數(shù)字化助推智慧城市高效治理體系和治理能力現(xiàn)代化

一、智慧城市建設(shè)的內(nèi)涵特征

城市作為現(xiàn)代化治理的重要載體，智慧化建設(shè)已成為當(dāng)今發(fā)展的重要趨勢(shì)。自2008年IBM提出“智慧地球”概念以來，智慧城市得到迅速發(fā)展。我國(guó)于2012年啟動(dòng)智慧城市試點(diǎn)，2016年提出新型智慧城市概念，現(xiàn)已進(jìn)入以數(shù)據(jù)為核心的關(guān)鍵發(fā)展階段。智慧城市依托5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、地理信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)等領(lǐng)域的智慧化管理。這種新型城市形態(tài)不僅為解決人口激增、交通擁堵、公共服務(wù)不均衡等問題提供了新思路，更在提升城市治理效能、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)施數(shù)字強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。

當(dāng)前，我國(guó)城市建設(shè)正處于存量?jī)?nèi)涵式提升的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，智慧城市建設(shè)既是增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。從發(fā)展歷程看，智慧城市建設(shè)可分為兩個(gè)階段：2012年至2015年的試點(diǎn)階段，2016年至今的新型智慧城市建設(shè)階段（表1）。近年來，國(guó)家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦牽頭建立了新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作機(jī)制，強(qiáng)化跨部門、跨行業(yè)協(xié)同，出臺(tái)了一系列分領(lǐng)域建設(shè)政策。隨著信息技術(shù)與城市管理的深度融合，智慧城市已成為推動(dòng)城市發(fā)展的核心引擎，深刻影響著城市治理方式和社會(huì)運(yùn)行模式變革。在此背景下，堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展，創(chuàng)新城市管理理念和方法，提升城市業(yè)態(tài)多樣性、功能完善性和品質(zhì)高端性，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）智慧城市建設(shè)的特征表現(xiàn)

智慧城市是新一代信息通信技術(shù)與城市發(fā)展深度融合的產(chǎn)物，推動(dòng)了城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)的智慧化，塑造了物理世界與數(shù)字世界相互映射、協(xié)同交互的新型城市形態(tài)。通過集成物理設(shè)施、數(shù)字空間和社會(huì)人文生態(tài)，運(yùn)用通信技術(shù)、數(shù)據(jù)分析和智能算法，智慧城市能夠?qū)崟r(shí)感知、分析和協(xié)調(diào)城市動(dòng)態(tài)，為城市治理和公共服務(wù)提供智能決策支持，確保城市健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)已有500多個(gè)城市開展智慧城市試點(diǎn)項(xiàng)目，超過89%的地級(jí)及以上城市和47%的縣級(jí)城市明確提出了智慧城市建設(shè)目標(biāo)，其中8.36%的城市已進(jìn)入成熟階段，智慧城市建設(shè)已成為城市發(fā)展的重要方向。

為進(jìn)一步深化智慧城市建設(shè)，2024年4月，國(guó)家數(shù)據(jù)局會(huì)同有關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》，明確提出充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎作用，重塑智慧城市技術(shù)架構(gòu)，全面提升城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。智慧城市相比傳統(tǒng)城市，具有以下特征：

1、智能化

智慧城市通過融合新一代信息技術(shù)，顯著提升城市管理和服務(wù)效能。依托人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)，提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。智能醫(yī)療、智慧政務(wù)等服務(wù)不僅提高了市民生活質(zhì)量，還具備自適應(yīng)和學(xué)習(xí)能力，能夠根據(jù)環(huán)境變化和需求持續(xù)優(yōu)化功能。山東省全面推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，構(gòu)建“城市大腦”實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程。截至2023年底，省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，圍繞“優(yōu)政、惠民、興業(yè)、強(qiáng)基”四大領(lǐng)域，打造了7000余個(gè)智慧應(yīng)用場(chǎng)景，70%以上的縣（市、區(qū)）達(dá)到省級(jí)新型智慧城市標(biāo)準(zhǔn)三星級(jí)以上。

