《能源法》出臺，煤炭行業(yè)怎么看、怎么干

2024年11月8日，十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起施行?！赌茉捶ā妨⒆阄覈茉促Y源稟賦實(shí)際，結(jié)合能源發(fā)展遇到的新形勢新情況，在法律層面對能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性重大問題作出系統(tǒng)規(guī)定，是我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。煤炭作為我國最豐富、最基礎(chǔ)的能源資源，是我國能源安全穩(wěn)定供應(yīng)的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”，隨著《能源法》出臺和落地實(shí)施，會對煤炭行業(yè)帶來什么影響，煤炭行業(yè)又應(yīng)該如何應(yīng)對，煤炭行業(yè)應(yīng)該怎么看、怎么干？圍繞這些問題，需要我們深思。

一、我國出臺《能源法》的背景、歷程及重要意義

能源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源安全事關(guān)國計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全，是重大的全局性、戰(zhàn)略性問題。我國已制定多部單行能源法律法規(guī)，包括煤炭法、電力法、可再生能源法、石油天然氣管道保護(hù)法、節(jié)約能源法、城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例等，但能源領(lǐng)域長期以來還缺少一部具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性、系統(tǒng)性作用的法律。制定《能源法》，對于進(jìn)一步夯實(shí)能源行業(yè)法治根基，推動綠色轉(zhuǎn)型升級和保障國家能源安全，具有很強(qiáng)的必要性和重要性。早在2006年，國家發(fā)展改革委等十五個部門就聯(lián)合成立《能源法》起草組，《能源法》立法工作前后延續(xù)十八年，之后多次向全社會公開征求意見。近期通過的《能源法》包括總則、能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場體系、能源儲備和應(yīng)急、能源科技創(chuàng)新、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則共九章八十條，覆蓋煤炭、石油、天然氣、核能、水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽芤约半娏?、熱力、氫能等各種形式的能源?！赌茉捶ā窂姆山嵌戎该髁四茉搭I(lǐng)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向和有效實(shí)施路徑，它填補(bǔ)了能源領(lǐng)域法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)空白，是我國能源領(lǐng)域的“憲法”，是習(xí)近平法治思想在能源領(lǐng)域的具體實(shí)踐?！赌茉捶ā返穆涞貙?shí)施，將對提升我國能源安全保障水平、加快能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、推動能源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展和服務(wù)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。

二、《能源法》出臺，煤炭行業(yè)怎么看

（一）首次從法律層面明確了煤炭在我國能源安全及供應(yīng)體系中的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”地位

我國已探明化石能源資源總量的97%左右都是煤炭，我國“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦特點(diǎn)，決定煤炭將長期處于主體能源的戰(zhàn)略地位。長期以來，煤炭在我國一次能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比重一直保持在75%左右，在消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重也高達(dá)70%左右。近年來，煤炭消費(fèi)比重盡管呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，但2023年煤炭消費(fèi)仍占一次能源消費(fèi)的55.3%。有研究顯示，到2030年，煤炭在我國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重依然占45%左右，煤炭在我國能源和消費(fèi)格局中的重要地位短期內(nèi)較難改變?！赌茉捶ā访鞔_，要“發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)體系中的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用”，首次以法律形式確認(rèn)煤炭是我國能源供應(yīng)體系中的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”，凸顯了煤炭在我國能源安全中兜底保障的重要作用。

（二）煤炭領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)被提高至新高度

能源規(guī)劃對推動能源行業(yè)發(fā)展、合理配置資源資金、制定有關(guān)政策具有重要的指導(dǎo)意義。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33號）就明確提出要編制能源發(fā)展規(guī)劃，在多年規(guī)劃工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國逐步建立了國家級綜合能源規(guī)劃、國家級分領(lǐng)域能源規(guī)劃和區(qū)域能源規(guī)劃、地方能源發(fā)展規(guī)劃等各層次能源規(guī)劃體系和管理體系。盡管煤炭在我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占據(jù)很大比例，但隨著能源轉(zhuǎn)型和碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，煤炭等化石能源消費(fèi)比重將逐年降低，而太陽能等非化石能源消費(fèi)比重將逐年提升，從整個能源系統(tǒng)安全的大局來看，就要加強(qiáng)煤炭等化石能源的規(guī)劃發(fā)展與建立緩慢退坡機(jī)制，同時也要完善太陽能等非化石能源的接續(xù)發(fā)展與領(lǐng)跑推進(jìn)機(jī)制。在此背景下，《能源法》從能源安全的高度，將煤炭等各類能源的規(guī)劃發(fā)展與有序融合統(tǒng)一起來，既肯定了煤炭等化石能源的兜底保障作用，也確認(rèn)了新能源的未來發(fā)展地位，至此，煤炭領(lǐng)域的規(guī)劃發(fā)展與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將得到進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固。

