加快破除農(nóng)業(yè)保險“四項(xiàng)短板”充分釋放農(nóng)業(yè)保險“風(fēng)險減震器”功能

農(nóng)業(yè)保險是務(wù)農(nóng)收入的“穩(wěn)定器”，是推動和服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重要金融手段。近年，我國持續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險政策體系，農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力不斷提高。然而，我國農(nóng)業(yè)保險起步較晚，存在保險品種偏少、農(nóng)險市場發(fā)育不足、保險保障水平不高、基礎(chǔ)制度環(huán)境薄弱等問題，建議擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍和品種、培育商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險市場、強(qiáng)化中央財政對農(nóng)業(yè)保險支持力度、完善農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)環(huán)境。

一、我國農(nóng)業(yè)保險正在加快實(shí)現(xiàn)“三大蛻變”

（一）“擴(kuò)面”：產(chǎn)糧大縣基本實(shí)現(xiàn)了三大糧食作物完全成本保險全覆蓋

2018年我國在6省24個縣開展了三大糧食作物完全成本保險試點(diǎn)，2021年三大糧食作物完全成本保險實(shí)施范圍擴(kuò)大到13個糧食主產(chǎn)省份、約500個產(chǎn)糧大縣。截至2023年底，800余個產(chǎn)糧大縣基本實(shí)現(xiàn)了三大糧食作物完全成本保險全覆蓋。

（二）“增品”：農(nóng)業(yè)保險品種不斷增加

一方面，中央財政保費(fèi)補(bǔ)貼支持品種持續(xù)增加。中央財政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的品種從2007年的5個增至目前的15個，基本覆蓋了關(guān)系國計(jì)民生和糧食安全的主要大宗農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險品種不斷拓展。中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險實(shí)施獎補(bǔ)，補(bǔ)貼范圍已從2019年的10個試點(diǎn)省份，到2022年拓展至全國范圍，承保品種超500個。

（三）“提質(zhì)”：農(nóng)業(yè)保險從保成本向保收入轉(zhuǎn)型，從保生產(chǎn)環(huán)節(jié)向保全產(chǎn)業(yè)鏈條擴(kuò)展

一是探索發(fā)展農(nóng)業(yè)收入保險。2017年“中央一號文件”提出，探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險制度，并在不同地區(qū)開展不同種類的收入類保險試點(diǎn)。二是發(fā)展“保險+期貨”新模式。全國“保險+期貨”實(shí)施項(xiàng)目數(shù)量從2015年的2個增至2023年的458個，為生豬、玉米、蘋果、天然橡膠等18個品種提供了風(fēng)險管理服務(wù)。三是創(chuàng)新發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈條保險產(chǎn)品?；拘纬梢猿杀颈Ｕ闲彤a(chǎn)品為主，產(chǎn)量保險、收入保險和指數(shù)保險等各類創(chuàng)新性產(chǎn)品共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供給體系。

二、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)保險品種仍偏少

從險種數(shù)量看，我國中央財政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的特色農(nóng)產(chǎn)品品種15個，而美國聯(lián)邦政府提供補(bǔ)貼的農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)品保險多達(dá)130項(xiàng)。從險種類別看，受農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失，主糧收入險和成本險重疊性較高，以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展不健全等影響，保險公司開發(fā)收入保險產(chǎn)品積極性不高，農(nóng)業(yè)保險僅以成本保險為主。

（二）農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)育不健全

一是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢。據(jù)調(diào)查，許多保險公司認(rèn)為若沒有中央財政提供的保費(fèi)補(bǔ)貼，并不愿意從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，更不愿意開展沒有保費(fèi)補(bǔ)貼支持的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。二是農(nóng)民參保意識弱。受經(jīng)營規(guī)模較小影響，許多農(nóng)民認(rèn)為購買農(nóng)業(yè)保險并不能提高土地的直接收入，也不能實(shí)現(xiàn)受災(zāi)不減收，對農(nóng)業(yè)保險的接受度較低。同時，農(nóng)民“逢災(zāi)買險、豐年棄險”現(xiàn)象普遍。三是農(nóng)業(yè)保險騙保現(xiàn)象多發(fā)。由于缺乏有效的監(jiān)管手段，串聯(lián)騙?，F(xiàn)象高發(fā)。

