城鄉(xiāng)融合背景下詳細(xì)規(guī)劃數(shù)字化管理機(jī)制研究

摘要：探索構(gòu)建全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）數(shù)字化管理機(jī)制是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力舉措。文章以“城鄉(xiāng)融合、管理集成、數(shù)字賦能”為導(dǎo)向，從詳細(xì)規(guī)劃編制、審批、管理、應(yīng)用等角度，研究江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃在數(shù)據(jù)集成、信息化管理等方面存在的問題，探索面向城鄉(xiāng)融合的詳細(xì)規(guī)劃數(shù)字化路徑，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，讓統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的“一張圖”發(fā)揮重要作用，進(jìn)一步優(yōu)化管理流程、提高治理效能，為促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

關(guān)鍵詞：全域詳細(xì)規(guī)劃；村莊規(guī)劃；數(shù)字化管理；城鄉(xiāng)融合；一張圖

中圖分類號：TU9842文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0引言

促進(jìn)城鄉(xiāng)融合是國土空間規(guī)劃的歷史性任務(wù)。黨的二十屆三中全會指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。要全面提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。城鄉(xiāng)融合涵蓋了空間融合、產(chǎn)業(yè)融合、要素融合、治理融合等維度，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃，研究全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）數(shù)字化管理機(jī)制，是適應(yīng)技術(shù)變革、轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要實(shí)踐，將系統(tǒng)重塑詳細(xì)規(guī)劃的空間治理模式，推動(dòng)國土空間智慧治理創(chuàng)新發(fā)展［1］。本文圍繞《江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制指南（試行）》《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（2023年版）》等要求，探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，實(shí)現(xiàn)空間治理融合，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供空間保障。

1城鄉(xiāng)融合背景下詳細(xì)規(guī)劃面臨的幾點(diǎn)問題

11數(shù)據(jù)集成層面

111層次劃分差異

為加強(qiáng)規(guī)劃傳導(dǎo)，江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃采用“分層編制”的形式，將規(guī)劃分為單元層次詳細(xì)規(guī)劃和街區(qū)層次詳細(xì)規(guī)劃。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外詳細(xì)規(guī)劃通過村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，具體分為單元式（多個(gè)行政村聯(lián)合）規(guī)劃與單個(gè)行政村規(guī)劃兩種形式。二者在層次劃分及傳導(dǎo)邏輯方面呈現(xiàn)不同，具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃單元與街區(qū)兩個(gè)層次是總體與細(xì)分、傳導(dǎo)與被傳導(dǎo)的縱向邏輯關(guān)系；村莊規(guī)劃單元與單個(gè)行政村兩種形式屬于一個(gè)層次，不存在細(xì)分與傳導(dǎo)，是橫向并列關(guān)系。這就導(dǎo)致了江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外詳細(xì)規(guī)劃層次不對應(yīng)，納入城鄉(xiāng)全域“一張圖”時(shí)規(guī)劃數(shù)據(jù)的整合面臨邏輯問題。

112成果表達(dá)差異

江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃用地分類均依據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，采用國家統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)，但城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃用地表達(dá)以二級類為基礎(chǔ)，根據(jù)需要細(xì)分至三級類。例如《江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制指南（試行）》明確提出，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖以三級類為主，公共管理與公共服務(wù)用地原則上按照三級類深度加強(qiáng)用地控制。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃用地表達(dá)以一級類為基礎(chǔ)，根據(jù)需要細(xì)分至二、三級類。例如《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（2023年版）》明確提出，土地用途應(yīng)至少表達(dá)至一級類，其中建設(shè)用地應(yīng)表達(dá)至二級類，有需求的可至三級類。二者在地類細(xì)化程度標(biāo)準(zhǔn)要求方面存在差異，整合為全域詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)及后續(xù)規(guī)劃實(shí)施環(huán)節(jié)面臨數(shù)據(jù)對應(yīng)統(tǒng)一的問題。另外，《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（2023年版）》國土空間用地用海分類在依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上局部針對性做了細(xì)化調(diào)整。例如一級類“公用設(shè)施用地”下的二級類“1311 干渠”“1312 水工設(shè)施用地”與國家標(biāo)準(zhǔn)“1311 水工設(shè)施用地”“1312 其他公用設(shè)施用地”有明顯差異，在后續(xù)整合為全域詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)時(shí)會出現(xiàn)地類劃分的沖突。

