推動(dòng)綠色債券發(fā)展的成效、瓶頸與對(duì)策建議

黨的二十屆三中全會(huì)指出，健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制，實(shí)施支持綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系。綠色債券是實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展最重要的直接融資工具，有助于優(yōu)化綠色融資結(jié)構(gòu)，低成本、靈活滿(mǎn)足綠色項(xiàng)目發(fā)展需求。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中由政府主導(dǎo)高效建立了綠色債券市場(chǎng)，形成了較完備的制度框架，發(fā)行規(guī)模居世界首位，券種創(chuàng)新積極活躍，市場(chǎng)運(yùn)行總體穩(wěn)健，正在加快與國(guó)際市場(chǎng)接軌，但距離金融高質(zhì)量發(fā)展要求仍有差距。宜持續(xù)深化綠色債券市場(chǎng)化改革，以完善基礎(chǔ)制度、強(qiáng)化市場(chǎng)功能、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、加力支持民營(yíng)企業(yè)為重點(diǎn)，更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，全面促進(jìn)綠色債券高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國(guó)綠色債券發(fā)展成效

過(guò)去十年，我國(guó)綠色債券從無(wú)到有、從小到大、從零散到漸成體系，市場(chǎng)規(guī)模、發(fā)行結(jié)構(gòu)、發(fā)行質(zhì)量和運(yùn)行效率顯著提升，市場(chǎng)運(yùn)行和雙向開(kāi)放步伐穩(wěn)健，為綠色發(fā)展提供了多樣化直接融資選擇，現(xiàn)已成為金融資源配置的重要目的地。

（一）政府主導(dǎo)發(fā)展模式下，高效建立市場(chǎng)和制度體系

我國(guó)綠色債券發(fā)展呈現(xiàn)典型的“自上而下、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)跟進(jìn)”特征。市場(chǎng)建設(shè)方面，2015年以來(lái)，通過(guò)系統(tǒng)的規(guī)劃引導(dǎo)和必要的行政干預(yù)，打破了資本市場(chǎng)對(duì)化石能源產(chǎn)業(yè)投資慣性，引導(dǎo)金融資源流向綠色產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)建立了綠色債券市場(chǎng)。制度供給方面，在市場(chǎng)分割的背景下，協(xié)調(diào)市場(chǎng)間、部門(mén)間利益，高效建立規(guī)則共識(shí)，為后期各方充分利用碳達(dá)峰窗口期奠定基礎(chǔ)。央地協(xié)同方面，在各地資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不一的背景下，由中央層面部署綠色金融發(fā)展路線(xiàn)圖，推動(dòng)不同行業(yè)和地區(qū)形成發(fā)展共識(shí)，分批設(shè)立綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，充分發(fā)揮地方政府主觀能動(dòng)性，探索可復(fù)制的地方經(jīng)驗(yàn)和體制機(jī)制改革措施，向全國(guó)推廣。

（二）市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)張，連續(xù)兩年成為全球最大市場(chǎng)

相比于發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)，我國(guó)資本市場(chǎng)上綠色債券起步較晚，憑借市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)和綠色轉(zhuǎn)型的巨大需求，自首只綠色債券發(fā)行以來(lái)，境內(nèi)綠色債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)快速增長(zhǎng)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了大量期限較長(zhǎng)、成本較低的資金支持。新增發(fā)行規(guī)模從2016年的2066.31億元增長(zhǎng)至2023年的8548.54億元，2022年超過(guò)美國(guó)成為全球最大綠色債券發(fā)行市場(chǎng)；累計(jì)發(fā)行規(guī)模僅次于美國(guó)，居全球第二位。

（三）券種持續(xù)創(chuàng)新，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和靈活性提升

隨著我國(guó)綠色債券實(shí)踐逐漸深入，綠色債券市場(chǎng)活躍度不斷提高，綠色債券券種與時(shí)俱進(jìn)、日益豐富，從發(fā)展初期以間接投向綠色項(xiàng)目的綠色金融債為主，到綠色資產(chǎn)支持證券、綠色債務(wù)融資工具得到市場(chǎng)廣泛認(rèn)可，再到“雙碳”目標(biāo)提出后創(chuàng)新發(fā)行碳中和債、藍(lán)色債券、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)綠色可轉(zhuǎn)換債券、綠色熊貓債券等品種，綠色債券對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)支持更加精準(zhǔn)有效。

（四）綠色標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一，正在加快國(guó)內(nèi)國(guó)際趨同

