行政公益訴訟檢察建議的實(shí)踐檢視與規(guī)范建構(gòu)

摘 要：行政公益訴訟檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)因作為或不作為的方式致使國(guó)家利益和公共利益受損的情況進(jìn)行監(jiān)督的必要手段。行政公益訴訟檢察建議制度具有鮮明的法律監(jiān)督屬性，在運(yùn)行過(guò)程中秉持行政優(yōu)先的原則，在效力上具有一定的拘束性，并獨(dú)立于行政公益訴訟程序。檢視當(dāng)前行政公益訴訟檢察建議制度的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其存在約束效力不足、制發(fā)次數(shù)的非限定性、跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制不完善、與行政公益訴訟請(qǐng)求不銜接等亟待解決的問(wèn)題。為有效發(fā)揮行政公益訴訟檢察建議的制度功效，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察建議的約束力，確立一次制發(fā)為限的原則，進(jìn)一步完善制發(fā)后的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)檢察建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求的銜接，以提高行政公益訴訟檢察建議的實(shí)效。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；檢察建議；法律監(jiān)督；約束效力

作者簡(jiǎn)介：譚宗澤，西南政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（重慶 401120）；胡曉航，西南政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院博士研究生（重慶 401120）

基金項(xiàng)目：最高人民檢察院檢察理論研究課題“行政公益訴訟檢察建議理論與實(shí)踐研究”（GJ2021D33）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.01.010

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“完善公益訴訟制度”①，這既是對(duì)公益訴訟實(shí)踐工作的充分肯定，也是對(duì)進(jìn)一步提升公益訴訟效能作出的戰(zhàn)略部署。自2017年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）確立公益訴訟制度以來(lái)，公益訴訟制度逐漸從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地、從局部試點(diǎn)到全面推開、從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，成為習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。②作為公益訴訟制度的亮點(diǎn)之一，行政公益訴訟檢察建議制度在實(shí)現(xiàn)案件分流、提高行政機(jī)關(guān)履職的能動(dòng)性方面發(fā)揮著重要作用。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等文件的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在向人民法院提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。由此，行政公益訴訟檢察建議成為行政公益訴訟必經(jīng)的法定訴前程序，并承載著人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)有無(wú)法定職責(zé)的判斷、行政機(jī)關(guān)是否存在違法作為和不作為的判斷，以及對(duì)公共利益受損情況的判斷。①目前，學(xué)界針對(duì)行政公益訴訟檢察建議的研究主要從理論視角切入，圍繞其開展的必要性、類型劃分、法律屬性等方面展開，對(duì)行政公益訴訟檢察建議實(shí)踐運(yùn)行的研究付之闕如。本文旨在闡釋行政公益訴訟檢察建議制度屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)該制度的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)行政公益訴訟檢察建議制度的完善路徑展開探討。

二、行政公益訴訟檢察建議制度的屬性厘定

行政公益訴訟檢察建議的本質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理行政公益訴訟案件的前置程序，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，被建議的行政機(jī)關(guān)需在壓力下被動(dòng)地改正違法行政行為。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》）是行政公益訴訟檢察建議最相關(guān)的規(guī)范依據(jù)，為分析行政公益訴訟檢察建議制度的屬性提供了四個(gè)關(guān)鍵視角：一是行政公益訴訟檢察建議是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督；二是行政公益訴訟檢察建議的適用范圍限于“履行職責(zé)中”，不能對(duì)行政權(quán)的正常運(yùn)行造成過(guò)度干擾；三是行政公益訴訟檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)辦案職能的延伸，具有法律上的拘束力，能夠?qū)Ρ唤ㄗh的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律效果；四是行政公益訴訟檢察建議是獨(dú)立于行政公益訴訟的前置程序，兩者不具有依附關(guān)系。這四個(gè)方面不僅明確了行政公益訴訟檢察建議制度的運(yùn)行邏輯，而且進(jìn)一步指出了行政公益訴訟檢察建議制度的屬性特征?；诖耍P(guān)于行政公益訴訟檢察建議的制度屬性分析將圍繞這四個(gè)方面展開。

（一）體現(xiàn)檢察職能的法律監(jiān)督性

行政公益訴訟檢察建議代表了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)某一行政行為的理解和判斷，對(duì)行政機(jī)關(guān)構(gòu)成外部的權(quán)力制約。《中華人民共和國(guó)憲法》確立了人民代表大會(huì)之下的“一府一委兩院”憲制架構(gòu)，并規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，②構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能的法治基礎(chǔ)。設(shè)置檢察院并賦予它檢察權(quán)以履行法律監(jiān)督職權(quán)，這是社會(huì)主義憲法在國(guó)家機(jī)構(gòu)建制方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。③2018年修訂的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第21條明確規(guī)定了檢察建議是與抗訴、糾正意見相并列的法律監(jiān)督職權(quán)行使方式。④對(duì)于公益訴訟而言，時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍強(qiáng)調(diào)，“公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職”⑤，進(jìn)一步明確了公益訴訟的法律監(jiān)督屬性，也確定了其保障法律實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理的制度功能。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議是履行法律監(jiān)督職能的實(shí)踐活動(dòng)，屬于檢察對(duì)行政的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在“法律”層面的監(jiān)督、個(gè)案監(jiān)督、事中事后監(jiān)督，⑥并在二者之間產(chǎn)生一種司法性的憲法關(guān)系。行政公益訴訟檢察建議具有法律授權(quán)的公權(quán)力屬性，是以權(quán)力監(jiān)督實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的非訴監(jiān)督方式。以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，為了達(dá)到理想的監(jiān)督效果，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督不能只依靠強(qiáng)制性的監(jiān)督方式，還需要同時(shí)配合溝通協(xié)商、勸誡說(shuō)服等柔性的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中通過(guò)單一的訴訟監(jiān)督方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)已經(jīng)捉襟見肘，需要充分發(fā)揮檢察建議的非訴監(jiān)督方式的作用。通過(guò)制發(fā)檢察建議有利于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行充分的溝通協(xié)商，并得到被建議行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)反饋，有利于消解監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的緊張關(guān)系，協(xié)調(diào)促進(jìn)其他權(quán)力為法律監(jiān)督共同發(fā)力。①

（二）尊重行政優(yōu)先的謙抑性

行政公益訴訟檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種方式，來(lái)源于中國(guó)特色的權(quán)力制約監(jiān)督理論，②目的是通過(guò)限制和約束行政權(quán)力，規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法履職，從而實(shí)現(xiàn)“最佳法治行政”狀態(tài)。由此，也涉及檢察權(quán)的行使邊界和檢察權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力關(guān)系平衡問(wèn)題。通說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)守檢察權(quán)的邊界，堅(jiān)持行政優(yōu)先的監(jiān)督理念，嚴(yán)格遵循 “在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)” 的基本司法規(guī)律，不過(guò)度干涉行政權(quán)的自主空間，讓行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和專業(yè)技術(shù)性的優(yōu)勢(shì)。原因在于：一方面，從權(quán)力制約監(jiān)督的角度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督“是一種程序性監(jiān)督和制約性監(jiān)督，它絲毫沒有凌駕于其他訴訟主體之上的單向的和絕對(duì)的權(quán)力”③，其在性質(zhì)上是一種程序性職權(quán)行為，而不是一種實(shí)體性的權(quán)力處分行為。具體到行政公益訴訟檢察建議層面，體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議是為了督促被建議對(duì)象發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，且效力僅限于程序性法律監(jiān)督關(guān)系領(lǐng)域，而非代替行政機(jī)關(guān)作出行政行為。檢察機(jī)關(guān)不能越俎代庖對(duì)行政權(quán)造成過(guò)度干涉，否則會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)的偏位和行政權(quán)的限縮，有違國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力的分工與制衡。另一方面，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)具備豐富的行政資源，處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的工作一線，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況最為了解，也具備調(diào)動(dòng)各類資源的能力，因而在履行公共職能、化解社會(huì)糾紛爭(zhēng)議等方面具有天然優(yōu)勢(shì)。公益訴訟無(wú)法取代行政管理，只是對(duì)行政管理不足的補(bǔ)充而已。④在此種情況下，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，由檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，更符合成本效益分析原則的理念，也體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力之間的分工協(xié)作和制約監(jiān)督功能。訴前檢察建議本質(zhì)上銜接了檢察權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)，給予行政機(jī)關(guān)自我糾正、自我整改的機(jī)會(huì)，依托于這種外部監(jiān)督的方式，行政機(jī)關(guān)能夠更好地彌補(bǔ)自我監(jiān)督的不足，也能更及時(shí)高效地恢復(fù)受損的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)之間的監(jiān)督與制衡。⑤因此，行政公益訴訟檢察建議應(yīng)當(dāng)為行政機(jī)關(guān)預(yù)留行政裁量的靈活空間，使行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和專業(yè)技術(shù)性優(yōu)勢(shì)。