113數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)差異

江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫各自遵循獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，具體細(xì)節(jié)不盡相同［2］。具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)依據(jù)《江蘇省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，通常需要較為復(fù)雜的多源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和地理信息系統(tǒng)（GIS）支持，以滿足城市人口密集、交通復(fù)雜、土地需求多樣等現(xiàn)實(shí)條件要求；村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)依據(jù)獨(dú)立的《江蘇省村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫匯交要求》，數(shù)據(jù)庫圖層及字段屬性建設(shè)要求通常相對簡化，側(cè)重于耕地及生態(tài)保護(hù)等底線要素的管控。因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃在圖層、字段屬性、目標(biāo)導(dǎo)向等方面存在差異，導(dǎo)致構(gòu)建全域詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)存在數(shù)據(jù)底板不統(tǒng)一問題。

12信息化管理層面

121編制進(jìn)度不直觀

現(xiàn)有的詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)已經(jīng)具備基本的編制進(jìn)度統(tǒng)計(jì)及呈現(xiàn)功能，但也存在項(xiàng)目編制詳情查閱不高效、分類型項(xiàng)目編制進(jìn)度劃分不明晰、項(xiàng)目編制進(jìn)度動(dòng)態(tài)反饋不及時(shí)等問題。該系統(tǒng)基于原控制性詳細(xì)管理平臺升級而來，較為適應(yīng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)度管理邏輯。村莊規(guī)劃因前期缺少獨(dú)立的管理平臺，信息化管理技術(shù)條件及經(jīng)驗(yàn)積累較為薄弱，與現(xiàn)有的詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)兼容性不足、適應(yīng)性不強(qiáng)，在村莊規(guī)劃多類型、多維度進(jìn)度管理、分析及呈現(xiàn)方面需進(jìn)一步優(yōu)化。

122部門協(xié)同不高效

詳細(xì)規(guī)劃的編制審批管理涉及市局、分局、處室、編制單位、社會公眾等多方主體。當(dāng)前詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享及資源整合程度有限，未能建立起有效的多部門數(shù)據(jù)協(xié)同共享機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)在多個(gè)部門間存在銜接不暢或重復(fù)采集的問題［3］。規(guī)劃信息不對稱，協(xié)同審查不高效，造成管理資源浪費(fèi)，部門管理數(shù)據(jù)同時(shí)面臨泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

123數(shù)據(jù)分析不智能

當(dāng)前詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)中應(yīng)用了一定的數(shù)據(jù)分析方法，但在智慧城市、三維城市管理的背景下，對復(fù)雜問題的研究和決策支持能力還存在不足。例如，在繁雜數(shù)據(jù)整合分析及多場景智能應(yīng)用等方面，數(shù)據(jù)分析的深度和廣度還有待提高。

2城鄉(xiāng)融合背景下詳細(xì)規(guī)劃數(shù)字化管理策略

21“基數(shù)統(tǒng)一”——全域數(shù)據(jù)融合策略

本文從服務(wù)政府管理、提高治理效能出發(fā)，整合現(xiàn)有城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃“兩套數(shù)字管理平臺、兩套編制表達(dá)標(biāo)準(zhǔn)”，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的全域詳細(xì)規(guī)劃數(shù)字化管理機(jī)制?；诮y(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)表達(dá)形式和管控框架，構(gòu)建統(tǒng)一的“一張圖”信息系統(tǒng)。

22“智能高效”——信息化系統(tǒng)應(yīng)用策略

梳理詳規(guī)數(shù)據(jù)資源目錄，形成涵蓋現(xiàn)狀基礎(chǔ)、規(guī)劃成果、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)督的詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上建立詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”多場景應(yīng)用體系，提供編制進(jìn)度直觀展示與分析，編制成果多部門協(xié)同審查及安全共享，規(guī)劃實(shí)施多角度智能分析及動(dòng)態(tài)反饋等功能，打通規(guī)劃編制、規(guī)劃審查、數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃報(bào)批、項(xiàng)目實(shí)施、應(yīng)用管理等全業(yè)務(wù)鏈條在線管理。

