為以魯蘇兩省為主的跨域協(xié)同治理。為應(yīng)對滸苔綠潮災(zāi)害，我國自然資源部、山東省、江蘇省、青島市出臺了一系列政策文件（圖2）。

滸苔治理的主要措施是根據(jù)滸苔生長期設(shè)置防線控制、進行滸苔打撈，經(jīng)由多次實踐檢驗發(fā)現(xiàn)，相較于其他大型船只及商船，漁船的滸苔清理效果最佳，因而，漁船基本成為滸苔打撈環(huán)節(jié)的唯一船只種類，漁民在滸苔治理中的話語權(quán)和參與重要性不斷提升，成為滸苔打撈的主力軍。為探析漁民參與滸苔打撈的運作邏輯，作者于2023年2月至2024年6月先后開展4次半結(jié)構(gòu)化訪談，累計訪談人員12名，獲得 6萬字的訪談資料，將這些資料按訪談?wù)呱矸葸M行分類與編碼（表1）。

（二）案例呈現(xiàn)：青島市漁民參與滸苔打撈過程

在青島市十多年滸苔治理實踐探索過程中，政府始終是海洋環(huán)境治理的核心，漁民在與政府和其他利益主體的互動博弈中，參與滸苔治理經(jīng)驗日趨成熟。基于對訪談資料的整理，本文將漁民參與滸苔打撈過程特征歸納為三點：制度化、數(shù)字化、組織化。

1.漁民參與滸苔打撈制度化

制度既是漁民參與滸苔打撈的約束性框架，也是提升其資源價值的法定規(guī)范［22］，漁民參與滸苔打撈制度化主要包含選拔制度、監(jiān)督制度和考核制度。

第一，選拔制度是保障漁民作業(yè)安全和公平的前提。滸苔打撈通常在每年5～6月，彼時處于青島市伏季休漁期，漁民待業(yè)在家，滸苔打撈成為漁民休漁期間的重要經(jīng)濟來源。青島市共有伏休漁船3500余艘，而滸苔打撈船需求量為200～300艘。面對“供過于求”的現(xiàn)狀，青島市采取“抓鬮”方式進行打撈船只遴選。打撈名額由青島市各區(qū)進行配額，并由各區(qū)海洋發(fā)展局通知相關(guān)街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，由社區(qū)通知資格審核通過的漁民前往指定地點進行抓鬮。在公證處兩位執(zhí)業(yè)人員的全程監(jiān)督下，分兩輪進行現(xiàn)場制鬮和現(xiàn)場抓鬮，抓鬮人按照座位順序先抓取順序號，再按照順序號抓取出海順序號，最后進行簽名確認，整個環(huán)節(jié)公開透明。

“我們對滸苔打撈的漁船有很多選拔條件，出臺的《關(guān)于做好滸苔打撈船只準備工作的通知》對漁船材質(zhì)等都有要求，出于安全的考慮，很多木制船都經(jīng)不起大風(fēng)大浪的考驗，然后再承載了很多人出去，還有幾十上百噸的滸苔，我們講人民至上、生命至上，出了問題要問責(zé)啊，我們最擔(dān)心的是這個事兒?！保╖FZD-1）

“休漁期漁民待業(yè)在家都想去，抓鬮是相對來說最公平的，現(xiàn)場出結(jié)果，相對來說非常公平?！保╖FZD-3）

第二，監(jiān)督制度確保滸苔作業(yè)的規(guī)范性與合法性。青島市海洋大型藻類災(zāi)害專項應(yīng)急指揮部規(guī)定，出海參與滸苔綠潮前置打撈的漁船全程開啟北斗AIS、隨船監(jiān)控等定位設(shè)備，省、市、縣三級漁政管理中心通過無人機、執(zhí)法船艇等監(jiān)控漁船動態(tài)，監(jiān)測漁船打撈行為是否合規(guī)，對于漁民違規(guī)注水等失范行為視情節(jié)嚴重程度作出相應(yīng)處罰。

“在打撈滸苔的過程當(dāng)中，我們要求船上安上攝像頭，同時呢，在泊載船上加攝像頭。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，取消打撈資格；而且要連續(xù)多少年取消打撈資格，這就是懲罰。你不能一味地光想著掙錢，不遵守有關(guān)的約定?！保╖FZD-4）