（三）具有確定內(nèi)容的拘束性

從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能定位來(lái)看，行政公益訴訟檢察建議具有公權(quán)力屬性，能夠產(chǎn)生法律上的約束力。根據(jù)行政公益訴訟的“雙階構(gòu)造”訴訟程序，檢察建議先行前置程序?qū)儆诙酱俪绦?，并在?nèi)部結(jié)構(gòu)和結(jié)果上表現(xiàn)為“命令—服從”的一種強(qiáng)制樣態(tài)，即檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出履職“命令”，由被建議的行政機(jī)關(guān)“服從”并履行此“命令”為其設(shè)定的義務(wù)。⑥時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在2018年大檢察官研討班上指出，“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況”，要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”⑦。根據(jù)《工作規(guī)定》的要求，檢察機(jī)關(guān)制定的檢察建議書應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)的名義送達(dá)被建議單位，被建議單位在沒有異議的情況下一般應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)按照檢察建議書的要求履行法定職責(zé)并向檢察機(jī)關(guān)反饋。這表明，檢察建議是一種“強(qiáng)制而非命令的督促”，而其拘束性源于法律的強(qiáng)制力而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的命令，體現(xiàn)在被建議對(duì)象收到檢察建議后必須啟動(dòng)自查自糾程序，并以書面形式予以回復(fù)，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。①同時(shí)，檢察建議的內(nèi)容還存在向前拘束的例外情況，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議書被上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或本院檢察長(zhǎng)認(rèn)為存在不當(dāng)、被建議單位提出異議并復(fù)核成立等情形時(shí)，檢察建議將會(huì)被變更或者撤回，其效力也會(huì)溯及既往。此外，檢察建議的效力還體現(xiàn)在對(duì)訴訟程序的影響。由于檢察建議不像司法審判一樣具有決定處理的終局性效力，因此當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被建議單位未按照檢察建議的要求履行法定職責(zé)時(shí)，需要提起行政公益訴訟通過(guò)司法審判程序解決，甚至可以直接依據(jù)檢察建議提起確認(rèn)違法之訴。這在一定程度上為行政公益訴訟檢察建議的效力提供了司法支撐。為了更好發(fā)揮行政公益訴訟檢察建議的制度功效，《工作規(guī)定》進(jìn)一步確立了檢察機(jī)關(guān)的跟蹤督促、考核評(píng)估等配套機(jī)制，且具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，對(duì)于提升檢察建議的“剛性”具有重要的規(guī)范保障作用。

（四）不依附于訴訟程序的獨(dú)立性

行政公益訴訟檢察建議制度作為行政公益訴訟的訴前程序，以法律監(jiān)督屬性為本質(zhì)屬性，并由此延伸而形成自身的制度秉性及價(jià)值意蘊(yùn)。行政公益訴訟檢察建議的實(shí)踐發(fā)展表明其運(yùn)行不依附于行政公益訴訟程序，而是依附于法律監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的一種途徑和方法，本質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)公訴職能的拓展，②彰顯了檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的主導(dǎo)作用，這一點(diǎn)與訴訟階段審判權(quán)處于主導(dǎo)地位明顯不同。同時(shí)，行政公益訴訟檢察建議作為行政公益訴訟的前置性環(huán)節(jié)，也詮釋了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效益優(yōu)先于提起訴訟的效益。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法的作為或不履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)，以檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)，并非將檢察建議作為公益訴訟的一個(gè)環(huán)節(jié)或替代方式，而是將其作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度來(lái)完成提起公益訴訟任務(wù)。在被建議行政機(jī)關(guān)按照檢察建議的要求推動(dòng)問(wèn)題實(shí)質(zhì)性解決時(shí)，就不必然以提起行政公益訴訟為終結(jié)。檢察建議欲達(dá)成的目標(biāo)，與行政公益訴訟毫無(wú)二致，都是為了糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，兩種手段之間不過(guò)是先聲后實(shí)、先柔后剛。③行政公益訴訟檢察建議制度充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在訴前階段的法律監(jiān)督職能及其以檢察監(jiān)督權(quán)為主導(dǎo)的特點(diǎn)，在法律程序地位上屬于獨(dú)立于司法審判程序的一種司法程序，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、行使檢察監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)形式。

三、行政公益訴訟檢察建議制度的實(shí)踐檢視

自2015年開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作以來(lái)，行政公益訴訟制度不斷發(fā)展成熟，作為前置環(huán)節(jié)的行政公益訴訟檢察建議制度也隨之步入深化調(diào)適階段。當(dāng)前，隨著《行政訴訟法》《安全生產(chǎn)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律中公益訴訟條款的加入，以及《工作規(guī)定》《公益訴訟辦案規(guī)則》等專門性司法解釋的相繼出臺(tái)，關(guān)于行政公益訴訟檢察建議制度的規(guī)范體系已經(jīng)初步形成，為其實(shí)踐提供了規(guī)范供給。然而，檢視行政公益訴訟檢察建議制度的運(yùn)行實(shí)踐，仍需要對(duì)其約束效力、制發(fā)次數(shù)、跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制以及與訴訟請(qǐng)求的銜接等方面進(jìn)行反思。

（一）檢察建議的約束效力不足

隨著行政公益訴訟檢察建議成為行政公益訴訟法定的必經(jīng)程序，實(shí)踐中對(duì)檢察建議的運(yùn)用也愈加重視，行政機(jī)關(guān)借助于來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，在行政系統(tǒng)內(nèi)部予以積極回應(yīng)、采取有效的整改措施。①近年來(lái)，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟檢察建議的認(rèn)可率、回復(fù)率持續(xù)保持高漲的態(tài)勢(shì)。自2017年7月1日修訂后的《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理行政公益訴訟案件98.9萬(wàn)余件，發(fā)出檢察建議78.9萬(wàn)余件，整改率達(dá)98.8%。②但這并不意味著檢察建議的內(nèi)容和目標(biāo)都能夠得到很好的實(shí)現(xiàn)。例如，有些行政公益訴訟檢察建議只是名義上被接受，實(shí)質(zhì)上并未得到被建議單位的重視，被建議單位也未按照行政檢察建議的內(nèi)容采取相應(yīng)措施。此外，在反饋形式上也存在口頭回復(fù)居多的情況，削弱了檢察建議的制度功效。造成以上問(wèn)題的原因在于行政公益訴訟檢察建議的約束效力較弱，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

在規(guī)范用語(yǔ)上，行政公益訴訟檢察建議作為非訴監(jiān)督方式，常因含有“建議”的字眼而造成理解上的偏差，被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)作出的發(fā)揮勸說(shuō)和指導(dǎo)作用的文件。實(shí)際上，行政公益訴訟檢察建議兼具“建議性”和“監(jiān)督性”，是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)，被建議行政機(jī)關(guān)不能將其作為一種勸導(dǎo)性的提醒而可以自由選擇是否執(zhí)行。