3構(gòu)建全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）數(shù)字化管理機(jī)制

結(jié)合城鄉(xiāng)融合背景下的全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型需要，搭建包含規(guī)劃輔助編制、規(guī)劃協(xié)同審批、規(guī)劃成果管理、規(guī)劃成果應(yīng)用四大功能模塊的詳細(xì)規(guī)劃信息化管理系統(tǒng)［4］，輔助詳細(xì)規(guī)劃科學(xué)編制、高效審批、有序?qū)嵤?、精?zhǔn)監(jiān)督。

31全域詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息平臺構(gòu)建

基于詳細(xì)規(guī)劃城鄉(xiāng)全域融合理念，強(qiáng)化詳細(xì)規(guī)劃編制管理的技術(shù)支撐，加快推進(jìn)規(guī)劃編制和實(shí)施管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建國土空間詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”平臺［5］，有序?qū)嵤┰敿?xì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督全程在線數(shù)字化管理，提高詳細(xì)規(guī)劃管理效能（見圖1）。

詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”信息平臺構(gòu)建框架包括“一張網(wǎng)”“一張圖”和“一個(gè)庫”。

“一張網(wǎng)”以自然資源云為基礎(chǔ)建設(shè)軟硬件環(huán)境，充分應(yīng)用涉密內(nèi)網(wǎng)（電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)）、業(yè)務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)（電子政務(wù)外網(wǎng)），構(gòu)建國土空間詳細(xì)規(guī)劃信息化網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)上下貫通、與平行單位橫向聯(lián)通，完善網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維管理體系，提升運(yùn)維保障能力。同時(shí)完善對網(wǎng)絡(luò)信息安全、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)共享交互、AI模型訓(xùn)練、智能場景應(yīng)用等方面的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，實(shí)現(xiàn)算力合理動(dòng)態(tài)配置、互聯(lián)互通、安全高效。

“一張圖”以基礎(chǔ)地理信息和自然資源調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，集合現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、國土空間詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)資源體系。

“一個(gè)庫”指知識庫，具體包括指標(biāo)庫、規(guī)則庫、模型庫，是國土空間詳細(xì)規(guī)劃監(jiān)測、評估、預(yù)警的重要工具，是開發(fā)輔助編制、自動(dòng)審查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測等業(yè)務(wù)管理的智能工具，支撐國土空間詳細(xì)規(guī)劃全周期業(yè)務(wù)管理。

32規(guī)劃編制科學(xué)化

321規(guī)劃調(diào)整支撐

面向全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）調(diào)整論證要求，構(gòu)建從單元到地塊多層級規(guī)劃調(diào)整論證模型，對詳細(xì)規(guī)劃單元規(guī)模指標(biāo)、人口建筑容量、設(shè)施承載能力，以及地塊調(diào)整前后在用地結(jié)構(gòu)、開發(fā)強(qiáng)度、道路交通、設(shè)施服務(wù)水平等方面影響進(jìn)行測算與分析比對，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃調(diào)整多方案比選和多情景模擬，支撐詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的科學(xué)性和智能化（見圖2）。

322設(shè)計(jì)方案智能生成

規(guī)劃設(shè)計(jì)方案智能生成是指在重大戰(zhàn)略、資源環(huán)境、上位規(guī)劃等特定約束條件下，結(jié)合智能生成算法模型，自動(dòng)生成空間規(guī)劃方案、城市設(shè)計(jì)方案等，通過人工校正不斷訓(xùn)練AI與各因子間的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)不同尺度、深度國土空間詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)草案的智能生成，為規(guī)劃編制修改、規(guī)劃設(shè)計(jì)銜接、規(guī)劃條件出具等提供支撐。

323編制進(jìn)度管理

根據(jù)編制任務(wù)和編制需求，形成全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）年度編制項(xiàng)目計(jì)劃庫，按照“新城建設(shè)、產(chǎn)城融合、城市更新、鄉(xiāng)村建設(shè)”等不同項(xiàng)目類型進(jìn)行集成展示；統(tǒng)籌管理詳細(xì)規(guī)劃編制進(jìn)度，掌握“未啟動(dòng)、已啟動(dòng)、待上會、技術(shù)審查、專家論證、政府批復(fù)”等不同階段項(xiàng)目數(shù)量，實(shí)現(xiàn)圖數(shù)聯(lián)動(dòng)，支持定位項(xiàng)目位置并跟蹤各單元編制項(xiàng)目詳情，輔助規(guī)劃編制單位有序開展詳細(xì)規(guī)劃編制工作。

