《檔案法實(shí)施條例》背景下檔案移交工作探究

摘 要：移交接收是國(guó)家檔案資源體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是國(guó)家各級(jí)檔案館工作的基礎(chǔ)。檔案移交工作高質(zhì)量開(kāi)展，對(duì)維護(hù)檔案完整、安全具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以《檔案法實(shí)施條例》為背景，首先全面、深入地分析了條例中有關(guān)檔案移交方面的具體規(guī)定和要求。在此基礎(chǔ)上，指出了“檔案移交”實(shí)務(wù)中在移交、接收及電子檔案“四性”檢測(cè)環(huán)節(jié)常見(jiàn)的問(wèn)題。在文章的最后，提出了《檔案法實(shí)施條例》背景下做好檔案移交工作的具體舉措，對(duì)提升檔案移交工作質(zhì)量和水平具有積極的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)與借鑒意義。

關(guān)鍵詞：《檔案法實(shí)施條例》；檔案移交；檔案管理

《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法實(shí)施條例》），自2024年3月1日起施行。《檔案法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，旨在貫徹落實(shí)現(xiàn)行檔案法的各項(xiàng)規(guī)定，科學(xué)有效地推進(jìn)《檔案法》的有效實(shí)施，優(yōu)化檔案法中檔案管理體制機(jī)制，提高檔案工作規(guī)范化水平，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。該條例的第二十條、第四十條分別要求“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織……應(yīng)當(dāng)定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案”“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織……定期向有關(guān)檔案館移交電子檔案”。目前，《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》《電子檔案移交與接收辦法》以及《電子檔案移交接收操作規(guī)程》等法律法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中就檔案移交做出了明確規(guī)定。移交接收是國(guó)家檔案資源體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是檔案館工作的基礎(chǔ)，對(duì)于維護(hù)檔案完整、安全具有重要意義[1]?！稒n案法實(shí)施條例》以行政法規(guī)的形式將檔案移交工作上升至法律規(guī)制范圍，為檔案移交的落實(shí)提供了法律上的保障。

1 《檔案法實(shí)施條例》中“檔案移交”規(guī)定解讀

檔案移交是指將機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位檔案資料移交至國(guó)家檔案館，以便后續(xù)管理和利用。檔案移交是檔案管理工作的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，關(guān)系檔案完整性、安全性及后期的檔案利用?！稒n案法實(shí)施條例》共八章52條，有多項(xiàng)條款專門(mén)就檔案移交工作做出規(guī)定。一是法定移交。該條例第十三條、第十四條、第二十條明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織有移交檔案的法定義務(wù)，將檔案移交作為一項(xiàng)必須要落實(shí)的主體責(zé)任。二是移交時(shí)限。該條例中規(guī)定定期移交、延期移交和提前移交三種時(shí)限，其中第二十條第二款規(guī)定了定期移交。即移交單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年向縣（區(qū)）級(jí)檔案館移交；滿20年向中央、省及設(shè)區(qū)市級(jí)檔案館移交。條例的第二十條第三款規(guī)定延期移交。即移交單位可以向國(guó)家檔案館延期移交檔案，但需要經(jīng)檔案主管部門(mén)檢查、同意。屬于延期移交的檔案類型為“專業(yè)性較強(qiáng)的檔案”或“需要保密的檔案”?！稒n案法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定提前移交。即移交單位可以提前向國(guó)家檔案館移交檔案，提前移交的情形是“移交單位已撤銷”或者“檔案面臨不安全、嚴(yán)重?fù)p毀”特殊情形，經(jīng)協(xié)商后，為確保檔案安全提前移交至國(guó)家檔案館。三是電子檔案移交。電子檔案移交需要滿足“來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，且應(yīng)“定期向有關(guān)檔案館”移交。電子檔案移交方式分為在線移交和非在線移交，后者需要將存儲(chǔ)電子檔案的存儲(chǔ)介質(zhì)移交給檔案館。檔案館還需要按照電子檔案“四性”進(jìn)行檢測(cè)。四是法律責(zé)任?！稒n案法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定，發(fā)生“不按照國(guó)家規(guī)定向國(guó)家檔案館移交檔案的”情形，“縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)責(zé)令其限期改正”，即責(zé)令其限期移交，不移交的，有關(guān)機(jī)關(guān)將對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員“依法處分”。