在行為性質(zhì)上，行政公益訴訟檢察建議雖然是檢察機(jī)關(guān)基于自身法律監(jiān)督職能作出的檢察行為，但由于其不具備直接提起訴訟和程序性制約監(jiān)督的“保障要件”，導(dǎo)致約束力不足。例如，《工作規(guī)定》第25條規(guī)定了對(duì)于在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的被建議單位，只能以“通報(bào)”的方式給予被建議單位一定的懲戒。③在此情況下，不具有強(qiáng)制約束力保障的檢察建議很難發(fā)揮法律監(jiān)督的實(shí)效。

在法律依據(jù)上，目前只有作為司法解釋性質(zhì)的《工作規(guī)定》等文件對(duì)行政公益訴訟檢察建議作出了相應(yīng)規(guī)定，更高層次、更加完善的法律依據(jù)缺失是導(dǎo)致行政公益訴訟檢察建議約束效力不足的重要原因。同時(shí)，檢視當(dāng)前的行政公益訴訟實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟檢察建議在援用相關(guān)法律規(guī)范時(shí)還存在嚴(yán)重的不規(guī)范問(wèn)題，突出表現(xiàn)為政策導(dǎo)向偏多忽視規(guī)范屬性、就事論事偏多缺乏體系價(jià)值、中性化的勸誡偏多削弱強(qiáng)制效力、工作總結(jié)偏多背離外部行為屬性等。④例如，有的檢察建議書寫道：“建議認(rèn)真研究，明確在審理物業(yè)服務(wù)合同糾紛中，關(guān)于在物業(yè)服務(wù)質(zhì)量存在問(wèn)題的前提下，業(yè)主逾期繳納物業(yè)管理費(fèi)是否構(gòu)成違約及是否應(yīng)當(dāng)支付違約金的認(rèn)定，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。”⑤其中所使用的“建議”一詞有待商榷，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在訴前程序制定的行政公益訴訟檢察建議時(shí)具有法律內(nèi)容的主張，對(duì)被建議主體具有法律上的約束力，不應(yīng)當(dāng)是模糊不定或可以自由選擇的。

（二）制發(fā)次數(shù)的非限定性導(dǎo)致法律效力弱化

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)行政檢察建議通常采取“一次制發(fā)”的模式，但也存在就同一問(wèn)題向同一行政機(jī)關(guān)多次制發(fā)檢察建議的情況。一種是對(duì)于行政機(jī)關(guān)履職不到位的情況，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)多次制發(fā)行政檢察建議以期達(dá)到督促其履職的目的。例如，深州市人民檢察院就大寺家莊環(huán)境污染問(wèn)題依法立案并啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)，先后兩次向各責(zé)任單位發(fā)出四份行政公益訴訟檢察建議，督促其全面履職，進(jìn)行整改。①另一種是由于行政檢察建議內(nèi)容不充分或存在瑕疵的情況，為了更好地督促行政機(jī)關(guān)履職以及有效銜接訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)需再次制發(fā)檢察建議進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)或修正。例如，某縣檢察院向生態(tài)環(huán)境部門制發(fā)的檢察建議內(nèi)容復(fù)制此前發(fā)給某鎮(zhèn)人民政府的檢察建議書，導(dǎo)致發(fā)給生態(tài)環(huán)境部門的建議內(nèi)容闡述的是某鎮(zhèn)人民政府。②

現(xiàn)有法律法規(guī)僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，但對(duì)于制發(fā)次數(shù)的確定問(wèn)題以及其背后隱含的檢察建議效力期限問(wèn)題并未作出明確規(guī)定。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議更多取決于承辦人、負(fù)責(zé)人或檢察長(zhǎng)的意見，缺乏剛性的規(guī)范制約和法律文書的嚴(yán)肅性。同時(shí)，由于多次制發(fā)檢察建議效力方面的立法空白，檢察建議法律效力問(wèn)題并未明確，即檢察機(jī)關(guān)針對(duì)同一或同類問(wèn)題向同一行政機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議在行政公益訴訟活動(dòng)全過(guò)程中是一次性的還是持續(xù)性的，多次檢察建議是否應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的作用期限。檢察機(jī)關(guān)多次制發(fā)檢察建議的做法一定程度上違背了《工作規(guī)定》第4條中的“準(zhǔn)確及時(shí)”“必要審慎”原則，一方面可能會(huì)影響行政的主導(dǎo)性，對(duì)行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)造成干擾；另一方面會(huì)導(dǎo)致檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性和規(guī)范性不足，影響檢察建議的效力和回復(fù)期限，造成司法資源的浪費(fèi)，最終影響到訴前程序的規(guī)范化推進(jìn)。③

（三）檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制構(gòu)造不完善

行政公益訴訟檢察建議制發(fā)次數(shù)的非限定性一定程度上導(dǎo)致后續(xù)程序的銜接不暢。為充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，最高人民檢察院自2019年開展了公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)，要求各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際情況制定《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)工作方案》，推行檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督“回頭看”常態(tài)化評(píng)估模式，進(jìn)一步提升檢察建議的監(jiān)督實(shí)效?！盎仡^看”工作方案是對(duì)檢察建議是否落實(shí)到位的持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，將工作重點(diǎn)聚焦于整改完畢或終結(jié)后易發(fā)生“反彈回潮”的案件。目前，該項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化階段，各地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門通過(guò)報(bào)送“回頭看”工作數(shù)據(jù)、撰寫相關(guān)工作報(bào)告等形式，對(duì)公益訴訟整改成效進(jìn)行長(zhǎng)期性的評(píng)估論證。

然而，結(jié)合目前司法實(shí)踐，行政公益訴訟檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制本身存在較大問(wèn)題。具言之，檢察建議發(fā)出后的“跟進(jìn)監(jiān)督”涉及兩個(gè)階段：一是檢察建議履職回復(fù)期滿后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被建議行政機(jī)關(guān)的回復(fù)情況進(jìn)行的“跟進(jìn)調(diào)查”。若被建議機(jī)關(guān)的履職情況與檢察建議相符，檢察機(jī)關(guān)則作出終結(jié)訴前程序的決定，反之則作出提起行政公益訴訟的決定。二是公益訴訟訴前程序終結(jié)后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被建議機(jī)關(guān)就同一問(wèn)題或同一類問(wèn)題發(fā)生公益損害的“跟進(jìn)調(diào)查”。對(duì)于訴前程序終結(jié)后，跟進(jìn)監(jiān)督回頭看發(fā)現(xiàn)的“反彈回潮”問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何處理并未有明確的規(guī)定。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一般有兩種處理方式：一是“直接提起訴訟”模式。例如，“安徽省蚌埠市淮上區(qū)人民檢察院督促治理北淝河跨界水污染問(wèn)題行政公益訴訟案”被建議單位經(jīng)開區(qū)管委會(huì)雖然已經(jīng)清理了堆放的垃圾，水質(zhì)有所改觀，但是在“回頭看”活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)溝渠未得到有效治理，存在整改不到位等問(wèn)題。經(jīng)蚌埠市人民檢察院批準(zhǔn)并商蚌埠市中級(jí)人民法院同意，淮上區(qū)人民檢察院依法向蚌埠市淮上區(qū)人民法院提起行政公益訴訟。④二是“另行立案處理”模式，即針對(duì)上述情況，檢察機(jī)關(guān)選擇另行啟動(dòng)行政公益訴訟立案程序，再次制發(fā)檢察建議。由此涉及的問(wèn)題是，行政公益訴訟訴前程序終結(jié)決定作出后，對(duì)于后續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的“反彈回潮”現(xiàn)象是否可以隨時(shí)直接提起公益訴訟以及是否應(yīng)有條件限制缺乏明確規(guī)定。