第三，考核制度對漁民持續(xù)性參與發(fā)揮正向激勵作用。對漁民而言，青島市政府制定了海上滸苔打撈計量和付費辦法，按照漁船打撈滸苔噸數(shù)對漁船進行經(jīng)濟激勵，同時給予創(chuàng)新作業(yè)方式的漁民額外激勵；對各區(qū)政府而言，為有效量化滸苔治理效果，對各區(qū)滸苔治理成效進行考核，山東省將漁船按歸屬地進行滸苔打撈量核算，并設(shè)立“紅榜”，進入“紅榜”的區(qū)市，次年享有船只優(yōu)先派遣權(quán)。

“滸苔打撈現(xiàn)在是按照打撈噸數(shù)進行計重，據(jù)此對漁民進行經(jīng)濟補償，打撈滸苔一噸五六百塊錢，漁民在休漁期間都想?yún)⒓?。”（ZHZL-1）

“滸苔打撈最辛苦的就是漁民，在規(guī)定片區(qū)，基本不靠岸，我們主要負責(zé)進行海上巡查，對于漁民而言，只要把獎勵機制完善了，漁民積極性就提高了?！保╖FZD-1）

2.漁民參與滸苔打撈數(shù)字化

數(shù)字化作為滸苔打撈各項環(huán)節(jié)的重要手段，為海洋環(huán)境治理提供了新的可能。2024年5月15日，青島市海洋大型藻類災(zāi)害專項應(yīng)急指揮部印發(fā)《2024年滸苔處置總體工作方案》，要求氣象部門利用各監(jiān)測設(shè)備做好滸苔處置精細化氣象保障服務(wù)。至5月下旬，經(jīng)由自然資源部北海分局對滸苔的長期監(jiān)測，確定2024年前置打撈線從往年的北緯36度提前至北緯34度，各海警工作站和服務(wù)中心充分發(fā)揮“四海一家”機制作用，常態(tài)緊密保持協(xié)同合作、信息互通。

滸苔暴發(fā)片區(qū)被劃分為多個網(wǎng)格，每天隨時調(diào)整滸苔布陣，設(shè)立幾大戰(zhàn)區(qū)，依據(jù)北緯34度40分線到北緯36度線，從S1-1到S1-7編碼，從西往東，按照S2-1，S3-1……依次排列。青島市調(diào)遣200多艘大馬力漁船，對漁船采取海上網(wǎng)格化編組管理，每10艘打撈船編為一組，每組選定組長，同時組內(nèi)配備聯(lián)絡(luò)員。各組長負責(zé)按照指揮部指令調(diào)度組內(nèi)船只，在每日滸苔打撈作業(yè)結(jié)束后，向指揮部匯報站錨位置情況及停止作業(yè)時間，兩組或一組打撈船負責(zé)一個前置區(qū)域格網(wǎng)。創(chuàng)新采用“1+X”的作業(yè)模式，設(shè)置一個海上處理平臺，另外配置X艘漁船進行滸苔打撈，擺脫以往漁船必須靠岸卸載的局限，實現(xiàn)漁船和駁船的高效配合。在滸苔卸載階段，青島市取締紙質(zhì)化記錄，駁船工作人員將漁民每日滸苔卸載量、卸載噸數(shù)、卸載碼頭等信息于24小時內(nèi)上傳至“滸苔稽核”小程序，漁民可自行登錄小程序進行查對，有效避免了滸苔打撈量統(tǒng)計偏差。

“各基層政府層面，為了達到信息互通的目的，我們主動去協(xié)商，最終跟4個部門簽訂了“四海一家”，成立執(zhí)法合作機制，建立固定的群。群成員大到我們的局長，甚至到政府的分管領(lǐng)導(dǎo)，在這個群互通信息，各級都能看到。我們發(fā)現(xiàn)問題了，在群里報道一下。”（ZFZD-2）

