“共同締造”理念下的基層治理創(chuàng)新路徑研究

摘要：以深化共同締造推進基層社會治理體制機制創(chuàng)新，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的“共建共治共享”基層治理新格局是湖北省和荊州市的重要實踐探索。荊州市委黨校課題組對此進行了深入研究，提出具有創(chuàng)新性的對策建議。

關(guān)鍵詞：共同締造；基層治理；黨建引領(lǐng)；“五共”模式；長效機制

美好環(huán)境與幸福生活共同締造（以下簡稱共同締造）是一種基層治理模式創(chuàng)新，是變單一的治理為群眾參與的共同治理，變大包大攬式的治理為人人有責(zé)、人人盡責(zé)的治理，變自上而下的治理為全方位參與治理。習(xí)近平總書記曾明確指出：“要完善共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”在此指導(dǎo)下，湖北省委書記王蒙徽提出了構(gòu)建“縱向深入、橫向覆蓋、共建共治共享”的城鄉(xiāng)社會治理體系的要求，廣泛開展共同締造活動，發(fā)動群眾決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享?；诖耍G州市委黨校課題組走訪了10個村（社區(qū)）進行一線調(diào)研，通過座談、實地調(diào)研、查閱文獻資料等多種方式，對深化共同締造推進基層社會治理體制機制創(chuàng)新進行了分析研究，提出了具有創(chuàng)新性的舉措建議。這些舉措旨在為荊州市乃至更廣泛地區(qū)的基層社會治理提供有益的參考和借鑒。

一、荊州市推進共同締造的實踐探索

荊州市貫徹落實湖北省委統(tǒng)一部署，用好共同締造這把“金鑰匙”，以黨建引領(lǐng)加快推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，取得了一些實效，形成了一些特色亮點。

一是高效領(lǐng)導(dǎo)，推動治理重心下移。荊州市堅持高位統(tǒng)領(lǐng)、上下聯(lián)動、一體協(xié)同。市委書記吳錦同志以上率下，多次深入基層，并在洪湖市螺山鎮(zhèn)花園村開展蹲點式調(diào)研，推動美好環(huán)境與幸福締造工作走深走實。通過書記抓書記、一級抓一級、層層抓落實，強化市縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）四級書記齊抓共管、上下聯(lián)動，并以一線高質(zhì)量調(diào)研等推動和深化共同締造。同時，強化工作力量，設(shè)立共同締造工作組，建立工作例會制度，統(tǒng)籌推進全市試點工作。市委組織部牽頭各縣（市、區(qū)）、功能區(qū)和工會、婦聯(lián)、團委等群團組織，以定期會議、協(xié)調(diào)會商、登臺路演、聯(lián)合調(diào)研等形式，指導(dǎo)深化共同締造工作。市委組織部部長李水彬帶隊深入基層，在松滋市、公安縣、洪湖市、紀(jì)南文旅區(qū)、高新區(qū)等多地開展共同締造推進工作。通過強化領(lǐng)導(dǎo)機制，牽好“黨建引領(lǐng)”這個牛鼻子，推動治理重心下移基層，極大地將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為了治理效能。2022年，全市95個試點全部被評為示范灣組（小區(qū)）。2023年，堅持把深化共同締造與“一下三民”實踐活動緊密結(jié)合，就黨建引領(lǐng)美好小區(qū)建設(shè)、黨建引領(lǐng)灣組治理、“共同建社、合作富民”進行了探索創(chuàng)新，為全省共同締造試點工作貢獻了荊州智慧，提供了荊州案例。

二是黨建+“微單元”，提升基層治理效能。劃小傳統(tǒng)治理單元進行細分重整，構(gòu)建“村（社區(qū)）—小組（小區(qū)）—灣組（樓棟）—聯(lián)戶長—農(nóng)戶（居民）”五級治理單元體系。與之對應(yīng)，同步建立“村（社區(qū)）黨委—小組（網(wǎng)格、小區(qū)）黨支部—灣組（樓棟）黨小組—黨員中心戶”四級組織體系，同時，通過發(fā)揮黨組織居中引領(lǐng)功能，建立各種不同類型的自治組織和社會組織，如此，把黨建工作的觸角延伸到各農(nóng)村灣組、居民小區(qū)和功能單元，推動基層黨建與居民自治有機銜接，變“末梢”為治理“前哨”。通過探索群眾參與共同締造的機制方法，目前形成了一些有效做法。例如，石首筆架山街道朝天口社區(qū)中實化工小區(qū)過去是環(huán)境臟亂的老破舊小區(qū)，小區(qū)黨支部成立后，依靠群眾推動形成兩個“2/3”協(xié)商議事機制，即2/3協(xié)商參與人同意，形成共識性意見或方案；無法達成一致的，再次組織協(xié)商，2/3同意即實施，有效推進了小區(qū)協(xié)商共治。該小區(qū)現(xiàn)成為石首容積率最低、停車位最多、環(huán)境最好的改造小區(qū)。