（四）檢察建議與訴訟請(qǐng)求的銜接不恰

行政公益訴訟檢察建議作為提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，是訴前程序的兜底環(huán)節(jié)，其與訴訟程序的銜接狀況關(guān)乎著行政公益訴訟制度的運(yùn)行實(shí)效。無(wú)論是訴前程序還是訴訟程序，都應(yīng)當(dāng)僅以督促對(duì)特定公益保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法行政為目的。①《公益訴訟辦案規(guī)則》第75條對(duì)行政公益訴訟檢察建議的內(nèi)容提出了方向性的要求，規(guī)定檢察建議應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接，從而保證檢察建議的內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求在程序上的前后銜接。之所以規(guī)定兩者相銜接是為了防止訴訟前后程序的內(nèi)容要求差異過(guò)大，避免行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)無(wú)所適從的情況，更有利于充分發(fā)揮檢察建議的功能和維護(hù)檢察監(jiān)督的權(quán)威。然而，在行政公益訴訟實(shí)踐中，往往存在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟請(qǐng)求與檢察建議不一致，甚至前后矛盾的情況，法院由此裁定駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在程序上敗訴。如在“沙洋案”中，訴前檢察建議依據(jù)的事實(shí)是某公司與人防辦的爭(zhēng)議數(shù)額為10萬(wàn)元，而訴訟請(qǐng)求依據(jù)的事實(shí)則變?yōu)?38萬(wàn)元。對(duì)此，法院認(rèn)為訴訟請(qǐng)求與訴前檢察建議所依據(jù)的違法事實(shí)不一致，需要檢察機(jī)關(guān)重新制發(fā)或者補(bǔ)發(fā)檢察建議后再提起公益訴訟，否則將裁定駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，而檢察機(jī)關(guān)為了避免敗訴選擇了主動(dòng)撤訴。②

產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因主要是對(duì)《公益訴訟辦案規(guī)則》第75條中“銜接”的要求存在理解偏差，具體表現(xiàn)為形式標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)兩種情況。在形式標(biāo)準(zhǔn)層面，“銜接”可以從文義解釋的角度理解為行政公益訴訟檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含行政公益訴訟的請(qǐng)求，訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容范圍應(yīng)當(dāng)小于檢察建議的內(nèi)容范圍；在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)層面，“銜接”可以理解為要求行政公益訴訟檢察建議與行政公益訴訟的請(qǐng)求在內(nèi)容和邏輯上具有一致性，注重訴前程序與訴訟程序的整體性?；诶斫獾牟煌?，引發(fā)了實(shí)踐層面行政公益訴訟檢察建議與行政公益訴訟銜接不暢的問(wèn)題，并具體體現(xiàn)在銜接期限、銜接標(biāo)準(zhǔn)和銜接內(nèi)容等方面?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第47條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的審查起訴期限一般為1個(gè)月，并從檢察建議整改期滿之日起計(jì)算。但是由于對(duì)涉及的具體期限問(wèn)題未作出明確規(guī)定，仍導(dǎo)致實(shí)踐做法的千差萬(wàn)別。例如，對(duì)于銜接起訴期限的開始時(shí)間，有的檢察機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)作出回復(fù)之日或回復(fù)期限屆滿之日起作為起訴期限的起算點(diǎn)，在“禮泉縣人民檢察院訴禮泉縣農(nóng)牧局行政公益訴訟再審案”中，禮泉縣人民法院在原審和再審中皆認(rèn)為案件的起訴期限應(yīng)從禮泉縣人民檢察院收到檢察建議回復(fù)之日起算；③有的檢察機(jī)關(guān)在檢察建議整改期滿后遲遲不提起訴訟，在“山東省濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民檢察院訴槐蔭區(qū)應(yīng)急管理局、區(qū)消防救援大隊(duì)不履行消防監(jiān)管職責(zé)公益訴訟案”中，槐蔭區(qū)人民檢察院于2021年5月11日分別對(duì)槐蔭區(qū)應(yīng)急管理局、區(qū)消防救援大隊(duì)立案調(diào)查發(fā)出檢察建議，但兩單位均未按檢察建議履責(zé)，公益侵害仍在持續(xù)，槐蔭區(qū)人民檢察院直到2022年1月21日才向槐蔭區(qū)人民法院提起行政公益訴訟，從發(fā)出行政檢察建議到提起行政公益訴訟歷時(shí)8個(gè)多月；④有的檢察機(jī)關(guān)則是在一定期限范圍內(nèi)任意確定起訴期限，在“河北省棗強(qiáng)縣扶貧項(xiàng)目補(bǔ)貼行政公益訴訟案”中，棗強(qiáng)縣檢察院于2018年10月17日向縣扶貧辦發(fā)出檢察建議，縣扶貧辦于同年12月5日作出回復(fù)，但是棗強(qiáng)縣檢察院在跟進(jìn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)縣扶貧辦存在不依法履職的行為致使國(guó)家利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，在2018年12月24日向棗強(qiáng)縣人民法院提起行政公益訴訟。⑤此外，關(guān)于起訴期限的一般保護(hù)期和特殊事項(xiàng)的最長(zhǎng)保護(hù)期在實(shí)踐中也是懸而未決的難題。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是以行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)或履行職責(zé)達(dá)不到法定要求為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)明確表示拒絕履行或完全不履行的情況屈指可數(shù)，履行法定職責(zé)不全面、不充分、不徹底的情況反而層出不窮。①所以，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是否到位是確定銜接標(biāo)準(zhǔn)的切入點(diǎn)。由于現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有對(duì)“不履行法定職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，使得法院與法院之間、法院與檢察院之間對(duì)同一類案件產(chǎn)生不同的認(rèn)定結(jié)果，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)客觀上履職不能等因素也欠缺科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在銜接內(nèi)容上，檢察建議內(nèi)容與行政公益訴訟請(qǐng)求在具體內(nèi)容上的銜接是保證檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、保障訴訟活動(dòng)正常高效開展的重要前提。然而，實(shí)踐中仍存在銜接不恰的情形，并主要表現(xiàn)為內(nèi)容不完全一致。例如，在行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議的要求部分糾錯(cuò)或履職時(shí)，公益訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容一般會(huì)小于檢察建議的內(nèi)容；在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)還存在遺漏的或新實(shí)施的違法行為時(shí)，提起的公益訴訟請(qǐng)求內(nèi)容可能會(huì)大于檢察建議的內(nèi)容。

四、行政公益訴訟檢察建議制度的完善路徑

如前所述，目前行政公益訴訟檢察建議制度仍存在諸多問(wèn)題，影響到其自身的規(guī)范性和有效性，不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和公益的保護(hù)。因此，有必要針對(duì)行政公益訴訟檢察建議制度存在的不足進(jìn)行完善，從而保證行政公益訴訟訴前程序的順利開展和目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

（一）加強(qiáng)檢察建議的約束效力

行政公益訴訟檢察建議約束力不足的根源在于行政檢察職權(quán)的規(guī)范依據(jù)不足。②一方面，《憲法》《組織法》等上位法的規(guī)定比較原則，沒有對(duì)行政公益訴訟檢察建議作出具體規(guī)定，無(wú)法為具體實(shí)踐活動(dòng)提供明確的法律依據(jù)。另一方面，效力層級(jí)較低的地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件效力作用有限，更多的是發(fā)揮著解釋性和協(xié)調(diào)性的作用。要將行政公益訴訟檢察建議做成剛性、做到剛性，必須首先做好規(guī)范層面的工作，使檢察建議制度化、規(guī)范化、程序化、機(jī)制化，向規(guī)范化要?jiǎng)傂?，這是檢察建議剛性化的必要步驟。③因此，應(yīng)當(dāng)完善行政公益訴訟檢察建議的法律規(guī)范體系，在即將出臺(tái)的《檢察公益訴訟法》和未來(lái)《人民檢察院組織法》等法律的修訂中作出相應(yīng)規(guī)定，進(jìn)一步明確行政公益訴訟檢察建議的適用范圍和強(qiáng)制約束力。在此過(guò)程中，需要注意檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的邊界和底線，遵循行政優(yōu)先原則，避免將法律授予的權(quán)力異化成為恣意干預(yù)行政權(quán)的“法寶”。同時(shí)，需要解決檢察建議在援用相關(guān)法律規(guī)范方面存在的問(wèn)題。從本質(zhì)上講，檢察建議所針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律的狀態(tài)，所以在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)只有通過(guò)完整的、細(xì)密的援用法律，才能夠使相關(guān)法律問(wèn)題得到有效解決。為此，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)行政公益訴訟檢察建議時(shí)要樹立自覺援用法律的意識(shí)，運(yùn)用法治思維對(duì)事實(shí)進(jìn)行剖析，分析其背后蘊(yùn)含的法律問(wèn)題，并依法提出相應(yīng)的解決方案，并在過(guò)程上將援用的每一個(gè)法律規(guī)范具體化，充分論證推理過(guò)程中涉及的法理，有針對(duì)性地解決行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法價(jià)值、執(zhí)法理念、執(zhí)法依據(jù)等方面存在的問(wèn)題。