“每個網(wǎng)格都配備了聯(lián)絡(luò)員，我們有任何問題，隨時電話或者在群里聯(lián)系組長和聯(lián)絡(luò)員。”（YM-2）

“滸苔打撈，我們主要負責(zé)通過衛(wèi)星遙感、執(zhí)法船艇、無人機進行海上巡查，還有漁船上的監(jiān)控設(shè)備進行實時監(jiān)測?！保╖FZD-1）

3.漁民參與滸苔打撈組織化

由于漁船的機動性、漁民的高服從性和打撈的高效性，漁民實現(xiàn)了從“民兵”到“正規(guī)軍”的轉(zhuǎn)變。盡管漁民多以個人身份參與滸苔打撈，但仍有部分漁民以漁業(yè)協(xié)會的名義參與打撈過程，通過組織化打撈，漁民能夠迅速集結(jié)形成合力，利用專業(yè)設(shè)備和技術(shù)手段高效投入到打撈滸苔作業(yè)過程中。在漁民參與滸苔打撈組織化過程中，青島市嶗山區(qū)水產(chǎn)商會展現(xiàn)了前瞻性的環(huán)保視野與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。自2022年起，商會連續(xù)3年組織漁船參與滸苔前置打撈，2024年集結(jié)了超過40艘漁船組成專業(yè)打撈隊伍，投入到這場與時間賽跑的滸苔清理戰(zhàn)役中。商會在嶗山區(qū)自然資源局和嶗山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的指導(dǎo)下，為參與滸苔打撈的漁民提供安全培訓(xùn)、作業(yè)方式指導(dǎo)、物質(zhì)補給等一系列保障措施，并強化作業(yè)期間組織架構(gòu)體系，制定臨時應(yīng)急保障方案。同時，商會積極研發(fā)滸苔自動化打撈設(shè)備和船用漁需起重設(shè)備，并且針對近岸滸苔稀薄、零散、破碎不利于打撈等情況，研發(fā)出滸苔雙船浮拖網(wǎng)作業(yè)，極大地提升了船只打撈能力和效率。

“滸苔打撈目前只有漁船參與，唯有漁船效果最好，這個捕撈漁船的資源十分寶貴，以前用過許多商船、專業(yè)船都不好用，漁船機動靈活。”（ZFZD-3）

2024年7月，滸苔治理初具成效，最大程度降低了滸苔災(zāi)害的影響。2024年綠藻打撈量接近2023年的3倍，資源化利用量是2023年的3倍多，岸灘清理量僅為2023年的40%，近岸海域未發(fā)生大規(guī)模滸苔上岸、登灘，實現(xiàn)“滸苔不上岸、少上岸”的預(yù)期目標。

四、漁民助推地方政府海洋環(huán)境治理效能提升之道

在復(fù)雜的海洋環(huán)境治理過程中，漁民參與滸苔打撈機制日漸成熟，呈現(xiàn)制度化、數(shù)字化、組織化的特征，有效助推了地方政府海洋環(huán)境治理效能的發(fā)揮。海洋環(huán)境治理效能的發(fā)揮不僅取決于地方政府在實踐過程中所出臺的各項制度，也有賴于漁民及其他主體的互動參與。在此基礎(chǔ)上，分析漁民參與海洋環(huán)境治理的機理，闡釋漁民參與海洋環(huán)境治理的運作過程，是解答漁民參與何以提升海洋環(huán)境治理效能問題的關(guān)鍵步驟。

（一）漁民助推海洋環(huán)境治理效能提升的結(jié)構(gòu)闡釋

在“結(jié)構(gòu)-過程”的研究范式中，個體行動不僅來自個人的主觀能動性，還受到現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的約束，結(jié)構(gòu)依舊為行動者設(shè)定框架，是行動主體間互相聯(lián)結(jié)而成的大小、強弱不等的關(guān)系?；诂F(xiàn)有的海洋環(huán)境治理體制，應(yīng)明確結(jié)構(gòu)性要素的構(gòu)成和要素間關(guān)系（圖3）。

1.關(guān)鍵策略：主體角色精準定位

主體角色配置奠定了漁民參與治理的合理性基礎(chǔ)。面對動態(tài)復(fù)雜的海洋環(huán)境問題，單一主體的治理模式已然難以應(yīng)對。政府、社區(qū)、漁業(yè)組織、公眾（漁民）等多方力量的協(xié)同合作成為必然趨勢。因此，明確各主體角色配置顯得尤為重要。