2、系統(tǒng)化

智慧城市的系統(tǒng)化特征體現(xiàn)在城市功能系統(tǒng)的協(xié)同和資源高效配置上，能夠全局統(tǒng)籌資源，實(shí)現(xiàn)高效利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，智慧城市實(shí)現(xiàn)了交通、能源、環(huán)境、公共服務(wù)等系統(tǒng)的信息共享和互聯(lián)互通，形成有機(jī)整體。各系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，提高了城市管理效能，減少了資源浪費(fèi)，優(yōu)化了運(yùn)營(yíng)成本。如智慧水務(wù)和能源系統(tǒng)通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和智能調(diào)度，實(shí)現(xiàn)資源合理分配，增強(qiáng)了城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，智慧交通管理系統(tǒng)、自動(dòng)駕駛技術(shù)和智能信號(hào)燈的應(yīng)用，使交通事故減少15%以上，交通擁堵時(shí)間縮短約20%，碳排放降低超10%，顯著改善了城市交通狀況。

3、人本化

智慧城市的人本化特征體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念，旨在提升市民的幸福感和參與度。通過智能醫(yī)療、智慧教育和智慧政務(wù)等服務(wù)，滿足市民個(gè)性化需求，提供便捷高效的生活服務(wù)，不僅提升了生活質(zhì)量，還降低了日常事務(wù)的時(shí)間和精力成本。同時(shí)，智慧城市為市民提供參與城市治理的渠道，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感和對(duì)城市管理的認(rèn)同感。在關(guān)注普遍需求的同時(shí)，智慧城市還重視弱勢(shì)群體福利，提供智能養(yǎng)老服務(wù)和無障礙設(shè)施，確保發(fā)展成果惠及每一位市民。此外，智慧城市注重文化傳承和社區(qū)建設(shè)，利用數(shù)字化手段增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。青島市統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全面加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，構(gòu)建了“一朵云、一張網(wǎng)、一個(gè)安全體系”的政務(wù)支撐框架，創(chuàng)新推出“全市一個(gè)數(shù)字機(jī)關(guān)”，實(shí)現(xiàn)了省、市、區(qū)、鎮(zhèn)、村五級(jí)電子公文流轉(zhuǎn)全覆蓋，顯著提升了機(jī)關(guān)運(yùn)行效率。

（二）智慧城市建設(shè)的內(nèi)涵重點(diǎn)

基于智能化、系統(tǒng)化和人本化特征，智慧城市建設(shè)的內(nèi)涵重點(diǎn)可概括為善政、惠民和興業(yè)三個(gè)方面。

一是善政創(chuàng)新，優(yōu)化城市治理。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等前沿技術(shù)，革新城市管理理念、手段和模式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化管理。如智慧交通系統(tǒng)能夠?qū)崟r(shí)調(diào)度交通流量，緩解擁堵，提高效率，降低管理成本，增強(qiáng)城市應(yīng)變能力。

二是惠民便捷，提升生活質(zhì)量。通過智能醫(yī)療、智慧教育和智能家居等智能化公共服務(wù)應(yīng)用，顯著提升居民生活質(zhì)量，使日常服務(wù)更加便捷高效，增強(qiáng)居民的安全感和舒適度。精細(xì)化的智能管理使居民享受定制化服務(wù)，提高對(duì)城市生活的滿意度。

三是興業(yè)驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集成應(yīng)用新一代信息技術(shù)，智慧城市為企業(yè)提供精準(zhǔn)的市場(chǎng)洞察和創(chuàng)新支持，優(yōu)化資源配置，提升服務(wù)效率。營(yíng)造高效的營(yíng)商環(huán)境和開放的創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合，激發(fā)產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

我國(guó)智慧城市建設(shè)已取得顯著進(jìn)展，成為推動(dòng)城市現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要引擎。要加強(qiáng)數(shù)字賦能、推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，增強(qiáng)聯(lián)合指揮和各方協(xié)同，切實(shí)提升執(zhí)行力。近年來，隨著新興技術(shù)的迅猛發(fā)展，各地智慧城市建設(shè)如火如荼，覆蓋交通、能源、環(huán)境、醫(yī)療、教育等多個(gè)領(lǐng)域。城市管理效率顯著提升，居民生活質(zhì)量不斷改善，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。

（一）我國(guó)智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀

我國(guó)智慧城市建設(shè)不斷推進(jìn)。2013年1月，住建部公布了首批90個(gè)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)，同年8月擴(kuò)展至193個(gè)。2015年4月，住建部和科技部發(fā)布了第三批試點(diǎn)名單，新增84個(gè)城市，總數(shù)達(dá)到290個(gè)。2021年5月，北京、上海等6個(gè)城市啟動(dòng)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)。2022年10月，24個(gè)城市被確定為智能建造試點(diǎn)城市。2024年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出推動(dòng)綠色智慧城市建設(shè)目標(biāo)。截至2023年底，科技部、工信部、國(guó)家測(cè)繪地理信息局和發(fā)改委等部門確定的智慧城市相關(guān)試點(diǎn)數(shù)量已達(dá)753個(gè)。