因債券市場(chǎng)分割，我國(guó)綠色債券發(fā)展之初，不同券種支持項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)也有差異。近幾年，我國(guó)加快綠色標(biāo)準(zhǔn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一和國(guó)際接軌步伐，中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》，整合既有多個(gè)綠色債券支持項(xiàng)目的范圍，同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際原則接軌，剔除煤炭等化石能源的清潔利用項(xiàng)目，采用國(guó)際通行的“無(wú)重大損害”原則，基本實(shí)現(xiàn)二三級(jí)目錄與國(guó)際主流綠色項(xiàng)目分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)一致。

（五）不斷在更高水平、更高質(zhì)量上開(kāi)展國(guó)際對(duì)話(huà)與合作

我國(guó)持續(xù)推進(jìn)綠色債券市場(chǎng)高水平對(duì)外開(kāi)放，通過(guò)搭建可持續(xù)金融國(guó)際平臺(tái)、“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟等多邊國(guó)際交流平臺(tái)，提升國(guó)際綠色金融領(lǐng)域影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)，增進(jìn)國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)及產(chǎn)品的了解，吸引更多外資投向境內(nèi)綠色債券或發(fā)行熊貓債，合作應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，中資企業(yè)境外發(fā)行與外資企業(yè)境內(nèi)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展主題債券規(guī)模均創(chuàng)歷史新高。

二、綠色債券發(fā)展亟需突破的四大瓶頸

我國(guó)債券市場(chǎng)長(zhǎng)期分割，隨著綠色債券市場(chǎng)走向成熟，分散監(jiān)管模式降低投融資效率、拖慢綠色債券市場(chǎng)化步伐的弊端凸顯，市場(chǎng)有效融通資金、優(yōu)化資源配置、分散風(fēng)險(xiǎn)等功能難以充分發(fā)揮，進(jìn)一步發(fā)展出現(xiàn)融資優(yōu)勢(shì)不明顯、投資氛圍不積極、關(guān)鍵制度不完善、資源配置不均衡等四大困境亟待突破。

（一）從發(fā)行端看，融資優(yōu)勢(shì)不明顯

2024年上半年，我國(guó)綠色債券發(fā)行規(guī)模僅占信用類(lèi)債券發(fā)行總規(guī)模的2.64%，綠色債券環(huán)境效益正外部性尚未內(nèi)化為融資優(yōu)勢(shì)，發(fā)行人積極性有較大提升空間。一是融資成本優(yōu)勢(shì)較低。相比非綠色債券，綠色債券須聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綠色認(rèn)證、披露募集資金投向和使用計(jì)劃，抬高了發(fā)行期綜合成本。雖然部分地方對(duì)綠色債券發(fā)行予以財(cái)政補(bǔ)貼、減稅等優(yōu)惠，但難以完全彌補(bǔ)額外付出的成本。二是發(fā)審速度優(yōu)勢(shì)減弱。綠色債券享有發(fā)行審核“綠色通道”，但隨著債券注冊(cè)制改革全面落地，綠色債券在發(fā)審速度上不再有明顯優(yōu)勢(shì)。三是券種缺少獨(dú)特性。我國(guó)綠色主題的債券產(chǎn)品眾多，可持續(xù)發(fā)展債券等債券與綠色債券的募投領(lǐng)域高度重合，凸顯綠色債券的市場(chǎng)定位策略不清晰，缺少定制化的創(chuàng)新產(chǎn)品，以及匹配綠色項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

（二）從投資端看，投資氛圍不積極

綠色低碳產(chǎn)業(yè)仍是新興投資領(lǐng)域，投資者對(duì)項(xiàng)目環(huán)境效益和“綠色”市場(chǎng)價(jià)值的信心不足，還未形成自發(fā)踴躍投資的氛圍。一是“漂綠”損害投資者信任。部分綠色債券發(fā)行人存在較高道德風(fēng)險(xiǎn)，不僅財(cái)務(wù)造假、隱瞞不利信息等現(xiàn)象屢禁不止，還有過(guò)度包裝或?qū)⒛技Y金投向非綠色領(lǐng)域等“漂綠”傾向，損害市場(chǎng)信用環(huán)境基礎(chǔ)。二是評(píng)估認(rèn)證的增信效果不佳。一方面，評(píng)估認(rèn)證率和認(rèn)證公開(kāi)率偏低，一些發(fā)行規(guī)模占比較高的綠色債券品種在發(fā)行前不強(qiáng)制提供第三方評(píng)估認(rèn)證報(bào)告。另一方面，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)證水平參差不齊，認(rèn)證業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)模糊不統(tǒng)一，認(rèn)證結(jié)果缺乏橫向可比性，市場(chǎng)公信力與國(guó)際成熟機(jī)構(gòu)有較大差距。三是投資者對(duì)“綠色”價(jià)值認(rèn)可度不高。我國(guó)資本市場(chǎng)的環(huán)境偏好不明顯，負(fù)責(zé)任投資理念還不普及，成熟的機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量不多，多數(shù)投資者不愿意讓渡部分經(jīng)濟(jì)效益，投向綠色溢價(jià)的債券產(chǎn)品。