政府作為組織視角的行動者之一，被視為政策的制定者、監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者，在海洋環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。為了應(yīng)對滸苔災(zāi)害，建立海洋大型藻類災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機制，青島市成立海洋大型藻類災(zāi)害專項應(yīng)急指揮部（以下簡稱“市專項應(yīng)急指揮部”）。市專項應(yīng)急指揮部涉及政府的多個部門，設(shè)置綜合協(xié)調(diào)組、海域工作組、陸域工作組、新聞宣傳組、經(jīng)費監(jiān)督組、專家咨詢組六大應(yīng)急工作組，各組分工協(xié)作，承擔(dān)監(jiān)測預(yù)測、預(yù)警、信息報告、應(yīng)急處置、信息發(fā)布與輿情引導(dǎo)、后期處理、應(yīng)急保障等職責(zé)（圖4），實現(xiàn)全市“一盤棋”。

社區(qū)作為組織視角的行動者之一，是解決“最后一公里”難題的重要突破口，起到了“上傳下達”的橋梁作用。鄉(xiāng)村社會具有天然的組織與動員力量，尤其是對于整體受教育程度偏低的漁民群體而言，相似的生活場景和漁鹽文化更容易催生類似于傳統(tǒng)權(quán)威與卡里斯瑪權(quán)威的結(jié)合形態(tài)的共同體行政基礎(chǔ)［23］——漁村。作為連接政府與漁民的基層治理單元，社區(qū)不僅確保了政策信息的高效流通，使得政府的海洋環(huán)境治理政策能夠精準對接漁民的實際需求與操作能力，同時也作為政策執(zhí)行效果的第一線反饋者，為政策調(diào)整與優(yōu)化提供了寶貴的實地數(shù)據(jù)。

漁業(yè)協(xié)會作為組織視角的行動者之一，是漁民參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的重要載體。漁業(yè)協(xié)會是漁民占據(jù)主要力量的自治組織，能夠直接代表漁民利益和訴求。協(xié)會具有明確的組織架構(gòu)和運作體系，是資源整合與高效調(diào)度的中樞，通過科學(xué)規(guī)劃與管理，確保人力、物力、財力等資源的優(yōu)化配置，促使其在海洋環(huán)境治理中有效發(fā)揮將政府與漁民相聯(lián)結(jié)的政治功能。

漁民作為個人視角的行動者和海洋環(huán)境的直接使用者，不僅是海洋環(huán)境協(xié)同治理的參與者，也是監(jiān)督者和受益者。漁民為海洋環(huán)境治理體系全民參與奠定了群眾基礎(chǔ)，包括漁民在內(nèi)的公眾參與是民主原則的重要體現(xiàn)。漁民參與海洋環(huán)境治理經(jīng)由象征性參與逐步過渡到自主性參與和合作參與，積極投身到滸苔打撈、溢油治理等海洋環(huán)境治理過程。

2.科層約束：制度形塑行為框架

制度空間設(shè)定為漁民參與治理提供了合法性支撐。制度為行動設(shè)定邊界和反思的框架，由于海洋環(huán)境治理具有復(fù)雜性，需要權(quán)威的合法性制度進行保駕護航。制度空間的設(shè)定體現(xiàn)了海洋環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)范性和權(quán)威，有利于增強海洋環(huán)境治理的合法性和公信力。于實際而言，行動者在不同場域的自由裁量意志和行為指引通常和該情境制度規(guī)約類似，制度空間構(gòu)成了行動者行為選擇的約束集。海洋環(huán)境協(xié)同治理制度涉及黨政制度、法律規(guī)制、民主協(xié)商制度，黨政制度為多元主體參與海洋環(huán)境協(xié)同治理提供了政治指引和宏觀保障。

在青島市滸苔治理實踐中，由市政府分管副市長為組長，成立聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)調(diào)組，實現(xiàn)了從上至下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這種黨政領(lǐng)導(dǎo)體系確保了治理工作的快速響應(yīng)和高效執(zhí)行，為漁民參與治理提供了堅實的組織保障。