《檔案法實(shí)施條例》明確“檔案移交”的法定義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了定期移交以及特殊情形下的延期移交和提前移交，賦予了檔案移交的更靈活形式，使檔案移交既有法律剛性，也有執(zhí)行時(shí)的柔性。此外，還契合信息化發(fā)展時(shí)代的特征，明確電子檔案移交的方式及具體要求。最后，在“法律責(zé)任”章節(jié)中再次突出強(qiáng)調(diào)檔案移交行為落實(shí)不到位所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，展示了新時(shí)代檔案移交工作的法治化，也是檔案工作邁向法治化道路的具體體現(xiàn)。

2 《檔案法實(shí)施條例》中“檔案移交”的常見(jiàn)問(wèn)題

《檔案法實(shí)施條例》中“檔案移交”涉及紙質(zhì)檔案、實(shí)物檔案等傳統(tǒng)檔案和電子檔案移交，傳統(tǒng)檔案的移交有著明確的時(shí)限要求，檔案移交期限較長(zhǎng)。隨著信息化技術(shù)手段的普遍應(yīng)用，建檔單位機(jī)讀目錄的建立和檔案數(shù)字化工作的推進(jìn)，尤其是信息技術(shù)更新迭代周期越來(lái)越短，新技術(shù)與新系統(tǒng)不斷涌現(xiàn)，電子檔案移交成為檔案移交的重難點(diǎn)。為此，《電子檔案移交與接收辦法》明確規(guī)定，電子檔案一般自形成之日起5年內(nèi)向同級(jí)國(guó)家綜合檔案館移交。總之，在檔案移交及接收實(shí)踐過(guò)程中都會(huì)面臨一些亟待解決的問(wèn)題。

2.1 檔案移交[2]

立檔單位普遍存在對(duì)檔案移交重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)檔案移交工作的重視程度不夠，缺少完善的檔案移交制度體系，職責(zé)劃分不清的問(wèn)題，且在整改檔案移交接收過(guò)程中缺乏行之有效的全程監(jiān)督機(jī)制。其中電子檔案移交中常見(jiàn)的問(wèn)題有：電子檔案目錄不符合規(guī)范要求，“日期”項(xiàng)中將文件形成日期誤填為封裝日期、“文件大小”項(xiàng)在目錄字段中缺失；電子檔案目錄數(shù)量與文件數(shù)量不一致，電子檔案系統(tǒng)導(dǎo)出時(shí)發(fā)生文件缺失；電子文件沒(méi)有數(shù)字簽名；部分電子文件無(wú)法打開(kāi)、訪問(wèn)；電子文件命名不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如將收文命名“定稿”、格式轉(zhuǎn)換后命名“正文”；封裝內(nèi)壓縮文件不醒目；電子檔案檔號(hào)命名不符合《歸檔文件整理規(guī)則》要求。

2.2 檔案接收

立檔單位提出檔案移交申請(qǐng)，并在檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下完成檔案移交驗(yàn)收之后，由檔案館安排組織檔案接收，并由交接雙方簽署交接文據(jù)（見(jiàn)圖1）。檔案接收不僅是檔案實(shí)體和信息發(fā)生了轉(zhuǎn)移，更重要的是檔案管理責(zé)任主體的變更，即從檔案的生成單位——立檔單位，變成檔案的永久保管單位——國(guó)家綜合檔案館。由于電子檔案內(nèi)容信息與載體可分離、存儲(chǔ)和讀取對(duì)特定計(jì)算機(jī)軟硬件設(shè)備的高度依賴性、數(shù)據(jù)復(fù)制的便利性等，使得檔案接收存在諸多安全隱患，從源頭保證接收的電子檔案可靠、可信成為關(guān)乎檔案移交成效的重要因素。電子檔案接收過(guò)程中還存在檢測(cè)自動(dòng)化水平低，封裝包軟件更新快，常遇到軟件不兼容而無(wú)法讀取信息的問(wèn)題。

2.3 “四性”檢測(cè)

《檔案法實(shí)施條例》第四十條明確提出“檔案館應(yīng)當(dāng)在接收電子檔案時(shí)進(jìn)行真實(shí)性、完整性、可用性和安全性等方面檢測(cè)”，即“四性”檢測(cè)。還進(jìn)一步提出要“采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案在長(zhǎng)期保存過(guò)程中的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性”。即長(zhǎng)期保存也要達(dá)到“四性”要求。國(guó)家檔案局發(fā)布了《文書(shū)類電子檔案檢測(cè)一般要求》，為電子檔案“四性”檢測(cè)提供了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。除了文書(shū)類電子檔案，其他類型的電子檔案“四性”界限范圍還不夠明確，“四性”檢測(cè)的是什么？如何檢測(cè)電子檔案的“四性”？還都有待進(jìn)一步的細(xì)化。