（三）從制度供給看，關(guān)鍵制度有待優(yōu)化

我國(guó)已搭建綠色債券發(fā)行審批、交易和存續(xù)期管理制度框架，但一些關(guān)鍵制度規(guī)則還有較大細(xì)化完善和改革創(chuàng)新空間。一是信息披露制度亟待完善。綠色金融債、綠色公司債（企業(yè)債）、非金融企業(yè)綠色債務(wù)融資工具已搭建信息披露框架，但原則性要求居多，缺少對(duì)定量績(jī)效的測(cè)算要求，也未給出科學(xué)合理的測(cè)算指標(biāo)和方法，導(dǎo)致部分發(fā)行人不披露、模糊披露或僅披露利好部分的綠色信息。二是不同綠色券種的監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一。債券市場(chǎng)長(zhǎng)期多頭監(jiān)管，不同監(jiān)管部門(mén)對(duì)所轄綠色券種發(fā)布了相互獨(dú)立的監(jiān)管要求，在發(fā)行審核程序、第三方認(rèn)證評(píng)估、募集資金使用、環(huán)境信息披露等方面存在差異，留下套利空間。

（四）從資源配置看，支持民企還有欠缺

2024年上半年，民營(yíng)企業(yè)發(fā)行綠色債券只數(shù)占綠色債券發(fā)行總只數(shù)的比例僅為9.55%，規(guī)模占比僅11.23%，與綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求不匹配。一是綠色債券市場(chǎng)分層不夠。綠色債券市場(chǎng)投資者結(jié)構(gòu)單一，主要為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)偏好較低且高度趨同，導(dǎo)致高收益市場(chǎng)建設(shè)緩慢，對(duì)中小民營(yíng)企業(yè)發(fā)行的高風(fēng)險(xiǎn)高收益綠色債券需求嚴(yán)重不足。二是金融機(jī)構(gòu)偏好國(guó)有企業(yè)。金融機(jī)構(gòu)作為綠色債券最主要投資者和發(fā)行人，受限于資產(chǎn)安全性考核要求，以及未能真正落地的盡職免責(zé)制度，偏向擔(dān)保優(yōu)勢(shì)更高的國(guó)有企業(yè)有關(guān)項(xiàng)目，缺少支持民營(yíng)企業(yè)綠色項(xiàng)目的動(dòng)力。三是地方政府支持政策存在偏向性。部分地方政府針對(duì)綠色債券出臺(tái)財(cái)政激勵(lì)措施，但有限的財(cái)政資源偏向本地國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)的綠色項(xiàng)目，對(duì)民營(yíng)企業(yè)綠色項(xiàng)目發(fā)債激勵(lì)不足。

三、推動(dòng)綠色債券高質(zhì)量發(fā)展的建議

我國(guó)綠色債券發(fā)展正在從市場(chǎng)高速擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)抓住重點(diǎn)，把塑造獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化市場(chǎng)功能、支持民營(yíng)企業(yè)作為當(dāng)下突破點(diǎn)，從給政策、給改革創(chuàng)新空間的角度予以有力支持，全面拓展綠色債券服務(wù)綠色發(fā)展的深度和廣度。

（一）塑造綠色債券獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

一是降低綠色債券融資成本，持續(xù)提高發(fā)行便利。打造綠色債券發(fā)行優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)補(bǔ)貼、減稅、貼息等多種方式降低綠色債券發(fā)行成本，不斷優(yōu)化綠色債券發(fā)行服務(wù)，完善創(chuàng)新?lián)！?zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)等服務(wù)體系，精簡(jiǎn)發(fā)行程序，探索數(shù)字綠色債券等創(chuàng)新模式，提高發(fā)行效率，調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體發(fā)行積極性。二是推動(dòng)各券種協(xié)同互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展。明晰綠色債券功能定位，與其他可持續(xù)類(lèi)債券形成差異化發(fā)展格局。理順各綠色券種相互關(guān)系，將綠色企業(yè)債現(xiàn)有創(chuàng)新品種整合進(jìn)入綠色公司債框架，用好企業(yè)債“資金跟著項(xiàng)目走”、期限相對(duì)較長(zhǎng)等特點(diǎn)，充分發(fā)揮支持重大綠色項(xiàng)目建設(shè)的功能。