（三）煤炭清潔高效利用將成為煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要趨勢

煤炭作為我國最重要的一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)品，其污染物排放高、利用效率低等成為制約其發(fā)展的主要因素。從清潔性來看，相比天然氣，煤炭燃燒后污染物排放明顯飆漲，煤炭燃燒后二氧化碳排放是天然氣的1.78倍、氮氧化物是4.97倍、粉塵顆粒是392倍、二氧化硫是2591倍；從高效性來看，相比天然氣，煤炭的火力發(fā)電的平均能量利用效率約35%，整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)發(fā)電效率為45%以上，均低于燃?xì)饴?lián)合循環(huán)發(fā)電目前55%的能量利用效率，煤炭的民用熱效率更是遠(yuǎn)低于天然氣?！赌茉捶ā访鞔_，要“促進(jìn)煤炭清潔高效利用”，向市場釋放了明確的信號，特別是碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略實(shí)施以來，煤炭的清潔高效利用將是我國未來煤炭利用的主要政策取向。

（四）煤炭產(chǎn)供儲銷體系將進(jìn)一步完善

國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門已就煤炭產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)做了大量卓有成效的工作。2024年4月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)的《關(guān)于建立煤炭產(chǎn)能儲備制度的實(shí)施意見》（發(fā)改能源規(guī)〔2024〕413號）要求，到2027年，初步建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，有序核準(zhǔn)建設(shè)一批產(chǎn)能儲備煤礦項(xiàng)目，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲備；到2030年，產(chǎn)能儲備制度更加健全，產(chǎn)能管理體系更加完善，力爭形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲備，全國煤炭供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)，供給彈性和韌性持續(xù)提升。這次《能源法》明確提出，國家要完善能源產(chǎn)供儲銷體系，健全能源儲備制度和能源應(yīng)急機(jī)制，提升能源供給能力，保障能源安全、穩(wěn)定、可靠、有效供給?？梢灶A(yù)見，隨著《能源法》的出臺，我國煤炭產(chǎn)供儲銷體系將不斷完善，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競爭力將進(jìn)一步提升。

（五）全國統(tǒng)一煤炭大市場建設(shè)將加速推進(jìn)

當(dāng)前，全國正在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，但現(xiàn)階段我國煤炭市場存在市場分割和地方保護(hù)嚴(yán)重、市場交易規(guī)則及程序各異、市場化機(jī)制和要素市場建設(shè)不夠完善以及產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈波動劇烈等問題，不利于全國統(tǒng)一煤炭大市場的建設(shè)。《能源法》明確要求，要推動建設(shè)全國統(tǒng)一的煤炭等能源交易市場，推動建立功能完善、運(yùn)營規(guī)范的市場交易機(jī)構(gòu)或者交易平臺。受此影響，剔除地方保護(hù)壁壘、打破地方保護(hù)主義將得到有效改善，區(qū)域性煤炭交易中心和全國性煤炭交易中心的關(guān)系將進(jìn)一步理順，煤炭跨省跨區(qū)域交易的司法和監(jiān)督體系將不斷完善，煤炭管理機(jī)構(gòu)職能分散且缺乏有效的長期協(xié)調(diào)機(jī)制等問題將進(jìn)一步得到解決，全國統(tǒng)一煤炭大市場建設(shè)將加速推進(jìn)。