法律法規(guī)為多元主體參與海洋環(huán)境協(xié)同治理提供了規(guī)范性引導(dǎo)和約束。由于漁民滸苔打撈海上作業(yè)具有高危性，為了保障打撈船只的安全，船只工作規(guī)范以《中華人民共和國漁業(yè)法》《青島市海洋漁業(yè)安全生產(chǎn)管理辦法》為基礎(chǔ)，對打撈船只漁具攜帶、通信設(shè)備、作業(yè)方式、處罰機制等方面進行了嚴苛要求。青島市海洋發(fā)展局協(xié)同公安局、海事局、海警局進行“四海一家”聯(lián)合執(zhí)法，開展“聯(lián)合巡航、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法”，提高了法治化水平。

民主協(xié)商制度為多元主體參與海洋環(huán)境協(xié)同治理提供了多元參與選擇。青島市政府在滸苔治理過程中注重信息公開和公眾參與，通過召開會議、公開信息等方式對漁民及公眾等群體進行宣傳，并動員漁民、嶗山區(qū)水產(chǎn)商會、青島海大生物集團等多方利益主體參與到滸苔治理實踐過程；漁民群體以個人或以水產(chǎn)商會為載體參與滸苔打撈抑或?qū)G苔治理進行建言獻策表達訴求。這種多元參與方式深刻體現(xiàn)了海洋環(huán)境治理中的協(xié)同性和整體性，踐行了公眾參與的工作原則和相應(yīng)機制。

海洋環(huán)境協(xié)同治理的一系列制度、政策、法規(guī)等，為政府、漁民等利益主體參與海洋環(huán)境協(xié)同治理構(gòu)建了一個相對穩(wěn)定、可預(yù)期的治理環(huán)境，并設(shè)定了行動框架。

3.核心樞紐：組織架構(gòu)保障高效參與

海洋環(huán)境治理依托關(guān)系嚴密、權(quán)責(zé)分明的組織結(jié)構(gòu)，組織架構(gòu)保障了多元主體參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的有效性。組織架構(gòu)作為結(jié)構(gòu)維度的核心組成部分，按照“統(tǒng)分結(jié)合”原則明確了政府、漁民、社區(qū)等多元主體之間的相互關(guān)系，確保了各主體間的權(quán)責(zé)分配。組織架構(gòu)通過精細化的設(shè)計，有效避免了職責(zé)重疊與權(quán)力沖突，維持了結(jié)構(gòu)的基本秩序，為治理活動的順利進行鋪設(shè)了堅實的道路。基于對環(huán)境問題的深刻理解，青島市以滸苔“不上岸，少上岸”作為工作目標，以“以人為本，安全第一；及時預(yù)警，重點防控；統(tǒng)一調(diào)度，分工協(xié)作；屬地管理，高效處置；軍地結(jié)合，公眾參與”為工作原則，進行資源的有效整合與利用。指揮部對漁船的網(wǎng)格化編組管理，使?jié)O船組織化，創(chuàng)新“1+X”作業(yè)方式，提升漁民打撈效率，組織架構(gòu)通過制度安排引導(dǎo)各主體協(xié)同努力，共同邁向這一目標。這種價值導(dǎo)向賦予了海洋環(huán)境協(xié)同治理活動具有正當(dāng)性、價值性和有效性。作為結(jié)構(gòu)維度的核心支柱，是整個治理體系高效運作的基石。

（二）漁民參與提升海洋環(huán)境治理效能的過程分析

在“結(jié)構(gòu)-過程”的研究范式中，過程連接行動與結(jié)構(gòu)。漁民參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的過程，是一系列行動主體圍繞環(huán)境保護目標，通過資源調(diào)配、策略實施、效果評估等環(huán)節(jié)展開的博弈與互動（圖5）。