在具體的權(quán)力配置上，由于檢察建議呈現(xiàn)出的“單向性結(jié)構(gòu)”無(wú)法因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，因此應(yīng)當(dāng)在行政公益訴訟訴前程序加入司法性元素，賦予檢察機(jī)關(guān)在檢察建議環(huán)節(jié)充分的調(diào)查核實(shí)權(quán)，使檢察建議呈現(xiàn)“雙向性結(jié)構(gòu)”④。訴前檢察建議作為行政公益訴訟案件整體程序的前置必經(jīng)環(huán)節(jié)，在此過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)越得到充分行使，越有利于后續(xù)工作的開展。雖然《工作規(guī)定》第14條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)工作人員在檢察建議程序中可以采取一定措施調(diào)查核實(shí)案件涉及的內(nèi)容，但該調(diào)查取證權(quán)力非常小，被形象地稱為“柔性協(xié)作機(jī)制”①，無(wú)法滿足行政公益訴訟檢察建議獨(dú)特的實(shí)踐需求，因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)更高層次的法律規(guī)范供給來(lái)保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的“落地”，并賦予檢察機(jī)關(guān)在特定情況下對(duì)妨礙檢察機(jī)關(guān)取證行為可以采取司法強(qiáng)制措施的權(quán)力。②保證檢察機(jī)關(guān)充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)不僅有利于在訴前檢察建議環(huán)節(jié)調(diào)查和保存證據(jù)，提高檢察建議的針對(duì)性，而且有利于警示行政機(jī)關(guān)，督促其依法履職，促進(jìn)行政公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，從能動(dòng)履職角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)恪守行權(quán)邊界，若其他機(jī)關(guān)較之于檢察機(jī)關(guān)更具有優(yōu)勢(shì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)需保持弱能動(dòng)性。③賦予檢察機(jī)關(guān)在檢察建議環(huán)節(jié)充分的調(diào)查核實(shí)權(quán)，并非要求檢察機(jī)關(guān)在每一個(gè)案件中都必須行使該項(xiàng)權(quán)力，而是應(yīng)當(dāng)保持必要的克制以避免權(quán)力濫用，只有針對(duì)重大疑難的違法事項(xiàng)或事實(shí)不清的案件時(shí)才需要啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序。

（二）確立檢察建議制發(fā)次數(shù)的限定原則

為了維護(hù)檢察監(jiān)督的安定性和可預(yù)測(cè)性，行政公益訴訟檢察建議的制發(fā)應(yīng)當(dāng)恪守“準(zhǔn)確及時(shí)”“必要審慎”的原則，針對(duì)同一或同類問(wèn)題向同一行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議以一次制發(fā)為原則、多次制發(fā)為例外。由于檢察建議不存在所謂的“有效期”限制，檢察建議一經(jīng)作出即被推定為合法有效，除非因瑕疵被依法撤銷或變更。因此對(duì)于行政機(jī)關(guān)履職不到位的情況應(yīng)當(dāng)適用一次制發(fā)的原則，對(duì)于檢察建議內(nèi)容不充分或存在瑕疵的情況可以多次制發(fā)，以保證訴前建議的必經(jīng)性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。采用一次制發(fā)為原則、多次制發(fā)為例外的模式保障了檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)工作開展的規(guī)范性和約束性，有利于保障行政公益訴訟程序的順利推進(jìn)和保護(hù)公益目的的高效實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中多次制發(fā)行政檢察建議的原因更多在于行政機(jī)關(guān)履職不到位或怠于履職，因此希冀通過(guò)多次制發(fā)檢察建議達(dá)到督促其履職的目的。顯然，為了督促行政機(jī)關(guān)履職而多次制發(fā)檢察建議，一定程度上違背了訴前程序的實(shí)質(zhì)意義以及檢察建議的制發(fā)目的，并導(dǎo)致檢察建議的約束效力降低。反之，采用一次制發(fā)的模式更有利于增加行政檢察建議的剛性效力。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不履行法定職責(zé)將會(huì)面臨行政公益訴訟，不再會(huì)有第二次督促的機(jī)會(huì)，從而增強(qiáng)行政檢察建議的效果導(dǎo)向。另一種情況是，被建議行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書后雖然履行監(jiān)督管理職責(zé)并采取整改措施整改，但是對(duì)于持續(xù)處于受損狀態(tài)下的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益而言，被建議行政機(jī)關(guān)的履職義務(wù)是呈持續(xù)狀態(tài)的。對(duì)于實(shí)踐中“反彈回潮”的情況，積極履職不代表全面履職，行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)不因其怠于履職而消滅。因此，為了節(jié)約司法資源，對(duì)于符合“直接提起訴訟”的案件，無(wú)須再次重啟行政公益訴訟訴前程序而重新制發(fā)檢察建議。同時(shí)，一次制發(fā)也有利于保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的制發(fā)更為謹(jǐn)慎，提高檢察建議的內(nèi)容質(zhì)效和規(guī)范化水平。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)基于尊重行政權(quán)首次判斷權(quán)，通過(guò)檢察建議的方式給予行政機(jī)關(guān)積極整改的履職期限，但由于其主觀原因而拒絕履職或履職不到位，致使公共利益依舊處于受損狀態(tài)。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起訴訟而不提起訴訟，選擇繼續(xù)制發(fā)檢察建議督促履職，會(huì)致使檢察建議的效力受到很大程度上的削弱，給行政機(jī)關(guān)留有怠于履職的空間。實(shí)際上，提起行政訴訟本身并非目的，只有在通過(guò)訴前程序“督促履職”后，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍無(wú)法得到有效維護(hù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可以啟動(dòng)訴訟程序，請(qǐng)求法院對(duì)行政行為是否違法作出實(shí)體裁判。④此時(shí)訴訟程序的啟動(dòng)則既滿足維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的迫切需求，也是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的價(jià)值所在。

對(duì)于審判機(jī)關(guān)而言，一次制發(fā)行政檢察建議更便于案件審理的進(jìn)行。審理檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件的法院一般將檢察機(jī)關(guān)是否制發(fā)訴前檢察建議作為提起訴訟的前置環(huán)節(jié)，按照“一事一建議一訴”為原則審理案件。以一次制發(fā)檢察建議為限便于人民法院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的事實(shí)認(rèn)定，避免一個(gè)案件中存在多個(gè)檢察建議而增加案件受理難度，甚至因無(wú)法認(rèn)定事實(shí)而導(dǎo)致案件回到原點(diǎn)，再由檢察機(jī)關(guān)重新制發(fā)檢察建議，不利于及時(shí)有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

