多措并舉推動(dòng)區(qū)縣融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出“深化國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革”“加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型”。目前，全國(guó)3000多家融資平臺(tái)中，區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)占比在一半以上，多數(shù)公司有效資產(chǎn)少、信用評(píng)級(jí)低、運(yùn)營(yíng)能力弱、管理空心化，是各級(jí)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型中“最難啃的骨頭”。當(dāng)前區(qū)縣融資平臺(tái)由于“債務(wù)負(fù)擔(dān)重、管理制度不健全、政策支持力度不夠”，導(dǎo)致缺乏動(dòng)力、能力和推力，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型艱難，轉(zhuǎn)型速度緩慢、質(zhì)量不高。建議從整合盤(pán)活資源、優(yōu)化管理機(jī)制、增大政策支持力度等方面著力，推動(dòng)區(qū)縣融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

一、區(qū)縣融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

從數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)型整體處于起步階段。據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，區(qū)縣級(jí)城投平臺(tái)1880家，占全國(guó)56%。在已經(jīng)聲明實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的182家融資平臺(tái)中，縣級(jí)平臺(tái)有70家，占比為38%。大多區(qū)縣融資平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比相較于2020年呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)類(lèi)業(yè)務(wù)占比逐漸上升， 1880家區(qū)縣融資平臺(tái)2023年公益性收入平均占比為59%。

從政策上看，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是未來(lái)發(fā)展方向。2023年以來(lái)財(cái)政部連續(xù)發(fā)聲，強(qiáng)調(diào)對(duì)承擔(dān)政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)職能的融資平臺(tái)公司，推動(dòng)各地通過(guò)兼并重組等方式整合歸并同類(lèi)業(yè)務(wù)，剝離其政府融資職能，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)。推進(jìn)城投平臺(tái)兼并整合轉(zhuǎn)型，逐步剝離政府融資職能，打破政府兜底幻想，是當(dāng)前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)政策的方向之一。

從做法上看，各地舉措多路徑廣。在實(shí)踐中，區(qū)縣融資平臺(tái)常見(jiàn)的轉(zhuǎn)型舉措包括注入非公益性資產(chǎn)、調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、增加經(jīng)營(yíng)性收入和現(xiàn)金流、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型等。具體而言，轉(zhuǎn)型路徑主要有三條：一是改組為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，只負(fù)責(zé)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)等工作；二是經(jīng)營(yíng)城市資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為城市綜合運(yùn)營(yíng)商，所涉業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)、城市建設(shè)開(kāi)發(fā)類(lèi)、城市服務(wù)類(lèi)等；三是發(fā)展經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)企，方式包括以傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，開(kāi)展自營(yíng)性業(yè)務(wù)并向上下游拓展產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展金融投資業(yè)務(wù)，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)等。

二、區(qū)縣融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的問(wèn)題及難點(diǎn)

轉(zhuǎn)型緩慢，質(zhì)量不高。一方面，大多區(qū)縣融資平臺(tái)業(yè)務(wù)仍以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主，與地方政府尚未脫鉤，承擔(dān)區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要任務(wù)，融資平臺(tái)屬性仍然較強(qiáng)。另一方面，當(dāng)前政策嚴(yán)格限制了傳統(tǒng)融資平臺(tái)的融資渠道，為了符合市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的“335”指標(biāo)①要求，獲得市場(chǎng)融資，各區(qū)縣積極推動(dòng)縣域內(nèi)各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的整合，但大都是儲(chǔ)備土地、無(wú)證房產(chǎn)、市政道路等公益性資產(chǎn)，有運(yùn)營(yíng)收益的有效資產(chǎn)十分有限，依然有較大比例城投公司依賴(lài)政府補(bǔ)貼以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，對(duì)政策指標(biāo)的僵化追求也產(chǎn)生了一些行為的異化，如一些縣區(qū)融資平臺(tái)存在通過(guò)“刷經(jīng)營(yíng)性流水”美化報(bào)表的行為②。