1. 正式渠道與非正式渠道耦合提升漁民參與自主性

漁民參與海洋環(huán)境協(xié)同治理的參與方式和行為選擇在既定的框架范圍內(nèi)呈現(xiàn)出一定自主性，運用其自身資源等優(yōu)勢進行功能發(fā)揮，體現(xiàn)為意見表達、資源參與、信息參與。漁民通過座談會等正式渠道，以及社交媒體、口頭交流等非正式渠道，向政府部門表達自己對滸苔打撈政策的建議及參與滸苔打撈的訴求，正式渠道和非正式渠道的耦合為漁民參與滸苔打撈提升了可能性，增強了漁民在海洋環(huán)境協(xié)同治理中的話語權(quán)。在滸苔打撈過程中，漁民自身所具備的漁船、人力資源等因其機動性和高服從性具有絕對的優(yōu)勢。作為滸苔打撈的主力軍，漁民利用捕撈船根據(jù)自己多年的漁業(yè)打撈專業(yè)技能和經(jīng)驗進行打撈作業(yè)，并將一線作業(yè)的滸苔情況及時進行信息反饋。政府部門給予漁民財政補償并進行約束，對其所從屬的社區(qū)或漁業(yè)組織給予物質(zhì)保障，多元利益主體相互合作、優(yōu)勢互補，形成治理合力，最大可能避免零和博弈。

2.海洋環(huán)境治理重心下移呈發(fā)包制特征

作為一種結(jié)果導(dǎo)向的海洋環(huán)境治理模式，青島市漁民參與滸苔打撈的過程呈現(xiàn)出較為典型的“發(fā)包”過程，和周黎安提出的“行政發(fā)包制”類似。行政發(fā)包制通過行政外包而表現(xiàn)為以“政府引導(dǎo)、社會參與、協(xié)同治理”為特征的社會動員與整合模式［24］。滸苔打撈漁船海上作業(yè)階段均體現(xiàn)了行政發(fā)包制中發(fā)包方與承包方之間不對等的權(quán)力關(guān)系，即發(fā)包方擁有支配性權(quán)力，以及承包方面臨一定程度的科層規(guī)則約束的特征。

青島市海洋大型藻類災(zāi)害專項應(yīng)急指揮部將滸苔清理訴求打包，依托現(xiàn)場應(yīng)急指揮部進行轉(zhuǎn)包，最終由漁民組成的海上網(wǎng)格進行接包。其運作過程呈現(xiàn)典型的發(fā)包制特征：從行政權(quán)的分配看，市專項應(yīng)急指揮部作為發(fā)包方掌握了名義上諸如監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等權(quán)力，承包方所擁有的更多是實際控制權(quán)和自由裁量權(quán)，在現(xiàn)場實際作業(yè)過程中在規(guī)則約束范圍內(nèi)可自行進行滸苔打撈作業(yè)，具有相機性和靈活性；從資源汲取和經(jīng)濟激勵來看，由漁民聯(lián)結(jié)成的海上網(wǎng)格作為承包方，其自帶人力資源和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)包方經(jīng)過十多年的治理實踐，滸苔打撈計費制度逐漸完善，給予參與打撈的漁民經(jīng)濟激勵；從績效考核和問責(zé)機制來看，滸苔打撈作業(yè)主要依靠巡視、監(jiān)控等縱向監(jiān)督方式。對滸苔打撈中漁民的失范行為，發(fā)包方依據(jù)技術(shù)手段精準定位到漁民個人并予以問責(zé)。在滸苔作業(yè)結(jié)束后，發(fā)包方對承包方滸苔打撈作業(yè)全過程按漁船區(qū)縣一級歸屬地進行績效考核并予以公示，績效紅榜的設(shè)立強化了各區(qū)政府對于治理績效的關(guān)注程度，并以此為尺度形成了聲譽激勵和績效激勵。在層層發(fā)包下，任務(wù)逐漸分解，治理趨向清晰，滸苔“不上岸，少上岸”的治理目標初具成效。

3.海洋環(huán)境治理過程多元主體相互作用形成治理合力

“過程”是不同行動主體圍繞權(quán)力獲取、資源配置、權(quán)力行使等要素進行的博弈和互動［25］，是在此基礎(chǔ)上展開的持續(xù)性互動。漁民參與海洋環(huán)境治理中與其他主體間的互動密切，在互動博弈中形成治理合力?；谄渑c其他行為主體間的互動行為，我們將政府與漁民之間的關(guān)系概括為科層驅(qū)動型關(guān)系，社區(qū)與漁民之間的關(guān)系概括為服務(wù)引導(dǎo)型關(guān)系，協(xié)會與漁民之間的關(guān)系概括為合作共享型關(guān)系。