我國(guó)智慧城市市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)中研普華產(chǎn)業(yè)研究院《2024—2029年智慧城市產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢(shì)分析報(bào)告》，2019年至2022年間，市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)步提升，2022年已達(dá)25.02萬億元，較2021年增長(zhǎng)18.6%。在政策推動(dòng)下，智慧城市的投資規(guī)模也呈上升趨勢(shì)，2020年投資達(dá)到259億美元，成為全球第二大支出國(guó)家。2022年投資規(guī)模進(jìn)一步增至313.8億美元，可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理和數(shù)字化管理成為投資重點(diǎn)領(lǐng)域。

智慧城市建設(shè)依托強(qiáng)大的技術(shù)支撐。物聯(lián)網(wǎng)的深度應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了設(shè)備與系統(tǒng)間的無縫連接和數(shù)據(jù)交互，提升了城市管理的精細(xì)化水平。大數(shù)據(jù)分析與人工智能融合，為實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)和提升運(yùn)營(yíng)效率提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。云計(jì)算為數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理提供了強(qiáng)大的計(jì)算能力和靈活性，支持城市系統(tǒng)高效運(yùn)作。5G通信技術(shù)的普及加速了信息傳輸，增強(qiáng)了智慧城市的互聯(lián)互通和響應(yīng)能力。在“數(shù)字中國(guó)”和“雙碳”目標(biāo)背景下，數(shù)字孿生技術(shù)的引入為智慧城市建設(shè)帶來了新機(jī)遇，推動(dòng)其向數(shù)字孿生城市的高級(jí)階段邁進(jìn)。

智慧城市建設(shè)得到有力的政策支持。各地政府通過出臺(tái)政策文件，明確智慧城市發(fā)展目標(biāo)，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。深圳發(fā)布《深圳市新型智慧城市建設(shè)總體方案》，青島提出“1+5+N”的攻勢(shì)打法，成都制定《智慧城市建設(shè)行動(dòng)方案（2020—2022年）》，構(gòu)建“11153”行動(dòng)框架。政府還通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與，加快關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和推廣。此外，各地建立專門的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保政策高效落實(shí)，為智慧城市的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）我國(guó)智慧城市建設(shè)的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)能力有待加強(qiáng)。智慧城市建設(shè)在快速推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和提升城市管理效率的過程中，首要挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)。首先，大規(guī)模的數(shù)據(jù)收集與分析是智慧城市的核心，通過物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、存儲(chǔ)和傳輸?shù)暮Ａ啃畔⒅邪罅總€(gè)人隱私和敏感數(shù)據(jù)，增加了信息泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。其次，數(shù)據(jù)安全技術(shù)和管理水平的差異導(dǎo)致防護(hù)能力不均衡，增加了網(wǎng)絡(luò)攻擊的隱患。最后，現(xiàn)行法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制在數(shù)據(jù)隱私保護(hù)上存在空白或滯后，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的安全威脅。多部門協(xié)調(diào)困難也導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全管理缺乏統(tǒng)一性。因此，智慧城市建設(shè)亟需建立完善的數(shù)據(jù)安全體系，采用數(shù)據(jù)加密、訪問控制、身份認(rèn)證等技術(shù)，結(jié)合防火墻和入侵檢測(cè)等，全面保障數(shù)據(jù)的安全性和完整性。建立健全法律法規(guī)，強(qiáng)化多部門協(xié)作，統(tǒng)一信息安全管理，能有效應(yīng)對(duì)智慧城市建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)。

標(biāo)準(zhǔn)化與互聯(lián)互通水平有待提高。智慧城市建設(shè)涉及多個(gè)領(lǐng)域和系統(tǒng)，確保不同系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享是一大難題。目前，我國(guó)智慧城市建設(shè)面臨技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、互操作性不足，導(dǎo)致信息孤島和數(shù)據(jù)共享困難，限制了智慧城市功能的發(fā)揮。此外，系統(tǒng)兼容性差、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)高和隱私保護(hù)不足，加劇了管理和協(xié)調(diào)難度。解決這些問題需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)共享與安全機(jī)制，促進(jìn)跨部門協(xié)作，提升智慧城市建設(shè)的整體效率和服務(wù)水平。