三是創(chuàng)新聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)模式，推進鄉(xiāng)村共富實踐。通過提高農(nóng)民組織化程度，構(gòu)建起以村集體為紐帶、合作社為橋梁、群眾為基礎(chǔ)的三方聯(lián)結(jié)機制。江陵縣、洪湖市探索“共同建社、合作富民”機制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿入社、自主經(jīng)營管理，增強了自我發(fā)展能力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、農(nóng)產(chǎn)品附加值和市場競爭力。監(jiān)利市深化“一社聯(lián)百村、支部帶萬戶”機制，以經(jīng)濟組織為紐帶，深化黨組織與群眾的利益聯(lián)結(jié)，將群眾緊密團結(jié)在黨組織周圍，相關(guān)做法被新華社《瞭望》、省委組織部《黨員生活》等報道。2022年，該市村級集體經(jīng)濟過10萬元的村占比82.8%，農(nóng)村人均可支配收入2.29萬元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為1.78，均優(yōu)于全省平均值。公安縣深化“三塊田”改革（指的是農(nóng)戶繼續(xù)耕種承包的“自種田”，勞動力已轉(zhuǎn)移、已對接市場主體的“流轉(zhuǎn)田”，農(nóng)民意愿明確、權(quán)屬關(guān)系清晰的“待轉(zhuǎn)田”三種類型農(nóng)田的簡稱），有效提升了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民組織化程度，促進了農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興。目前全縣土地流轉(zhuǎn)面積已達到147萬畝，高出全省平均水平30個百分點，全縣28個村實現(xiàn)整村流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營面積達80萬畝，每年直接降低生產(chǎn)成本1.32億元。該模式入選“中國改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名單（國家改革發(fā)展領(lǐng)域最高榮譽）。

二、深化共同締造亟須解決的問題

荊州市共同締造取得了一些階段性成效，但離省委和人民群眾的要求還有距離，工作中還存在一些突出問題和不足：

一是黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠，基層治理體系有待完善。黨的組織和工作覆蓋在基層還有盲區(qū)，一些群眾組織等功能單元還未建立黨組織，有的新經(jīng)濟組織、新社會組織黨務(wù)工作人員流動大，黨建相對薄弱。由于年輕人流失，不少地方出現(xiàn)了“空心村”，據(jù)荊州農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心2023年7月的調(diào)查顯示，荊州農(nóng)村務(wù)農(nóng)主力軍集中在51～70歲，約占務(wù)農(nóng)人群的63.58%，返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的年輕人基本上沒有。這導(dǎo)致農(nóng)村干部隊伍一定程度上存在年齡結(jié)構(gòu)偏大，缺乏活力和創(chuàng)新精神，工作推進乏力。有的黨員中心戶消極懈怠，無工作熱情。各類群眾組織作用發(fā)揮還不夠，如鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用的工作機制、激勵保障有所欠缺，一些群眾自治組織志愿服務(wù)隊伍人數(shù)不足、穩(wěn)定性不夠。資源、服務(wù)、平臺“三下沉”做得還不夠，一些部門以辦活動為主，工作延伸到小區(qū)和村組的少，“下沉到底”做實工作不夠。同時，基層減負的可持續(xù)性不強，一些基層干部陷入無效“內(nèi)卷”。

二是群眾參與度有待提高，體現(xiàn)“共同”的方法機制不夠健全。在共謀環(huán)節(jié)，群眾往往很有熱情，提出的訴求也較多。然而，在共建過程中，基層群眾對于涉及個人利益的事項表現(xiàn)得比較積極，但對于公共事務(wù)建設(shè)的積極性相對較差。在個別地方，一些共建項目出現(xiàn)無法實施或工期延宕，原因是少數(shù)人堅持不肯為公共項目適度讓地。在建設(shè)共管階段，主動參與和志愿參與的意愿亟待加強，過去一些地方不太融洽的干群關(guān)系亦導(dǎo)致群眾對共建共管的質(zhì)疑，影響參與度。在效果共評和成果共享環(huán)節(jié)，目前配套的評價機制尤其是群眾評價辦法還較少，量化評價的機制方法還不夠。共享的方法機制也不夠完善，受制于村（社區(qū)）財力有限等因素，積分兌換對中老年人吸引力大，對年輕人吸引力不足。