在“政府—漁民”的科層驅(qū)動型互動關(guān)系中，政府在資源配置中處于主導(dǎo)地位，屬于權(quán)力的行使者，漁民對政府的依賴性較強?！罢獫O民”在漁民參與滸苔打撈之間的科層驅(qū)動型關(guān)系，是一種典型的由上級政府機構(gòu)通過層級管理和政策引導(dǎo)，來驅(qū)動漁民積極參與海洋環(huán)境治理過程的組織模式。在滸苔治理中，政府通過科層制的管理方式，將打撈任務(wù)層層分解，層層發(fā)包，落實到具體的部門和漁民個人，形成了上下貫通、職責(zé)明確的組織體系。同時，政府還通過制定嚴格的規(guī)章制度和操作規(guī)范，對漁民進行全過程監(jiān)督，確保打撈工作的科學(xué)性和安全性。在科層驅(qū)動型關(guān)系中，政府與漁民之間并非簡單機械的命令與服從關(guān)系，而是基于共同目標和利益的合作關(guān)系。政府通過提供技術(shù)支持、資金補貼、表彰獎勵等方式，激勵漁民積極參與打撈工作；漁民則通過發(fā)揮自己的專業(yè)技能和經(jīng)驗優(yōu)勢，為政府分擔(dān)任務(wù)、為社會貢獻力量。

在“社區(qū)—漁民”的服務(wù)引導(dǎo)型互動關(guān)系中，由于權(quán)力、信息、資源、政策下沉到基層政府，并向社區(qū)嵌入，使社區(qū)呈現(xiàn)出優(yōu)勢地位。社區(qū)作為兩端的銜接點，在海洋環(huán)境協(xié)同治理過程中成為代理上級政府意志和輸出漁民需求的“樞紐”。漁船是負責(zé)滸苔打撈的唯一船只種類，社區(qū)負責(zé)依據(jù)上級通知進行漁船動員和征調(diào)。漁業(yè)社區(qū)的村（居）委會通常由社區(qū)（村）成員自行選舉成立，在當(dāng)?shù)貪O民群體內(nèi)有較高的親和力和話語權(quán)，在接收到漁船征集通知后，漁業(yè)社區(qū)第一時間將信息同步傳達給漁民，并組織會議解讀政府意圖，以便漁民更全面理解滸苔打撈政策文本。在各區(qū)進行資格審核前，漁業(yè)社區(qū)會先行對漁船進行資質(zhì)審查，以免漁船因保險未繳納等原因資質(zhì)審查不合格從而錯失當(dāng)年抓鬮資格。滸苔打撈船只和人員名單公示后，社區(qū)會組織漁船進行專業(yè)和安全培訓(xùn)，并對滸苔打撈過程提供相應(yīng)的補給。

在“協(xié)會—漁民”的合作共享型互動關(guān)系中，自2022年起，10%的漁船自漁業(yè)協(xié)會組織投身到滸苔治理實踐過程。嶗山水產(chǎn)商會根據(jù)滸苔打撈情況，組織成立滸苔打撈指揮組、后勤保障組等6個小組，對船只和人員進行安全監(jiān)管。商會分批多次對船長及船員進行安全生產(chǎn)培訓(xùn)，確保所有船員持證上崗，打撈工具備用充足，檢查所有船只及人員保險是否齊備，要求船長每日對工具及設(shè)備進行安全檢查，杜絕安全隱患。對于回港維修和補給的漁船，商會經(jīng)由岸上監(jiān)督組進行監(jiān)督，并利用空閑期間持續(xù)進行安全培訓(xùn)，實現(xiàn)打撈期間的全封閉管理。滸苔打撈任務(wù)結(jié)束后，商會對參與打撈的船長進行表彰，激勵漁民持續(xù)參與海洋環(huán)境治理。在海洋環(huán)境治理實踐中，商會通過構(gòu)建堅實的后備保障體系，為漁民參與滸苔打撈等環(huán)保行動提供了強有力的支撐。漁民憑借其在打撈過程中的卓越表現(xiàn)，不僅彰顯了個人與團隊的專業(yè)能力，也進一步鞏固了商會在海洋環(huán)境治理中的地位與影響力。這種正面反饋機制促使商會獲得更多的社會認可與政府支持，進而在后續(xù)的滸苔打撈任務(wù)中獲得優(yōu)先派遣機會，形成了良性循環(huán)。