（三）完善行政公益訴訟檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制

為保證行政公益訴訟檢察建議的“效果剛性”，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后并不意味著訴前程序的終結(jié)，檢察建議的采納與落實(shí)情況才是決定訴前程序價(jià)值功能能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。為了有效鞏固公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督成果，《公益訴訟辦案規(guī)則》第77條明確規(guī)定了檢察建議制發(fā)后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行跟進(jìn)調(diào)查。①但由于規(guī)定的內(nèi)容較為原則，缺乏具體操作規(guī)范和效果評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)“跟進(jìn)調(diào)查”的做法不一，在一定程度上給檢察建議的落實(shí)監(jiān)督帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)困難。同時(shí)，由于現(xiàn)有法律規(guī)定的不明確性和實(shí)踐做法的不一致，導(dǎo)致被建議行政機(jī)關(guān)持續(xù)處于一種被訴的狀態(tài)之中，嚴(yán)重影響行政活動(dòng)的正常開展。因此，為了更好地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益、及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。一方面，要積極幫助、支持、配合被建議單位落實(shí)檢察建議。通過(guò)詢問(wèn)、走訪、磋商等方式及時(shí)掌握被建議單位的整改落實(shí)情況，主動(dòng)配合分析和研判存在的問(wèn)題、原因及解決措施，及時(shí)提供支持和幫助。②這在實(shí)踐中已有地區(qū)先試先行并取得了良好的治理效果。例如，在“福建省福州市臺(tái)江區(qū)人民檢察院訴臺(tái)江區(qū)文化體育與旅游局不履行文物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)公益訴訟案”中，通過(guò)召開座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)等方式推進(jìn)文物修繕工作，還通過(guò)邀請(qǐng)省、市人大代表和政協(xié)委員監(jiān)督等方式，最終實(shí)現(xiàn)“橋樹共?！钡牧己眯Ч?。同時(shí)，法檢兩院還協(xié)同推動(dòng)當(dāng)?shù)卣贫ǔ雠_(tái)《福州市市級(jí)及以上文物保護(hù)單位本體范圍及周邊環(huán)境綠化管理工作導(dǎo)則》，建立健全了文物保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。③另一方面，要加強(qiáng)對(duì)行政公益訴訟檢察建議的跟蹤督促。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議后應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注被建議機(jī)關(guān)是否產(chǎn)生新的違法行為，并實(shí)時(shí)調(diào)整監(jiān)督方案以保證檢察建議的內(nèi)容與后續(xù)可能產(chǎn)生的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)單位制發(fā)行政檢察建議時(shí)，可以視情況抄報(bào)同級(jí)相關(guān)部門，并將相關(guān)情況報(bào)告上一級(jí)檢察院，上一級(jí)檢察院要加強(qiáng)備案審查，及時(shí)了解掌握檢察建議的情況，必要時(shí)可由上級(jí)檢察院進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督。④要建立健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟檢察建議與監(jiān)察建議、行政建議貫通銜接，形成監(jiān)督合力。對(duì)于一般的案件檢察機(jī)關(guān)按照上述要求便可以解決，而上文提及的“反彈回潮”案件則需要單獨(dú)予以剖析。

對(duì)于極少數(shù)行政公益訴訟檢察建議不能落實(shí)，必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，達(dá)到辦理一案、警示一片、教育社會(huì)面的效果。⑤本文認(rèn)為，對(duì)于“反彈回潮”的案件檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法直接提起訴訟，但需要受到嚴(yán)格的條件限制。首先，從起訴條件的角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟應(yīng)嚴(yán)格遵循“三同一”原則，即對(duì)于“同一行政機(jī)關(guān)”未依法履職或履職不到位，而導(dǎo)致“同一地點(diǎn)”“同一問(wèn)題”繼續(xù)發(fā)生損害公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以直接提起行政公益訴訟。對(duì)于不符合上述條件的案件，則需要檢察機(jī)關(guān)在跟進(jìn)監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)“同類”的案件線索，作為新的案件另行啟動(dòng)立案調(diào)查。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“反彈回潮”的案件依法直接提起訴訟需要遵循訴之利益原則。所謂訴之利益原則，是指檢察機(jī)關(guān)為了督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益而訴諸訴訟的手段，從而謀求判決的利益及必要。在具體行政公益訴訟案件中表現(xiàn)為，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求具有應(yīng)由法院作出實(shí)體判決的必要。①現(xiàn)實(shí)中，行政公益訴訟案件通常因被建議行政機(jī)關(guān)隨時(shí)履職或糾正違法行為而致使訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，從而喪失訴訟的利益。②訴之利益原則的功能價(jià)值在于防止濫訴的情況出現(xiàn)，節(jié)約司法資源，最大程度地保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。對(duì)于目前跟進(jìn)監(jiān)督“回頭看”工作中發(fā)現(xiàn)的“反彈回潮”案件頻發(fā)的情況，檢察機(jī)關(guān)若對(duì)此不加條件限制地紛紛提起訴訟，將會(huì)違背訴前程序的制度定位與功能價(jià)值，從而加重司法工作的負(fù)擔(dān)。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“反彈回潮”的案件依法直接提起訴訟還涉及被建議單位的訴前異議權(quán)保障問(wèn)題?，F(xiàn)有法律對(duì)檢察建議送達(dá)后的異議權(quán)進(jìn)行了粗略規(guī)定，但并未作出具有可操作性的細(xì)化規(guī)定。因此，為了相關(guān)問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性的解決，應(yīng)著重保障被建議單位在此階段的程序參與權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在處理訴前異議時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序整體的司法對(duì)抗性。具體而言，對(duì)于“直接提起訴訟”的行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)決定起訴后，應(yīng)當(dāng)書面告知被建議單位，被建議單位應(yīng)當(dāng)在收到書面異議之日起3日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)提出書面異議。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)核實(shí)認(rèn)為異議不成立、有必要直接提起行政公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將核實(shí)情況回復(fù)被建議單位。結(jié)合司法實(shí)踐情況，在不超過(guò)最長(zhǎng)起訴期限的情況下，可考慮設(shè)定為：檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后，在跟進(jìn)監(jiān)督程序中對(duì)于被建議行政機(jī)關(guān)未依法履職或履職不到位，而導(dǎo)致同一地點(diǎn)、同一問(wèn)題繼續(xù)發(fā)生損害公共利益的，自發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損之日起1個(gè)月內(nèi)決定直接提起訴訟。

（四）促進(jìn)檢察建議與訴訟請(qǐng)求的銜接匹配

《最高人民檢察院關(guān)于全面深化檢察改革進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察工作的意見》提出，要規(guī)范制發(fā)公益訴訟檢察建議，加強(qiáng)檢察建議與提起訴訟有機(jī)銜接。

行政公益訴訟檢察建議內(nèi)容與行政公益訴訟請(qǐng)求的銜接是檢察建議與提起訴訟銜接的重要節(jié)點(diǎn)，保證兩者的有序銜接是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的身份角色從訴前法律監(jiān)督者到訴訟程序起訴人轉(zhuǎn)變的要求，從而影響到行政主體在行政公益訴訟案件中的履職成效和責(zé)任承擔(dān)的實(shí)現(xiàn)效果，最終關(guān)乎中國(guó)特色檢察公益訴訟制度的完善。《公益訴訟辦案規(guī)則》第75條對(duì)于行政公益訴訟檢察建議與行政公益訴訟請(qǐng)求的“銜接”要求，本質(zhì)上是對(duì)行政公益訴訟檢察建議的效力范圍進(jìn)行了界定，即行政公益訴訟檢察建議的內(nèi)容決定了后續(xù)訴訟階段檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張，檢察建議未提出的內(nèi)容在訴訟程序中不應(yīng)列為訴訟請(qǐng)求，以凸顯訴前程序的必經(jīng)性和嚴(yán)肅性。這也意味著，對(duì)于“銜接”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)以訴前檢察建議為基礎(chǔ)，根據(jù)檢察建議發(fā)出后至起訴前行政機(jī)關(guān)的履職情況，以及所達(dá)到的實(shí)際效果進(jìn)行調(diào)整。③訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容如果超出訴前檢察建議的范圍，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料說(shuō)明理由，未提交相關(guān)材料或者理由不成立的，法院應(yīng)裁定不予受理或駁回起訴。④這需要進(jìn)一步在銜接時(shí)限、銜接標(biāo)準(zhǔn)和銜接內(nèi)容等方面予以細(xì)化。