（六）煤炭行業(yè)碳排放管理和碳交易市場建設(shè)將提速

國家發(fā)展改革委2021年印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，建立了能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。2023年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，標(biāo)志著我國將分階段推動能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控?！赌茉捶ā访鞔_，我國要建立能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系。煤炭作為上下游高耗能、高污染能源產(chǎn)品，有關(guān)企業(yè)將需采取技術(shù)升級或低碳改造措施，設(shè)備制造商和技術(shù)服務(wù)商將迎來新的市場機(jī)遇，煤炭行業(yè)關(guān)聯(lián)的碳排放管理人員、碳市場分析師的需求將增加，煤炭行業(yè)碳排放管理和碳交易市場建設(shè)將提速。

（七）科技創(chuàng)新對煤炭行業(yè)發(fā)展的重要性已成為行業(yè)共識

在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略指引下，我國煤炭行業(yè)智能化、數(shù)字化建設(shè)加速發(fā)展、縱深推進(jìn)。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，2023年全行業(yè)科技貢獻(xiàn)率提高到60%，科技創(chuàng)新從量變向質(zhì)變飛躍，從點(diǎn)線突破向系統(tǒng)集成發(fā)力，實(shí)現(xiàn)了從跟蹤模仿到部分領(lǐng)域并跑甚至領(lǐng)跑的轉(zhuǎn)變。正是基于對科技創(chuàng)新重要性的共識，最后能源科技創(chuàng)新部分獨(dú)立成章，凸顯了現(xiàn)在及未來能源科技創(chuàng)新在保障能源安全、推動能源轉(zhuǎn)型中都將發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，科學(xué)技術(shù)本身就是最大的資源。可以預(yù)見，隨著AI、5G、礦山大模型、負(fù)碳固碳等技術(shù)的突破和新質(zhì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，煤炭行業(yè)全要素生產(chǎn)率將不斷提升，煤炭行業(yè)生態(tài)將深刻變革。

（八）企業(yè)應(yīng)急保供任務(wù)從“社會責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ǘx務(wù)”

在《能源法》出臺以前，迎峰度夏、冬季保供及應(yīng)急保供等極端情況下的煤炭生產(chǎn)和煤電企業(yè)能源供應(yīng)主要是有關(guān)中央企業(yè)或國有企業(yè)通過扛起國有企業(yè)的社會責(zé)任，堅(jiān)決履行政治責(zé)任，堅(jiān)持底線思維和系統(tǒng)思維，扎實(shí)做好特殊時期煤炭煤電保供工作?！赌茉捶ā烦雠_以后，對這類工作從法律層面做了規(guī)定，在應(yīng)急狀態(tài)時，煤炭生產(chǎn)企業(yè)、煤電企業(yè)以及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)服從有關(guān)人民政府的統(tǒng)一指揮和安排，按照規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的煤炭保供應(yīng)急義務(wù)，配合采取應(yīng)急處置措施，協(xié)助維護(hù)煤炭市場秩序?！赌茉捶ā愤€規(guī)定因執(zhí)行煤炭應(yīng)急處置措施給有關(guān)單位、個人造成損失的，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償，從法律層面彌補(bǔ)了企業(yè)的合理支出，保障了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。

三、《能源法》出臺，煤炭行業(yè)怎么干

（一）政府層面，要多措并舉加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

一是加快推進(jìn)修訂《煤炭法》。隨著我國煤炭行業(yè)管理體制、產(chǎn)業(yè)組織、市場結(jié)構(gòu)等已發(fā)生較大變化，現(xiàn)行《煤炭法》已滯后于實(shí)踐要求，特別是《能源法》頒布以后，修訂《煤炭法》既緊迫又必要。要以《能源法》為統(tǒng)領(lǐng)，加快推進(jìn)《煤炭法》修訂，確?！睹禾糠ā放c《能源法》有效銜接，協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)籌推進(jìn)煤炭法有關(guān)的立改廢釋工作，及時制定、修訂配套制度和政策，進(jìn)一步增強(qiáng)能源法律制度體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

二是加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。《能源法》首次從法律層面明確了能源規(guī)劃體系和工作機(jī)制，為全國和各地開展能源規(guī)劃工作通過了法律保障和基本遵循。要制定和完善中央和各層級煤炭發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃對煤炭行業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用。