五、結(jié)論與討論

在全球化背景下，海洋環(huán)境治理成為環(huán)境治理的熱點話題。隨著實踐的不斷深入，海洋環(huán)境治理機制日趨成熟。在制度等結(jié)構(gòu)性要素所塑造的現(xiàn)行有效性框架內(nèi)，依托數(shù)字化和科技手段賦能，滸苔治理日見成效，海洋環(huán)境治理效能得到有效發(fā)揮。海洋環(huán)境治理仍是全球化視域下環(huán)境治理的重中之重，基于漁民參與滸苔打撈案例，我們可以初步得出以下三方面結(jié)論。

第一，在海洋環(huán)境治理現(xiàn)行體系中，政府仍是主導(dǎo)，社會力量無法取代政府的主體性作用，但漁民等社會力量可以促進政府治理效能的提升。在海洋環(huán)境治理場域下，海洋的流動性和復(fù)雜性致使海洋問題的處理愈加棘手。以滸苔治理為例，目前有效措施是采用船只進行打撈，但是政府部門不具備滸苔打撈所需數(shù)量的船只，且執(zhí)法船只相較于漁船而言機動性欠缺，而漁船的出現(xiàn)填補了這一缺陷。因而，需加快構(gòu)建政府主導(dǎo)的多主體參與海洋環(huán)境治理體系，其中社會組織、社區(qū)等社會力量不容小覷。

第二，漁民參與提升海洋環(huán)境治理效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于漁民的高效執(zhí)行力，而高效執(zhí)行力源于政府權(quán)威和激勵所導(dǎo)致的漁民對政府的依賴性和信任度。地方政府能夠通過設(shè)定監(jiān)督考核制度、借助數(shù)字化技術(shù)等，對漁民參與海洋環(huán)境治理的全過程進行監(jiān)督，并依托行政發(fā)包制，通過現(xiàn)有科層體制將任務(wù)下沉層層分解，使治理更加清晰，從而有效發(fā)揮治理效能，漁民亦在這個過程中與政府、社區(qū)等多元主體產(chǎn)生互動博弈。但同時，政府與漁民之間不對稱的依賴導(dǎo)致漁民在多數(shù)情境下仍居于機械的被動執(zhí)行者的位置。

第三，海洋環(huán)境治理效能的提升印證了海洋環(huán)境治理結(jié)構(gòu)過程的耦合。從結(jié)構(gòu)過程角度出發(fā)，過程在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)設(shè)定的框架下穩(wěn)定發(fā)展，且治理有效。這種有效性體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)的合理性、運行機制的順暢性以及效率與效果等多重考量上。以滸苔治理為例，滸苔治理進行了全民參與滸苔打撈、漁民參與滸苔打撈、漁民參與滸苔前置打撈等多次治理結(jié)構(gòu)框架的調(diào)整，過程多次打破結(jié)構(gòu)，推動其向更加適應(yīng)當(dāng)前治理需求的方向發(fā)展，并逐步實現(xiàn)結(jié)構(gòu)過程的耦合。

縱觀漁民參與海洋環(huán)境治理的實踐過程，漁民參與的重要性似乎未引起學(xué)界重視。本文試圖回歸到滸苔治理實踐中，借用“結(jié)構(gòu)-過程”這一中觀理論，聚焦微觀實踐，將理論與實踐相結(jié)合，剖析漁民參與何以助推海洋環(huán)境治理，實現(xiàn)治理價值。然而，本文研究可能存在以下不足：第一，影響漁民參與海洋環(huán)境治理的具體因素有待進行實證檢驗，以便深化漁民參與層次；第二，滸苔治理現(xiàn)行結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，過程有效運作，海洋環(huán)境治理效能得以較為充分發(fā)揮，但是否能夠持續(xù)運轉(zhuǎn)需要長期歷時性追蹤。

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責(zé)任編輯：賀曉麗