在銜接時(shí)限上，如果過(guò)早啟動(dòng)訴訟程序，則會(huì)使得訴前程序只是走過(guò)場(chǎng)，淪為訴訟程序的附庸，⑤過(guò)晚啟動(dòng)訴訟程序?qū)?huì)導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)受損。因此，應(yīng)當(dāng)在即將出臺(tái)的《檢察公益訴訟法》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的期限作出合理的界定，具體可以參考《行政訴訟法》中關(guān)于起訴期限起點(diǎn)的規(guī)定，即將行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日或檢察建議期滿之日，檢察機(jī)關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)仍未履行法定職責(zé)而使國(guó)家利益或社會(huì)利益持續(xù)受到損害或嚴(yán)重威脅之日。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)銜接過(guò)程中涉及的起訴期限一般保護(hù)期和特殊事項(xiàng)最長(zhǎng)保護(hù)期予以明確規(guī)定?！缎姓V訟法》第46條和最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第64條分別規(guī)定了行政訴訟6個(gè)月的一般期限和1年的絕對(duì)保護(hù)期限。由于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色定位和活動(dòng)目的不同于普通行政訴訟中的起訴人，且行政公益訴訟的程序更為復(fù)雜、涉及內(nèi)容更為繁多，因此不能直接適用上述規(guī)定中的期限要求。結(jié)合行政公益訴訟的實(shí)踐情況，應(yīng)當(dāng)將提起訴訟的時(shí)限設(shè)定為1年，從而保證檢察機(jī)關(guān)有充足的時(shí)間處理復(fù)雜特殊的行政公益訴訟案件，也能夠避免起訴期限過(guò)長(zhǎng)而影響監(jiān)督實(shí)效和公信力。同時(shí)，對(duì)于特殊事項(xiàng)的最長(zhǎng)保護(hù)期，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政機(jī)關(guān)的履職情況。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正違法行為，但是由于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的恢復(fù)需要一定的期限，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮事項(xiàng)的特殊性，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定必要的緩沖期限，避免對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干擾和侵犯，實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置。

在銜接標(biāo)準(zhǔn)上，首先需要區(qū)分訴前程序中的違法行政行為與訴訟中的違法行政行為是否“基于同一事由、屬于同一類別、損害同一公益”①。若是，則符合提起公益訴訟的對(duì)象要求；若不是，則需要另行履行訴前程序。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，并將國(guó)家利益或公共利益是否受到侵害作為補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。申言之，對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從行為要件和結(jié)果要件予以判斷，只有行政機(jī)關(guān)依據(jù)自身職權(quán)在客觀上積極采取了相應(yīng)行為，并在最大限度上使得受損的國(guó)家利益或公共利益得以恢復(fù)時(shí)，才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，而不是僅通過(guò)結(jié)果要件直接給予否定。②對(duì)于行為要件的認(rèn)定需要從主觀方面和客觀方面綜合判斷，主觀上看行政機(jī)關(guān)是否有不履行的故意，客觀上是否窮盡法律法規(guī)授權(quán)的手段。③此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的認(rèn)定還有兩種情形需要進(jìn)一步明確，即行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)而公益受損情況沒有消失和行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)而公益受損情況自然消失。對(duì)于前一種情況，若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡了行政手段，結(jié)果是由于現(xiàn)實(shí)客觀因素所導(dǎo)致的，則不宜將其認(rèn)定為“不依法履行法定職責(zé)或怠于行使法定職責(zé)”而提起行政公益訴訟。對(duì)于后一種情況，由于提起行政公益訴訟的法律事實(shí)條件已經(jīng)消失，檢察機(jī)關(guān)也失去了啟動(dòng)訴訟程序的必要條件，因此無(wú)須再提起訴訟。但是檢察機(jī)關(guān)仍需要采取評(píng)估確認(rèn)、跟進(jìn)監(jiān)督、考核通報(bào)和預(yù)防教育等措施，對(duì)公益受損情況進(jìn)行評(píng)定，開展“回頭看”等跟進(jìn)監(jiān)督活動(dòng)，將案件情況通報(bào)給相關(guān)單位并納入被建議單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員的管理目標(biāo)考核范圍。這有利于提高行政機(jī)關(guān)的依法行政水平，防止類似案件再次發(fā)生，也有助于維護(hù)檢察權(quán)的權(quán)威性和謙抑性，保證行政公益訴訟始終以保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為最終目的。

在銜接內(nèi)容上，如前所述，同一案件中行政公益訴訟的請(qǐng)求不能超過(guò)訴前行政檢察建議的內(nèi)容范圍，否則會(huì)導(dǎo)致訴前程序功能的失靈和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的偏差。對(duì)于因行政機(jī)關(guān)部分糾錯(cuò)或履職而導(dǎo)致的訴訟請(qǐng)求小于檢察建議內(nèi)容范圍的情況前文已詳細(xì)說(shuō)明，此處不再贅述。實(shí)踐中難以處理的是檢察建議的內(nèi)容小于行政公益訴訟的請(qǐng)求和兩者之間存在交叉的情況。導(dǎo)致這兩種情況的原因一般是由于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)還存在遺漏的或新實(shí)施的違法行為，此時(shí)需要根據(jù)新出現(xiàn)的違法行為與原來(lái)的違法行為是否屬于同一類別而采取相應(yīng)措施。屬于同一類別，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)作出的檢察建議同等約束力，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)只需補(bǔ)充說(shuō)明即可，無(wú)須另行制發(fā)檢察建議。不屬于同一類別，前后行為不具有必然的關(guān)聯(lián)性，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議范圍無(wú)法涵蓋新出現(xiàn)的違法行為。如果賦予同等效力則缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該針對(duì)新出現(xiàn)的行為另行制發(fā)檢察建議。

結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟檢察建議制度是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要制度設(shè)計(jì)，在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)揮著重要作用并取得了良好的效果。但是，由于該制度尚未發(fā)展成熟，在諸多方面還存在有待完善之處，如約束效力不足、制發(fā)次數(shù)不限定、跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制不完善、與訴訟請(qǐng)求銜接不恰等問(wèn)題。在中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，為了更好發(fā)揮檢察公益訴訟制度的功效，需要對(duì)作為訴前必經(jīng)程序的行政公益訴訟檢察建議制度不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化進(jìn)階，針對(duì)其存在的問(wèn)題和不足逐一進(jìn)行拾遺補(bǔ)闕。此前，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將《檢察公益訴訟法》列為2024年度立法工作計(jì)劃中的預(yù)備審議項(xiàng)目，期待與行政公益訴訟檢察建議制度相關(guān)的規(guī)則能夠在《檢察公益訴訟法》中實(shí)現(xiàn)體系化的建構(gòu)和細(xì)致的規(guī)定，從而保證檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察建議的作用，推進(jìn)行政公益訴訟在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

① 習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日，第1版。

② 應(yīng)勇：《以習(xí)近平法治思想為指引加快推進(jìn)檢察公益訴訟立法》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2023年10月20日，第1版。

① 潘劍鋒：《公益訴訟中檢察謙抑性原則的理論與應(yīng)用》，《現(xiàn)代法學(xué)》2024年第4期，第12頁(yè)。

② 《中華人民共和國(guó)憲法》第134條：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

③ 劉練軍：《中國(guó)憲法權(quán)力監(jiān)督功能的規(guī)范分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2024年第9期，第32頁(yè)。

④ 《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第21條：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。

⑤ 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是監(jiān)督還是訴？最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍回應(yīng)：是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職》，人民政協(xié)網(wǎng)，2019年11月25日，https：//www.rmzxb.com.cn/c/2019-11-25/2472886.shtml。