債務(wù)負(fù)擔(dān)重，轉(zhuǎn)型缺乏動(dòng)力。隨著政策的收緊，城投公司的融資受到限制，嚴(yán)控新增地方政府隱性債務(wù)，絕大部分平臺(tái)公司選擇以貸還貸、借新還舊等方式來(lái)維持資金鏈，第一要?jiǎng)?wù)是“保生存”，沉重的債務(wù)包袱大大影響了地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的積極性。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年以來(lái)，區(qū)縣融資平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模和有息債務(wù)率持續(xù)增長(zhǎng)。2023年，全國(guó)區(qū)縣融資平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模達(dá)到29萬(wàn)億元，平均有息債務(wù)率達(dá)到284%，均大幅提升。

管理制度不健全，轉(zhuǎn)型缺乏能力。融資平臺(tái)的人員管理以及人員流動(dòng)方面與市場(chǎng)化企業(yè)還有所差距，缺乏有效激勵(lì)機(jī)制。管理人員層面，融資平臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)一般由政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任，往往不長(zhǎng)的時(shí)間就要回到體制內(nèi)，業(yè)務(wù)的存續(xù)性不夠；且領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)大多是從體制內(nèi)其他單位轉(zhuǎn)隸而來(lái)，市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)不足。業(yè)務(wù)人員層面，員工依然是事業(yè)管理體制，少有激勵(lì)機(jī)制，管理效率低，缺乏專(zhuān)業(yè)人才，難以管深管透。此外，政企分離不徹底，股權(quán)激勵(lì)、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等現(xiàn)代企業(yè)管理手段在縣級(jí)國(guó)企難推行，有好的項(xiàng)目也難產(chǎn)生好效益。

政策支持力度不夠，轉(zhuǎn)型缺乏推力。一方面，當(dāng)前的化債政策，從中央經(jīng)省市逐級(jí)傳導(dǎo)到縣級(jí)層面后，缺乏操作性更強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致地方束手束腳。另一方面，當(dāng)前金融政策對(duì)縣級(jí)國(guó)有企業(yè)存量債務(wù)化解力度不足，對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中所需的新增資金支持力度不夠。金融機(jī)構(gòu)更青睞于中央、省、市等大型企業(yè)，縣級(jí)國(guó)有企業(yè)從授信到成本上均不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這也進(jìn)一步加劇了其融資平臺(tái)的生存壓力。2024年前5個(gè)月發(fā)生22起非標(biāo)違約事件，19家為區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)。

三、多措并舉推動(dòng)區(qū)縣融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

分類(lèi)施策，采取多種手段整合盤(pán)活資源。一是針對(duì)所在區(qū)縣本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差、市場(chǎng)化水平較低的，債務(wù)率相對(duì)較大、造血能力與潛力都比較差的融資平臺(tái)企業(yè)，建議進(jìn)行跨層級(jí)或跨區(qū)域的合并整合，如合并到地級(jí)市融資平臺(tái)，解決資源不足的問(wèn)題。為推動(dòng)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)整合，需設(shè)立硬性考核指標(biāo)，例如負(fù)債率高于一定比例或經(jīng)營(yíng)收入比例低于一定比例的平臺(tái)必須進(jìn)行整合，減少重復(fù)建設(shè)和資源閑置浪費(fèi)。二是針對(duì)存在發(fā)展?jié)摿Φ悄壳稗D(zhuǎn)型存在困難的企業(yè)，要在融資等政策上給到支持，幫助有思考有行動(dòng)力的企業(yè)完成轉(zhuǎn)型，一方面采取清理、重組整合區(qū)縣優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源，另一方面積極尋求新資源新業(yè)務(wù)注入。

因地制宜，差異化推進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型。一是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部區(qū)縣，應(yīng)加速市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，盡快發(fā)展成為一般性國(guó)有投資控股公司、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司和一般商業(yè)性企業(yè)等。二是對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后區(qū)縣，應(yīng)分階段推進(jìn)，重點(diǎn)培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)管理能力，對(duì)于存量融資平臺(tái)，化解債務(wù)過(guò)程應(yīng)逐步推行，避免過(guò)快推進(jìn)引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是重點(diǎn)關(guān)注擁有“特殊資源稟賦”的區(qū)縣，如承擔(dān)國(guó)家級(jí)與省級(jí)重大戰(zhàn)略，或能將自然資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化整合及形成產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵(lì)其以城投或產(chǎn)投平臺(tái)來(lái)發(fā)行科創(chuàng)債，并投資于尚未完全成熟的新興產(chǎn)業(yè)與未來(lái)產(chǎn)業(yè)。