三是工作實效性有待增強，長效機制有待構(gòu)建。一些地方針對一村一策、一戶一策采取了諸多措施，但這些措施多為點狀特色做法，缺乏成體系的體制機制。而由于缺乏有效的總結(jié)和提煉，這些措施并未形成系統(tǒng)的制度性經(jīng)驗，無法進行復(fù)制和推廣。有的地方工作看著很熱鬧，建設(shè)資金主要來自上級政策支持和鄉(xiāng)賢捐資，自己“強筋壯骨”不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，發(fā)展內(nèi)生動力不足。如農(nóng)村的共享食堂，大多存在長期資金來源不穩(wěn)定的共性問題。堰塘疏洗、溝渠整修等涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金不足、長期維護難的問題。

三、以共同締造推動基層治理現(xiàn)代化的對策建議

（一）堅持黨建引領(lǐng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿“共同締造”全過程、各方面

1. 織密織牢基層組織網(wǎng)絡(luò)，筑牢共同締造“主心骨”

充分發(fā)揮基層黨組織政治引領(lǐng)和組織保障功能，當(dāng)好共同締造“主心骨”，構(gòu)建起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、群眾共同參與、各類主體積極協(xié)同的基層治理架構(gòu)。一是縱向做實，推動基層黨組織全覆蓋。即推動城鄉(xiāng)社區(qū)黨總支、黨支部和黨小組全覆蓋，在農(nóng)村灣組、居民樓棟等群眾生活最小單元建立組織，將組織末梢延伸布局到群眾家門口，并向基層群眾組織等功能單元拓展，填補組織覆蓋盲區(qū)。選好基層黨組織帶頭人，特別是建強鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)班子、駐村第一書記、共同締造骨干“三支隊伍”，落實好“一村一名榮譽書記、一村多名發(fā)展顧問”制度；推動黨員干部全員到社區(qū)報到。二是橫向健全，建強“1+4N”的群眾組織矩陣?！?”指村（社區(qū)）“兩委”居中引領(lǐng)，“4”指群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織四類群眾組織，“N”每一類里有多個具體組織。建強這個矩陣，關(guān)鍵是以黨建帶群建，提高群眾組織化程度。根據(jù)群眾意愿，把每個人都編入一個或多個組織，并努力提升群團組織凝聚力、發(fā)揮經(jīng)濟組織牽引力、增強社會組織生命力、激活自治組織帶動力，發(fā)揮好黨員、“五老”（老黨員、老干部、老軍人、老教師、老模范）、鄉(xiāng)賢等引領(lǐng)示范效應(yīng)，推動群眾共建美好家園。

2. 向基層放權(quán)賦能減負，提升共同締造推進力

一是做好“放權(quán)”，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理能力。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制改革，明確街道抓黨建、抓治理、抓服務(wù)主責(zé)主業(yè)，優(yōu)化考核指標(biāo)體系，減少考核頻次。依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”，將基層治理迫切需要的縣級部門的行政處罰權(quán)依法交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。二是做好“賦能”，推進資源、服務(wù)、平臺“三下沉”。將政府的公共服務(wù)和社會管理的資源和平臺下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)。例如，推動政務(wù)服務(wù)向基層下沉上下功夫，在簡事項、優(yōu)流程、減材料、壓時間、少次數(shù)上做文章，大力實行“一站式服務(wù)”，推進基層公共服務(wù)體系建設(shè)，提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。讓群眾切實做到“小事不出村（社區(qū)），大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，“只進一扇門，能辦百樣事”。三是做好“減負”，以清晰的權(quán)責(zé)體系為基層降壓。規(guī)范村（社區(qū)）的權(quán)責(zé)事項，整治文山會海、迎來送往、加碼考核、填表留痕等頑疾，讓基層干部騰出更多時間和精力狠抓發(fā)展、服務(wù)群眾。