33規(guī)劃審批高效化

331多部門聯(lián)動(dòng)審批

為保障詳細(xì)規(guī)劃審批工作有序開展，在確保網(wǎng)絡(luò)信息安全的前提下，搭建協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)，利用電子監(jiān)管碼、機(jī)器人流程自動(dòng)化、自然語言處理、知識圖譜等技術(shù)，提供規(guī)則智能判別、信息自動(dòng)化對接、知識關(guān)聯(lián)推送、業(yè)務(wù)堵點(diǎn)識別、業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)管警示等基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)協(xié)同服務(wù)，支撐規(guī)劃編制項(xiàng)目基本信息、各階段審批流程、規(guī)劃成果等附件及審查意見全過程規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果多部門在線會商會審。

332規(guī)劃成果智能審查

依據(jù)國土空間詳細(xì)規(guī)劃審查內(nèi)容和審查要點(diǎn)，建立審查規(guī)則庫，構(gòu)建智能審查模型，提供機(jī)器審查和人工審查相結(jié)合的方式：一方面從成果數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性、空間拓?fù)涞确矫孢M(jìn)行質(zhì)量檢查；另一方面從落實(shí)上位規(guī)劃、執(zhí)行相關(guān)法規(guī)規(guī)范以及落實(shí)各方意見的情況等核心管控內(nèi)容進(jìn)行自動(dòng)化業(yè)務(wù)邏輯審查，改變?nèi)藱C(jī)交互模式、縮短審查審批時(shí)間（見圖3）。

34規(guī)劃管理動(dòng)態(tài)化

341規(guī)劃成果高效管理

提供“動(dòng)態(tài)成果樹”的形式管理多版本、多階段的規(guī)劃編制成果，通過上傳批復(fù)后成果，將其與相關(guān)材料、審查意見等掛接，動(dòng)態(tài)建立審查各階段成果“一棵樹”。綜合管理每個(gè)階段的成果，便捷查詢調(diào)閱成果圖紙、審查報(bào)告、修改意見以及各階段的成果批復(fù)文件。

342規(guī)劃成果動(dòng)態(tài)更新

綜合考慮多級國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)審批入庫流程，利用協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)，建立“一動(dòng)皆動(dòng)、一動(dòng)皆知”的數(shù)據(jù)更新維護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)跨部門、跨層級規(guī)劃更新信息聯(lián)動(dòng)推送，及時(shí)匯聚和管理不同版本詳細(xì)規(guī)劃成果，保障規(guī)劃成果的現(xiàn)勢性，為地方提供規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督監(jiān)測所需的必要數(shù)據(jù)（見圖4）。

35規(guī)劃應(yīng)用智能化

351智慧選址

面向建設(shè)項(xiàng)目的選址選線，依托詳細(xì)規(guī)劃信息化平臺，梳理選址選線指標(biāo)因子，構(gòu)建選址選線模型。綜合考慮現(xiàn)狀、規(guī)劃、自然保護(hù)地、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控、壓覆礦等空間信息以及經(jīng)濟(jì)社會效益信息，結(jié)合選址因子的權(quán)重，在實(shí)景三維場景下智能對比分析，提供多種選址方案比較，自動(dòng)生成雷達(dá)圖。經(jīng)多個(gè)選址方案多維度綜合比對，輔助推薦最優(yōu)方案。

352規(guī)劃條件提取

面向建設(shè)用地規(guī)劃許可和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，基于詳細(xì)規(guī)劃信息化平臺，一鍵核實(shí)提取該項(xiàng)目建設(shè)用地需遵循的規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)和管控規(guī)則，包括規(guī)劃用地性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、交通及配套設(shè)施、形態(tài)風(fēng)貌等信息。根據(jù)規(guī)劃條件文書內(nèi)容與格式要求，一鍵生成、導(dǎo)出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

4結(jié)語

本文基于自然資源部國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)要求，從問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，分析城鄉(xiāng)融合背景下江蘇省全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）“一張圖”信息系統(tǒng)構(gòu)建面臨的問題，針對性提出解決策略，形成覆蓋城鄉(xiāng)全域、權(quán)威統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)更新的國土空間詳細(xì)規(guī)劃數(shù)字化管理機(jī)制，助力詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)高效管理與精細(xì)管理。

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（編輯編輯李春燕）