完善企業(yè)管理，推動(dòng)企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。一是建立完善的治理結(jié)構(gòu)。明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層的職責(zé)，確保決策的科學(xué)性和透明度。建立以?xún)r(jià)值創(chuàng)造為導(dǎo)向的組織架構(gòu)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，推進(jìn)薪酬考核體系的優(yōu)化。培育企業(yè)市場(chǎng)化資源整合、業(yè)務(wù)拓展、品牌宣傳等高質(zhì)量發(fā)展的核心能力。二是推進(jìn)企業(yè)數(shù)字化建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)企業(yè)數(shù)字化建設(shè)，發(fā)揮數(shù)字化建設(shè)帶來(lái)的運(yùn)營(yíng)、業(yè)務(wù)效率提升，促進(jìn)數(shù)字化與業(yè)務(wù)深度融合。三是健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，借助大數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)、人工智能等工具，對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期管理，規(guī)范“投前、投中、投后”環(huán)節(jié)管理，確保投融資活動(dòng)合規(guī)性及高效運(yùn)作。

強(qiáng)化人才管理，優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制。一是開(kāi)展融資平臺(tái)產(chǎn)業(yè)化人才交流試點(diǎn)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)國(guó)企與待轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司之間的人員流動(dòng)。二是舊業(yè)務(wù)和新業(yè)務(wù)采取不同的激勵(lì)機(jī)制。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和虧損業(yè)務(wù)應(yīng)充分考慮歷史遺留問(wèn)題，可在對(duì)比上一年減虧數(shù)、事務(wù)性工作完成情況、執(zhí)行上級(jí)要求等方面重點(diǎn)考核；新開(kāi)展的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，應(yīng)參考市場(chǎng)化民營(yíng)企業(yè)對(duì)業(yè)務(wù)和人員完全按照市場(chǎng)化考核。三是管理崗位和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員采取不同的激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)管理崗位執(zhí)行行政體制管理，即參照同級(jí)別公務(wù)員待遇和雙向通道，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員參照市場(chǎng)化企業(yè)薪酬和企業(yè)化人員管理，即穩(wěn)定和高薪只能二選一。

適度加大針對(duì)區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策支持。適度優(yōu)化化債政策，中央設(shè)定政策底線、省級(jí)政府分類(lèi)施策、市級(jí)政府莫要爭(zhēng)利、縣級(jí)政府靈活執(zhí)行。此外，加大研究對(duì)區(qū)縣融資平臺(tái)的專(zhuān)項(xiàng)支持。一是加大金融政策支持。短期可探索由中央發(fā)行國(guó)債并直接轉(zhuǎn)貸給區(qū)縣政府，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)增強(qiáng)縣級(jí)國(guó)有企業(yè)授信、降低縣級(jí)企業(yè)融資成本，支持國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型探索類(lèi)項(xiàng)目。二是鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。鼓勵(lì)縣級(jí)國(guó)有企業(yè)平等參與特許經(jīng)營(yíng)、有回報(bào)機(jī)制的政府項(xiàng)目等，為國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。三是探索設(shè)立國(guó)家、省、市聯(lián)動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)融資平臺(tái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基金，促進(jìn)縣級(jí)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

注：

①“335”指標(biāo)，是對(duì)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的一個(gè)量化指標(biāo)要求。即非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（城建類(lèi)資產(chǎn)）占總資產(chǎn)比重不超過(guò)30%；非經(jīng)營(yíng)性收入（城建類(lèi)收入）占總收入比重不超過(guò)30%；財(cái)政補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重不得超過(guò)50%。只有符合“335”指標(biāo)，完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)才能新增融資。

②所謂“刷經(jīng)營(yíng)性流水”，是指融資平臺(tái)公司與上下游公司簽訂合同，但是沒(méi)有實(shí)際貨物的交付；因?yàn)椤?35”考核的主要是經(jīng)營(yíng)收入，滿足指標(biāo)后，融資平臺(tái)就可以發(fā)債或者從銀行貸款。

（作者單位：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）