城管執(zhí)法制度的立法完善

肖彥

摘 要：目前城管臨時工人數(shù)眾多，存在大量的問題。雖然住建部最新頒布的《城市管理執(zhí)法辦法》中對協(xié)管人員的聘用與責任問題上做出了一些規(guī)定，但是還不足以解決當前責任追究以及行為規(guī)范的問題。本文認為，針對協(xié)管人員的執(zhí)法行為，首先應當明確協(xié)管人員的權限與性質(zhì)問題，其次應當明確協(xié)管人員的服務期限與職責范圍，最后應當建立雙罰制的責任追究體制，并建立相應的檔案記錄機制。通過提高協(xié)管人員的違法成本，減少協(xié)管人員因輔助執(zhí)法造成的違法行為。

關鍵詞：城管執(zhí)法;行政處罰;立法完善;協(xié)管

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0220-01

一、城管協(xié)管員的立法現(xiàn)狀及缺失

長期以來，人們一直對城管執(zhí)法的合法性存疑，隨著我國法治水平的日益提高，在城管執(zhí)法問題上，相關的立法也在日益推進，逐步形成一個完整的法律體系。1997年開始，國務院法制辦批準部分城市管理綜合執(zhí)法的試點，北京市宣武區(qū)是第一個啟動城市管理相對集中行政處罰權工作的地區(qū)，這標志著相對集中處罰權從立法層面落實到行政執(zhí)法實踐層面。除了中央的立法，地方關于城管執(zhí)法也不乏大量的規(guī)范性文件。以廣州為例，廣州市先后出臺了《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》（2008年）、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細則》（2011年）。這些規(guī)范性文件在一定程度上解決了城管執(zhí)法的權限、范圍、責任等問題。

在談論如何促進城管執(zhí)法的合法性、科學性的問題上，不同學者研究問題的方向有所不同，有的學者從城管執(zhí)法相對人救濟的角度出發(fā)，研究相對人的救濟制度（吳旸，2010）;有的學者研究城管執(zhí)法針對城管的不作為行為的規(guī)制（郭衛(wèi)東，2009）。但筆者認為，當務之急還是應當研究城管協(xié)管員的行為規(guī)范的問題。理由如下，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城管執(zhí)法人員隊伍的數(shù)量已經(jīng)逐漸跟不上城市的擴張與發(fā)展速度。這其中還包含了三方面的內(nèi)容，一是當前的立法沒有明確協(xié)管人員的執(zhí)法地位以及性質(zhì);二是由此引發(fā)的城管協(xié)管人員的工作期限職責范圍的不明確;三是法律條文中對協(xié)管人員的責任追究機制仍不完善。

二、城管協(xié)管員的立法缺失的原因分析及解決之道

（一）城管協(xié)管員性質(zhì)與地位的定位不明確

性質(zhì)與地位的界定是明確城管協(xié)管員的權限范圍與責任承擔的前提。從定義上來看，城管協(xié)管員僅為執(zhí)法人員，提供輔助性工作，其并沒有行政執(zhí)法權。在一定程度上，筆者認為在性質(zhì)層面，也可以將城管協(xié)管人員看成是城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中使用的“工具”。當前的法律體系中，僅在效力與層級較低的下位法中指出城管協(xié)管人員沒有行政執(zhí)法權，在全國性的部門規(guī)章中并沒有體現(xiàn)，因為條文中所規(guī)定的“從事輔助工作”并不代表其不是行政執(zhí)法人員，這將導致在很多地區(qū)，城管協(xié)管人員的性質(zhì)不明朗，出現(xiàn)協(xié)管人員的越權行為。因此筆者認為首先從性質(zhì)上，上位法應該明確城管協(xié)管人員不具有行政執(zhí)法權，且不是執(zhí)法人員，只是輔佐人員。

（二）城管協(xié)管員的服務期限與職責內(nèi)容存在缺漏

正是由于法律在城管協(xié)管人員地位與性質(zhì)上的不明確，導致協(xié)管人員以下的兩方面內(nèi)容不夠明朗。有人認為這是城管執(zhí)法部門找臨時工當替罪羊，屬于推脫責任的借口，但筆者認為不然，一方面臨時聘用人員不同于正式執(zhí)法人員，他們招錄程序、資格條件相對于正式執(zhí)法人員而言都較為寬松，另一方面正式執(zhí)法人員屬于公務員體制內(nèi)人員，違法成本較高，而執(zhí)法人員作為一個理性的經(jīng)濟人，無論他處于什么地位，人的本性是一樣的，都以追求個人利益，最大化個人滿足程度為最基本的動機，執(zhí)法人員一般不會為了一時沖動實施打人行為而承擔高額的違法成本。因此，筆者相信這些新聞中有關部門宣稱的打人者確實屬于“臨時聘用人員”。這里的所謂的“臨時聘用人員”，從性質(zhì)上而言應當屬于城管協(xié)管人員。從這些新聞我們會發(fā)現(xiàn)這樣一個疑問，城管協(xié)管人員到底是屬于普通員工還是有關部門宣稱的“臨時人員”？該疑問實際上就是法律條文在這方面規(guī)定得不夠詳細。

二是職責范圍。關于城管協(xié)管人員的職責，從法條的表述我們可以得出，關于城管協(xié)管人員職責的關鍵詞是“輔助”。在現(xiàn)實生活中，由于民眾認為只要是政府人員，就一定是行政執(zhí)法人員，城管協(xié)管人員和正式執(zhí)法人員衣著相同的工作服，并且和正式執(zhí)法人員一起上街執(zhí)法，所以很多民眾也認為他們就是城管部門的正式執(zhí)法人員。這就為協(xié)管員越權執(zhí)法、渾水摸魚提供了空間。換個角度思考，如果城管協(xié)管員與正式執(zhí)法人員在制服著裝上能夠有較大的區(qū)別，提高兩者的區(qū)分度，協(xié)管員在越權時將有所顧忌，那么必定能對協(xié)管員越權執(zhí)法的行為產(chǎn)生一定的阻力。因此筆者認為，法律法規(guī)可以嘗試在“提高區(qū)分度”這個方向上進行條文上的調(diào)整與完善。

[ 參 考 文 獻 ]

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