3 《檔案法實(shí)施條例》中“檔案移交”的實(shí)踐路徑

3.1 建立檔案移交協(xié)作機(jī)制

無(wú)論是依法按期移交，還是提前或延期移交，涉及立檔單位（如檔案室）、接收單位（如檔案館）和第三方監(jiān)督等，《檔案法實(shí)施條例》要求構(gòu)建三方良好的溝通協(xié)作機(jī)制。經(jīng)常性就檔案移交中存在的困難，需要解決的問(wèn)題等進(jìn)行事前討論、事中溝通、事后復(fù)盤(pán)，凝聚檔案移交工作合力。作為檔案接收部門(mén)——檔案館要做好檔案移交工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定地方性檔案移交與接收工作細(xì)則，以國(guó)家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化檔案移交方面的條款及內(nèi)容，明確檔案移交的主要內(nèi)容、基本程序、標(biāo)準(zhǔn)要求、類型格式及“四性”檢測(cè)等，增強(qiáng)細(xì)則的可操作性、合理性和科學(xué)性。作為檔案移交方——立檔單位要增強(qiáng)檔案移交的主動(dòng)性、自覺(jué)性。同時(shí)，立檔單位檔案員調(diào)整時(shí)必須要有交接書(shū)，附交接檔案目錄，報(bào)檔案主管部門(mén)備案[3]。根據(jù)立檔單位是否存在到期應(yīng)移交、需要提前移交等情形，及時(shí)與檔案館聯(lián)系。此外，必要時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)第三方檔案管理部門(mén)加強(qiáng)檔案移交工作監(jiān)督，督促各方履行法定職責(zé)。

3.2 加強(qiáng)檔案移交的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)

檔案移交作為一項(xiàng)專業(yè)性工作，也是一項(xiàng)十分重要的業(yè)務(wù)工作。在開(kāi)展檔案移交工作前，要組織參與各方及人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)檔案移交接收方面的法律法規(guī)、檔案檢查工作辦法等，不斷增強(qiáng)檔案移交人員的法治意識(shí)和專業(yè)能力，持續(xù)提升檔案工作者依法移交、主動(dòng)移交的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)。此外，通過(guò)學(xué)習(xí)提升參與檔案移交人員的業(yè)務(wù)素能，掌握檔案移交工作要領(lǐng)，做到依法依規(guī)移交，規(guī)范移交。每一次檔案移交前，還要組織參與檔案移交人員重點(diǎn)學(xué)習(xí)檔案移交工作方案以及新近出臺(tái)的關(guān)于檔案移交方面的法規(guī)和政策、標(biāo)準(zhǔn)等。

3.3 嚴(yán)格檔案移交工作監(jiān)督

檔案移交接收是一項(xiàng)面對(duì)面進(jìn)行、多方參與的業(yè)務(wù)性工作。需要參與人員具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、扎實(shí)的理論功底，也離不開(kāi)全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。檔案館要成立檔案移交驗(yàn)收專家組，設(shè)立監(jiān)交人（證明人）或核對(duì)人等，主動(dòng)接受監(jiān)督，增強(qiáng)檔案移交工作的規(guī)范化、法治化。在檔案移交驗(yàn)收完成后，需要檔案移交單位、接收單位和監(jiān)督者共同簽署文件交接文據(jù)。

3.4 搭建檔案移交系統(tǒng)平臺(tái)

近年來(lái)，隨著電子檔案數(shù)量和規(guī)模越來(lái)越多，電子檔案移交日益成為檔案移交工作的重點(diǎn)。做好電子檔案移交也是落實(shí)《檔案法實(shí)施條例》的現(xiàn)實(shí)要求。因此，各級(jí)國(guó)家檔案館要立足實(shí)際，利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)“電子檔案移交與接收”模塊，搭建檔案移交系統(tǒng)平臺(tái)。要確保檔案移交模塊和平臺(tái)具有實(shí)時(shí)自動(dòng)“四性”檢測(cè)功能（見(jiàn)表1）、CA認(rèn)證功能，并提供統(tǒng)一的封裝軟件。此外，檔案移交系統(tǒng)平臺(tái)要具備在線移交功能，滿足立檔單位實(shí)時(shí)向檔案館在線移交電子檔案。