⑥ 夏引業(yè)：《行政公益訴訟檢察建議的實(shí)踐邏輯》，《行政與法》2022年第7期，第90頁(yè)。

① 參見張薰尹：《檢察建議的譜系脈絡(luò)及分類發(fā)展構(gòu)想》，《政治與法律》2024年第3期，第57—58頁(yè)。

② 參見門中敬、高潔：《行政檢察建議的實(shí)踐樣態(tài)、制度邏輯與規(guī)范路徑》，《法學(xué)雜志》2023年第5期，第146頁(yè)。

③ 韓大元：《中國(guó)檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》，北京：中國(guó)檢察出版社，2007年，第49頁(yè)。

④ 顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念與實(shí)踐研究》，北京：法律出版社，2019年，第273頁(yè)。

⑤ 參見高志宏：《公共利益：行政公益訴訟的價(jià)值目的及其規(guī)范構(gòu)造》，《學(xué)術(shù)界》2022年第7期，第56頁(yè)。

⑥ 參見章劍生：《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第53頁(yè)。

⑦ 參見莊永廉：《在新起點(diǎn)上推進(jìn)新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展——大檢察官研討班述要》，《人民檢察》2018年第15期，第19頁(yè)。

① 參見張曉飛、潘懷平：《行政公益訴訟檢察建議：價(jià)值意蘊(yùn)、存在問(wèn)題和優(yōu)化路徑》，《理論探索》2018年第6期，第125頁(yè)。

② 參見李燕林：《行政公益訴訟訴前程序的檢視與完善——以檢察機(jī)關(guān)干預(yù)行政事務(wù)為視角》，《求索》2021年第1期，第171頁(yè)。

③ 參見余凌云：《檢察行政公益訴訟的理論構(gòu)造》，《行政法學(xué)研究》2023年第5期，第87頁(yè)。

① 封蔚然：《行政公益訴訟檢察建議的制度完善》，《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第8期，第149頁(yè)。

② 《最高檢：一年多來(lái)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理行政公益訴訟案19萬(wàn)余件》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2024年12月30日， https：//in？ terview.chinanews.com/gn/2024/12-30/10344634.shtml。

③ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第25條：被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大，通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。

④ 參見關(guān)保英：《行政公益訴訟中檢察建議援用法律研究》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期，第97—98頁(yè)。

⑤ 參見《廣州市黃埔區(qū)人民檢察院檢察建議書》，黃埔檢建〔2021〕31號(hào)。

① 參見崔志博、張旭陽(yáng)：《關(guān)了多年的窗，可以開了》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年10月22日，第6版。

② 王文惠、袁江：《檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯與路徑分析——以檢察建議為視角》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期，第146頁(yè)。

③ 參見劉加良、李暢：《行政公益訴訟訴前檢察建議的規(guī)則調(diào)適》，《河北法學(xué)》2023年第11期，第68頁(yè)。

④ 《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)現(xiàn)“三個(gè)全覆蓋” 最高檢發(fā)布檢察公益訴訟“回頭看”跟進(jìn)監(jiān)督典型案例》，《法治日?qǐng)?bào)》2022年3月4日，第3版。

① 參見潘劍鋒、鄭含博：《行政公益訴訟制度目的檢視》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期，第36頁(yè)。

② 參見劉藝：《檢察公益訴訟敗訴案件中的客觀訴訟法理》，《行政法學(xué)研究》2020年第6期，第40—41頁(yè)。

③ 參見陜西省禮泉縣人民法院（2017）陜0425行再1號(hào)行政判決書。

④ 《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈行政公益訴訟典型案例〉的通知》，最高人民檢察院網(wǎng)，2023年11月24日，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/dxal/202312/t20231213_636700.shtml。

⑤ 《國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)，2020年12月17日，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201217_489171.shtml#2。

① 參見秦前紅、黃明濤：《檢察監(jiān)督案例解析》，北京：法律出版社，2023年，第182頁(yè)。

② 解志勇、王曉淑：《行政檢察建議的類型化建構(gòu)》，《治理研究》2022年第6期，第122頁(yè)。

③ 羅欣、湯維建、楊建順等：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期，第43頁(yè)。

④ 丁巖林、魯小敏、賈澤濤：《公益訴訟理論與實(shí)證研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2023年，第160頁(yè)。

① 王曉航、張?jiān)矗骸缎姓嬖V訟訴前程序需要“優(yōu)化”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年3月21日，第3版。

② 王春業(yè)：《論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導(dǎo)向》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期，第96頁(yè)。

③ 參見秦前紅、張演鋒：《檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的形態(tài)界分、憲制基礎(chǔ)與完善方向》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第2期，第82頁(yè)。

④ 參見徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期，第82頁(yè)。

① 《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第77條：提出檢察建議后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的情況和國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的情況跟進(jìn)調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)材料。

② 米蓓：《優(yōu)秀檢察建議制發(fā)與落實(shí)的實(shí)踐啟示》，《中國(guó)檢察官》2023年第21期，第72頁(yè)。

③ 《“兩高”聯(lián)合發(fā)布行政公益訴訟典型案例（第二批）》，中國(guó)法院網(wǎng)，2024年12月30日，https：//www.chinacourt.org/ article/detail/2024/12/id/8584257.shtml。

④ 《檢察建議不能一發(fā)了之》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年8月29日，第1版。

⑤ 張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告（摘要）》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年10月25日，第2版。

① 參見石龍?zhí)叮骸缎姓V訟的訴的利益——以日本撤銷訴訟為素材》，《地方立法研究》2021年第1期，第32—58頁(yè)。

② 參見黃忠順：《論訴的利益理論在公益訴訟制度中的運(yùn)用——兼評(píng)〈關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋〉第19、21、24條》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第24—25頁(yè)。

③ 參見陳?。骸缎姓嬖V訟訴訟請(qǐng)求的規(guī)范化》，《人民司法》2021年第34期，第100頁(yè)。

④ 楊雅妮：《行政公益訴訟訴前檢察建議與訴訟請(qǐng)求關(guān)系研究》，《河北法學(xué)》2024年第7期，第18頁(yè)。

⑤ 胡婧、朱?；荩骸墩撔姓嬖V訟訴前程序之優(yōu)化》，《浙江學(xué)刊》2020年第2期，第123頁(yè)。

① 李征：《公益訴訟中訴前程序與訴訟程序銜接問(wèn)題研究》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年4月12日，第5版。

② 參見伍華軍、榮錦坤：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”判定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2023年第3期，第87頁(yè)。

③ 李瑰華：《行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)“依法履職”的認(rèn)定》，《行政法學(xué)研究》2021年第5期，第33頁(yè)。

[責(zé)任編輯 李宏弢]

The Practical Inspection and Standard Construction of Administrative Public Interest Litigation Procuratorial Proposal

TAN Zong-ze， HU Xiao-hang

Abstract： Procuratorial proposal in administrative public interest litigation is a necessary means for the procu？ ratorial organ to carry out the legal supervision function， and to supervise situations in which national interests and public interests are damaged by the actions or omissions of administrative organs. Procuratorial proposal system in administrative public interest litigation has distinct legal supervision attributes， in the operation pro？ cess uphold the principle of administrative priority， in the effectiveness of a certain constraint， and indepen？ dent of administrative public interest litigation procedures. A review of the current practice of the administra？ tive public interest litigation procuratorial proposal system reveals several pressing issues： insufficient binding effect， a high number of non-qualified proposals， an imperfect follow-up and supervision mechanism， and a lack of convergence in administrative public interest litigation requests. In order to effectively leverage the sys？ temic effects of procuratorial proposal in administrative public interest litigation， the binding effect of procura？ torial proposal should be strengthened， the principle of a one-time issuance limit should be established， and the follow-up and supervision mechanism after issuance should be further improved to promote the connection between the content of the procuratorial proposal and the litigation request， so as to improve the effectiveness of administrative public interest litigation procuratorial proposal.

Key words： Administrative public interest litigation， prosecutorial proposal， legal supervision， binding effect