投資與運(yùn)營(yíng)模式可持續(xù)性有待提升。智慧城市建設(shè)需要大量資金投入，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)和系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)等。當(dāng)前，我國(guó)智慧城市建設(shè)的投資與運(yùn)營(yíng)模式面臨可持續(xù)性問題，主要表現(xiàn)在資金來源單一、投資回報(bào)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高等方面。智慧城市建設(shè)多依賴政府財(cái)政投入，缺乏多元化的融資渠道，導(dǎo)致資金壓力較大。智慧城市項(xiàng)目回報(bào)周期較長(zhǎng)，短期內(nèi)難以獲得顯著收益，增加了投資不確定性。同時(shí)，智慧城市涉及的技術(shù)更新和系統(tǒng)維護(hù)成本較高，增加了長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的負(fù)擔(dān)。因此，需要探索多元化的投融資模式，吸引社會(huì)資本參與，建立可持續(xù)的投資與運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

三、數(shù)字化助推智慧城市高效治理體系和治理能力現(xiàn)代化路徑

（一）夯實(shí)數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)，保障智慧城市穩(wěn)健運(yùn)行

強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)是智慧城市高效治理的基石。應(yīng)建立健全數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)體系，明確數(shù)據(jù)在采集、存儲(chǔ)、傳輸和使用各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，嚴(yán)格管控公民隱私信息。推廣應(yīng)用數(shù)據(jù)脫敏、加密和匿名化等技術(shù)，確保數(shù)據(jù)傳輸和使用的安全性。增強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)自主創(chuàng)新能力，從技術(shù)源頭保障數(shù)據(jù)安全可靠。各部門和企業(yè)需提升數(shù)據(jù)安全意識(shí)，建立完善的安全管理和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。同時(shí)，強(qiáng)化政府、企業(yè)和社會(huì)的多方協(xié)作，構(gòu)建共同參與的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制，完善公眾參與和監(jiān)督體系，提高全民數(shù)據(jù)安全意識(shí)。

（二）構(gòu)建數(shù)字化綜合治理平臺(tái)，提升跨部門協(xié)同治理效能

建設(shè)數(shù)字化綜合治理平臺(tái)是提升智慧城市協(xié)同治理水平的關(guān)鍵。應(yīng)充分發(fā)揮城市信息模型（CIM）平臺(tái)的基礎(chǔ)支撐作用，構(gòu)建“一圖統(tǒng)攬、多層協(xié)同共建”的治理模式。通過將各類城市管理數(shù)據(jù)集成至統(tǒng)一圖層上，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行管理的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，不僅增強(qiáng)城市綜合治理能力，還為科學(xué)決策提供強(qiáng)大的大數(shù)據(jù)支撐，強(qiáng)化部門間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提升決策的精準(zhǔn)性和高效性。此外，在城市能源管理方面，推進(jìn)多熱源聯(lián)合供熱“一張網(wǎng)”建設(shè)，通過優(yōu)化供熱結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，有效減少碳排放，助力城市綠色可持續(xù)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新投融資與運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)智慧城市可持續(xù)發(fā)展

創(chuàng)新投融資與運(yùn)營(yíng)模式是實(shí)現(xiàn)智慧城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。首先，拓寬融資渠道，采用政府引導(dǎo)基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、綠色金融等方式，吸引社會(huì)資本參與，減輕政府財(cái)政壓力。其次，提升資源利用效率，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和資源的智能化管理與調(diào)度，降低能源消耗和環(huán)境影響。同時(shí)，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估項(xiàng)目效益和社會(huì)影響，確保投資回報(bào)與社會(huì)效益相匹配。鼓勵(lì)公私合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共建可持續(xù)的城市生態(tài)系統(tǒng)。最后，注重長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，建立專業(yè)化的運(yùn)維團(tuán)隊(duì)和標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)維體系，確?；A(chǔ)設(shè)施的可靠性和可用性。通過以上舉措，智慧城市建設(shè)將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的未來城市模式。

〔本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大創(chuàng)新項(xiàng)目“科技創(chuàng)新推動(dòng)智能強(qiáng)國(guó)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023YZD019）、北京市科學(xué)技術(shù)研究院委托課題“天津機(jī)器人產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新監(jiān)測(cè)研究”的研究成果〕

（李世冉，天津市科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院。張康康，通訊作者，天津社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所。謝偉偉，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）