表1：電子檔案“四性”檢測(cè)

四性 歸檔環(huán)節(jié) 移交與接收環(huán)節(jié) 長(zhǎng)期保存環(huán)節(jié)

真實(shí)性 電子文件來(lái)源的真實(shí)性；電子文件元數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；電子文件內(nèi)容的真實(shí)性；元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關(guān)聯(lián)一致；歸檔信息包的真實(shí)性。 電子檔案來(lái)源的真實(shí)性；電子檔案元數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；電子檔案內(nèi)容的真實(shí)性；元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關(guān)聯(lián)一致；移交信息包的真實(shí)性。 電子檔案固化信息；電子檔案元數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；電子檔案內(nèi)容的真實(shí)性；元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關(guān)聯(lián)一致；保存信息包的真實(shí)性。

完整性 電子文件數(shù)據(jù)總量；電子文件元數(shù)據(jù)的完整性；電子文件內(nèi)容的完整性；歸檔信息包的完整性。 電子檔案數(shù)據(jù)總量；電子檔案元數(shù)據(jù)的完整性；電子檔案內(nèi)容的完整性；移交信息包的完整性。 電子檔案數(shù)據(jù)總量；電子檔案元數(shù)據(jù)的完整性；電子檔案內(nèi)容的完整性；保存信息包的完整性。

可用性 電子文件元數(shù)據(jù)可用性；電子文件內(nèi)容的可用性；電子文件軟硬件環(huán)境；歸檔信息包的可用性。 電子檔案元數(shù)據(jù)的可用性；電子檔案內(nèi)容的可用性；電子檔案軟硬件環(huán)境；移交信息包的可用性。 電子檔案元數(shù)據(jù)的可用性；電子檔案內(nèi)容的可用性；電子檔案軟硬件環(huán)境；備份數(shù)據(jù)的可恢復(fù)性。

安全性 歸檔信息包病毒；歸檔載體的安全性；歸檔過(guò)程的安全性。 移交信息包病毒；移交載體的安全性；移交過(guò)程的安全性。 保存信息包病毒；保存載體的安全性；軟件系統(tǒng)的安全性；載體保護(hù)環(huán)境的安全性。

3.5 完善檔案移交規(guī)章制度

目前，檔案移交工作依據(jù)《檔案法》《檔案法實(shí)施條例》《電子檔案移交與接收辦法》等，各級(jí)國(guó)家檔案館要進(jìn)一步優(yōu)化地方性檔案移交制度規(guī)范，在法律法規(guī)、國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定更具針對(duì)性、可操作性的檔案移交操作規(guī)程與辦法，制度要圍繞檔案移交接收過(guò)程的整體流程和操作步驟展開(kāi)[4]，要進(jìn)一步細(xì)化檔案移交流程與責(zé)任劃分。同時(shí)，檔案館還要加強(qiáng)制度的解釋和指導(dǎo)工作[5]。要做好檔案移交制度的解釋和指導(dǎo)工作，在檔案移交接收過(guò)程中出現(xiàn)特殊情況或疑難問(wèn)題時(shí)，檔案館給予指導(dǎo)，做好業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。

結(jié)語(yǔ)

《檔案法實(shí)施條例》《電子檔案移交與接收辦法》的發(fā)布實(shí)施，為各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案移交與接收工作提供了法律依據(jù)和業(yè)務(wù)指南。各級(jí)國(guó)家檔案館及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《實(shí)施條例》的規(guī)定和要求，做好轄區(qū)內(nèi)檔案形成狀況調(diào)查，構(gòu)建溝通協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，加強(qiáng)檔案移交監(jiān)督，搭建檔案移交系統(tǒng)平臺(tái)，做好系統(tǒng)配置、設(shè)備配備、人員培訓(xùn)和制度建立等基礎(chǔ)工作，穩(wěn)步推進(jìn)檔案移交與接收工作。

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作者簡(jiǎn)介：程衛(wèi)軍（1974.1—），大學(xué)學(xué)歷，山東省濟(jì)寧市任城區(qū)檔案館館員，研究方向：檔案法律研究、檔案整理、檔案管理。