三是完善產(chǎn)業(yè)政策。現(xiàn)有《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》距今已數(shù)十年以上，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)不符合當(dāng)前的要求，在習(xí)近平生態(tài)文明思想和“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，新時代煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)改革遇到了一些新情況新問題，要優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、環(huán)保與安全，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

四是加強(qiáng)監(jiān)督管理。煤炭行業(yè)管理涉及面廣，工作復(fù)雜。要建立跨部門跨地區(qū)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，完善事前事中事后全周期監(jiān)管鏈條，強(qiáng)化對煤炭有關(guān)工作的監(jiān)督檢查和全面管理，進(jìn)一步提升煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)水平，促進(jìn)有關(guān)信息公開透明。

（二）行業(yè)層面，要加快推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

一是夯實(shí)“壓艙石”地位。我國資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了煤炭在較長一段時間內(nèi)還將發(fā)揮重要的支持保障作用。全行業(yè)要主動擔(dān)當(dāng)，積極作為，千方百計(jì)增儲上產(chǎn)，進(jìn)一步釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，堅(jiān)決做能源安全“領(lǐng)頭雁、主心骨”，切實(shí)發(fā)揮能源保供“壓艙石”“穩(wěn)定器”的重要作用。

二是推動煤炭行業(yè)清潔高效利用。要凝聚行業(yè)共識，推動煤炭清潔高效利用，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型和綠色低碳發(fā)展。堅(jiān)決貫徹落實(shí)國家發(fā)展改革委等六部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)煤炭清潔高效利用的意見》（發(fā)改運(yùn)行〔2024〕1345號），在煤炭開發(fā)、生產(chǎn)、儲運(yùn)、使用全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，提高煤炭利用效率，促進(jìn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三是發(fā)展煤炭新質(zhì)生產(chǎn)力。黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機(jī)制。煤炭行業(yè)要結(jié)合行業(yè)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快煤炭產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，培育壯大和發(fā)展煤炭領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力。通過構(gòu)建煤炭產(chǎn)業(yè)與新能源、先進(jìn)制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新模式新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，打造煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。

四是加快全國統(tǒng)一煤炭大市場建設(shè)。要完善制度規(guī)則，打破各類壁壘，完善煤炭市場化機(jī)制，通過數(shù)字化、信息化、智能化等方式和手段，完善全國統(tǒng)一煤炭大市場建設(shè)的體制機(jī)制，助力煤炭產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展，推動全國統(tǒng)一煤炭大市場建設(shè)提速。

（三）企業(yè)層面，要切實(shí)發(fā)揮企業(yè)主體作用

一是主動承擔(dān)保供主體責(zé)任。企業(yè)是能源安全保供的第一主體，要確保能源穩(wěn)定供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡，千方百計(jì)增加煤炭供應(yīng)，帶頭做好保供穩(wěn)價(jià)工作，統(tǒng)籌抓好安全生產(chǎn)和電力熱力供應(yīng)等各項(xiàng)工作，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)展承擔(dān)重要責(zé)任。

二是進(jìn)一步推動企業(yè)降本增效。堅(jiān)決落地實(shí)施企業(yè)能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，進(jìn)一步推動企業(yè)降本增效。實(shí)施智能化改造和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，用新技術(shù)新模式推動企業(yè)降本增效再上新臺階。

三是提升企業(yè)合規(guī)經(jīng)營水平。進(jìn)一步強(qiáng)化法治意識和法治思想，切實(shí)遵守國家法律法規(guī)、合理利用資源、保證安全生產(chǎn)、推動環(huán)境保護(hù)等，健全合規(guī)管理體系，培育企業(yè)合規(guī)文化，規(guī)范煤炭企業(yè)經(jīng)營行為，提升企業(yè)經(jīng)營水平和形象。

四是加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理。進(jìn)一步強(qiáng)化煤炭企業(yè)污染防治，推動煤炭開發(fā)、生產(chǎn)、儲運(yùn)、退出等全周期全流程清潔化生產(chǎn)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測和保護(hù)力度，特別是做好煤炭礦區(qū)開發(fā)“后半篇”文章，全面提升企業(yè)環(huán)保意識和環(huán)境保護(hù)管理水平。

（作者為國家發(fā)展改革委價(jià)格成本和認(rèn)證中心副處長）