（二）深化“五共”模式，拓展群眾全過程參與共同締造的方法機制

1. 用好“兩個民主”踐行決策共謀

充分發(fā)揚“黨內(nèi)民主”和“人民民主”，廣泛聽取干部群眾的心聲，集思廣益，確保決策的民主性、科學(xué)性和公正性。一是建立議題收集機制。堅持問需于民、問計于民。通過逐戶走訪、場院家常、村灣夜話、問卷調(diào)查等形式，廣泛傾聽群眾心聲，深入了解群眾訴求，建立需求臺賬或問題清單。二是建立協(xié)商議事平臺機制。因地制宜提供議事場所，搭建如周末議事等群眾議事平臺，發(fā)揮村（居）委會、業(yè)委會、議事會、評議會等群眾組織作用，推動形成民事民提、民事民議、民事民決的常態(tài)化長效化機制。三是權(quán)衡和兼顧好“四種關(guān)系”。即處理好線上與線下、能人與大眾、共性和個性、當(dāng)前與長遠的關(guān)系。

2. 注重分類施策推動項目共建

一是自主共建。主要是針對簡易和技術(shù)性低項目，群眾可通過志愿服務(wù)、捐款捐物、投工投勞等形式，參與村內(nèi)道路、堰塘、公廁建設(shè)，院落綠化美化，文體設(shè)施維修等項目建設(shè)。二是發(fā)揮政府投資帶動作用推動共建。自主共建之外，發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”撬動作用，通過民辦公助、籌資籌勞、以獎代補、以工代賑等形式，引導(dǎo)和支持群眾自主組織實施或參與直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境整治。此外，還可通過其他方式發(fā)揮政府資金撬動作用。例如，政府與群眾合作成立合作社，共同開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3. 推行利益聯(lián)結(jié)機制下的認領(lǐng)共管

一是建立城鄉(xiāng)社區(qū)共管規(guī)約和群眾共管隊伍。共管規(guī)約是一種使群眾能參與公共事務(wù)并共同維護環(huán)境秩序的自我約定的制度，它涵蓋公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、綠化環(huán)保和消防安全等。群眾共管隊伍旨在自我管理和服務(wù)，培育和壯大這支隊伍能提高社區(qū)管理水平，社區(qū)應(yīng)為其提供培訓(xùn)和資源支持，包括法律法規(guī)、管理知識、溝通技巧等。此外，應(yīng)建立激勵機制，獎勵表現(xiàn)突出的成員，從而提高群眾的參與度和自治能力，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的民主決策和公正管理。二是建立認養(yǎng)認管等管理辦法。除推行常見的輪流值班交替管護外，大力推行人居環(huán)境門前“三包”制度，通過開展定期檢查評比、集中晾曬打分，進一步激發(fā)共建共管的積極性和主動性。又或者鼓勵群眾積極認領(lǐng)共管區(qū)域和事項，認養(yǎng)認管公共綠地、文體設(shè)施、果林菜園等，共同維護城鄉(xiāng)社區(qū)良好環(huán)境和建設(shè)成果。有條件的地方可以面向社會發(fā)展認養(yǎng)農(nóng)業(yè)和可視化農(nóng)業(yè)，共享收益，打造更可持續(xù)的共同締造模式。

4. 推行上下結(jié)合的雙向性共評模式

評價機制應(yīng)體現(xiàn)在事前、事中、事后等各個環(huán)節(jié)，具有全過程特征。一是建立群眾評價機制。一方面是依托協(xié)商議事機制開展項目評估，在項目實施前、實施中、實施后，充分聽取群眾的意見和建議，持續(xù)收集群眾的反饋和評價，及時調(diào)整和優(yōu)化項目實施方案，確保項目符合群眾的需求和期望。另一方面是依托積分制開展評比選樹，評選“最美小區(qū)（灣組）”“十星級文明戶”“最美志愿者”等，以調(diào)動群眾參與基層治理的積極性。二是建立常態(tài)化監(jiān)督評價機制。主要指紀(jì)檢監(jiān)察部門對共同締造工作的實施情況進行持續(xù)、定期的監(jiān)督和評估。通過這一機制，可以及時糾錯改偏，促進共同締造工作的健康發(fā)展。此外，有條件的地方還可結(jié)合專家評價或第三方評價機制。