（二）全面提升市場(chǎng)監(jiān)管效能

一是精簡(jiǎn)完善監(jiān)管規(guī)則。按照“能減盡減、能統(tǒng)盡統(tǒng)”原則，定期清理內(nèi)容不適宜、尺度不統(tǒng)一的債券監(jiān)管規(guī)則，促進(jìn)不同券種和不同債券市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則分類(lèi)協(xié)同。二是形成央地監(jiān)管合力。強(qiáng)化中央與地方監(jiān)管協(xié)同，加強(qiáng)綠色債券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)對(duì)處置和聯(lián)防聯(lián)控，建立健全央地常態(tài)化溝通綠色債券發(fā)行人風(fēng)險(xiǎn)情況和重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)線(xiàn)索的工作機(jī)制。三是從源頭預(yù)防重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于難以發(fā)行非綠公司債融資的地方政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)企業(yè)有關(guān)項(xiàng)目，嚴(yán)把發(fā)行準(zhǔn)入關(guān)，防止“漂綠”或變相增加地方政府隱性債務(wù)。

（三）擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制作用范圍

一是以投資者需求為導(dǎo)向，強(qiáng)化信息披露和評(píng)估認(rèn)證。加強(qiáng)環(huán)境信息量化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，明確衡量指標(biāo)、測(cè)算方法、評(píng)估參數(shù)，提高環(huán)境效益可比性。切實(shí)提高評(píng)估認(rèn)證質(zhì)量，細(xì)化發(fā)行前和存續(xù)期評(píng)估認(rèn)證業(yè)務(wù)程序、要點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)，制定綠色技術(shù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域評(píng)估實(shí)施規(guī)范，完善市場(chǎng)化評(píng)價(jià)機(jī)制。二是協(xié)同推進(jìn)投資者教育與投資者保護(hù)。培育接受綠色溢價(jià)、尊重市場(chǎng)規(guī)則的成熟投資者，加力保護(hù)投資者利益，嚴(yán)肅查處“漂綠”、虛假信息披露、惡意“逃廢債”等違規(guī)行為，健全市場(chǎng)化法治化違約處置機(jī)制，鼓勵(lì)綜合運(yùn)用展期、出售資產(chǎn)、債券回購(gòu)、債務(wù)重組、引入戰(zhàn)略投資等方式穩(wěn)妥處置存量風(fēng)險(xiǎn)。三是穩(wěn)妥推進(jìn)債券市場(chǎng)一體化發(fā)展。統(tǒng)一不同債券市場(chǎng)和不同綠色券種在發(fā)行交易、信息披露、信用評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)管理、違約處置等方面的制度及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，逐步破除債券市場(chǎng)間壁壘，促進(jìn)債券、資金等要素在不同市場(chǎng)間流動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。

（四）加力支持民營(yíng)企業(yè)融資

一是加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)行綠色債券的激勵(lì)。將綠色債券作為支持民營(yíng)企業(yè)“渡過(guò)難關(guān)”的工具之一，通過(guò)補(bǔ)貼、減免融資交易費(fèi)用和收益所得稅等多種方式，降低民營(yíng)企業(yè)發(fā)行成本。將優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)納入知名成熟發(fā)行人名單、注冊(cè)債務(wù)融資工具時(shí)允許變更主承銷(xiāo)商團(tuán)成員等，提高發(fā)行速度。二是合理引導(dǎo)金融資源流向。優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管考核機(jī)制，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)投資民營(yíng)企業(yè)綠色項(xiàng)目的業(yè)績(jī)考核，引導(dǎo)證券公司加大民營(yíng)企業(yè)債券承銷(xiāo)業(yè)務(wù)投入。三是加大針對(duì)性的綠色債券創(chuàng)新。提高綠色債券與民營(yíng)企業(yè)需求的適配度，針對(duì)民營(yíng)企業(yè)偏小偏弱、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的特點(diǎn)，適當(dāng)降低發(fā)行門(mén)檻，創(chuàng)設(shè)更多“股債”結(jié)合的債券品種。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委體管所助理研究員）