5. 運用經(jīng)濟思維確立成果共享規(guī)則

一是積分制。發(fā)揮新時代文明實踐中心（站、所）作用，為村民（居民）建立家庭文明誠信檔案，制定加分減分等積分細則和兌換辦法，可憑積分在“積分超市”等兌換實用的生活物資。探索與市場主體合作，適度擴大積分兌換范圍，如兌換話費、景點門票、理發(fā)等生活服務(wù)，增強其對年輕人的吸引力。二是股份制。將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到人、確權(quán)到戶，作為集體收益分配的依據(jù)。個人股可以有資金股、土地股、技術(shù)股、村齡股、貢獻股等多種配股形式，實現(xiàn)集體收益從過去“人人有、人人無份”向“人人有份、人人有”的轉(zhuǎn)變。

（三）建立長效機制，通過共同締造提高人民群眾幸福感獲得感

1. 探索共同富裕實現(xiàn)機制

一是壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，促進物質(zhì)共富。在地方實踐中，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟成為促進共同富裕的有效途徑。一方面，需構(gòu)建科學(xué)高效的集體經(jīng)濟組織治理機制。如引進鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人模式，助推集體經(jīng)濟發(fā)展，遏制“干部經(jīng)濟”。另一方面，需完善各種配套機制。深化農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的改革，著力增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，著力讓群眾成為產(chǎn)業(yè)鏈的主體，實現(xiàn)“群眾富、集體收”的目標(biāo)。二是培育塑造社區(qū)共同精神，促進精神共富。需營造積極向上、和諧友好的城鄉(xiāng)社區(qū)文化?？山M織各類文藝演出、體育比賽、親子活動等群眾活動加強互動交流、增進信任合作。要組織社區(qū)公益和志愿服務(wù)活動，讓群眾成為社區(qū)發(fā)展參與者和受益者，增強他們的歸屬感和榮譽感。還應(yīng)制定社區(qū)規(guī)范和價值觀，體現(xiàn)共同利益和信仰，引導(dǎo)群眾實現(xiàn)社區(qū)共同精神的塑造。三是“先進”村帶動“后進”村發(fā)展，促進區(qū)域共富。鼓勵跨村聯(lián)合、抱團發(fā)展，通過聯(lián)合發(fā)展破解村莊分化，推動鄉(xiāng)村共同富裕。探索強帶弱結(jié)對幫扶，主要在基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村治理、基礎(chǔ)設(shè)施改善等方面開展深度合作。探索黨建共富聯(lián)盟建設(shè)，地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相近的鄉(xiāng)村以黨建聯(lián)建為紐帶聯(lián)合組建聯(lián)村黨委，搭建互聯(lián)互動、協(xié)同發(fā)展平臺。黨建共富聯(lián)盟帶來集聚效應(yīng)，打破區(qū)域、行業(yè)壁壘，推動優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)，互利共贏。

2. 建立經(jīng)驗推廣常態(tài)化機制

探索由市委組織部牽頭，構(gòu)建“共同締造”經(jīng)驗制度庫和推廣中心。在實施過程中，各地各部門積極選取代表性經(jīng)驗做法和有效制度機制上報。市委組織部找準(zhǔn)切入點，提煉總結(jié)各地經(jīng)驗做法，形成具備可操作性和推廣價值的制度成果。在取得省市同意后，推動這些制度成果在全市范圍內(nèi)推廣落地。例如，老舊小區(qū)改造中探索的“2/3”協(xié)商議事機制，這一機制切入點小，實踐成熟，具有較大的推廣價值，可考慮全市復(fù)用。未來，通過經(jīng)驗推廣機制形成一批系統(tǒng)化創(chuàng)新性的制度成果后，可爭取在更大范圍更高層次實現(xiàn)應(yīng)用推廣，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠的荊州探索。

3. 推進互融互促貫通機制

在全黨開展的主題教育中，湖北有一系列工作要求，如弘揚“四下基層”優(yōu)良傳統(tǒng)，大興調(diào)查研究之風(fēng)，深化“一下三民”實踐活動等，這些要求既有政治考量也有工作基礎(chǔ)，與開展共同締造是并行不悖的。因此，各級黨組織需深刻理解、切實領(lǐng)會省委部署和工作要求，學(xué)會綱舉目張，善于一體推進，注重互融互促，統(tǒng)籌落實好各項中心工作，要以深化共同締造推進體制機制創(chuàng)新為重要載體，推動走好新時代黨的群眾路線，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，打造共建共治共享的基層治理新格局。

參考文獻：

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（作者單位：中共荊州市委黨校）