（三）政策支持不足與理賠金標(biāo)準(zhǔn)偏低

一方面，財政支持相對不足。2023年中央財政撥付農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼477.66億元，占農(nóng)業(yè)保險總保費(fèi)39.1%，但與美國聯(lián)邦政府財政補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)50%—90%的水平相比，我國財政支持力度不足。另一方面，農(nóng)業(yè)保險理賠金標(biāo)準(zhǔn)較低。完全成本保險按照作物生長期的比例進(jìn)行賠付，農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的僅局限于直接物化成本，不包括人工成本和地租成本，三大主糧作物理賠額度只有實(shí)際收入的30%—40%。

（四）農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)環(huán)境薄弱

一是適度規(guī)模經(jīng)營水平低。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，戶均經(jīng)營規(guī)模7.8畝，即便是規(guī)模較大的經(jīng)營戶如家庭農(nóng)場平均經(jīng)營面積僅121畝，遠(yuǎn)低于美國農(nóng)場主平均2550畝、日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營體個均370畝面積，保險公司逐一核實(shí)農(nóng)戶經(jīng)營面積等信息，耗時長、成本高。二是大量農(nóng)戶實(shí)際土地面積與確權(quán)面積不符。受土地受損、征地、開荒等因素影響，農(nóng)戶實(shí)際耕種土地面積與確權(quán)面積不符大量存在，為規(guī)避日后理賠糾紛，保險公司往往以確權(quán)面積為準(zhǔn)。三是農(nóng)業(yè)保險理賠服務(wù)質(zhì)量不高。熟悉農(nóng)業(yè)又精通農(nóng)業(yè)保險的人才少，賠付標(biāo)準(zhǔn)不能精準(zhǔn)核定，存在保險公司與農(nóng)戶代表“談”出來的賠付標(biāo)準(zhǔn)，以及到戶理賠平均主義問題。

三、對策建議

（一）擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍和品種

一方面，加快落實(shí)全國范圍實(shí)施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險機(jī)制。另一方面，擴(kuò)大中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)助品種范圍。建議進(jìn)一步擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼品種，研發(fā)生豬、奶牛等養(yǎng)殖收入保險產(chǎn)品，支持各地豐富特色農(nóng)產(chǎn)品收入保險、指數(shù)保險、區(qū)域產(chǎn)量保險、農(nóng)機(jī)具綜合保險等保險品類，探索對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險保費(fèi)以獎代補(bǔ)。

（二）加快培育商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險市場

一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。支持農(nóng)業(yè)保險公司整合區(qū)域農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)，依托農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)厘定農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率。二是探索構(gòu)建分層保險補(bǔ)貼制度。建議構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險分層保險補(bǔ)貼制度，采取“基本保險+補(bǔ)充保險”等組合產(chǎn)品，豐富商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，滿足多樣化需求。三是培育農(nóng)民保險意識。加大涉農(nóng)保險宣傳推廣力度，發(fā)揮好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體示范帶動作用。四是規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場。加強(qiáng)財政補(bǔ)貼資金監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊騙保，加大對保險機(jī)構(gòu)資本不實(shí)、大災(zāi)風(fēng)險安排不足、虛假承保、虛假理賠等處罰力度。

（三）強(qiáng)化中央財政對農(nóng)業(yè)保險支持力度

一方面，加大三大主糧完成成本保險理賠支持力度。重點(diǎn)提升產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)中央財政補(bǔ)貼比例，以水稻、小麥、玉米為標(biāo)的，在面向全體農(nóng)戶基本險的基礎(chǔ)上，推出保險金額覆蓋直接物化成本和地租、面向適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險產(chǎn)品。另一方面，改革優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。擴(kuò)大中央財政對農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋范圍，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓展至銷售、流通等環(huán)節(jié)，對供應(yīng)鏈保險、安全責(zé)任保險等進(jìn)行適度補(bǔ)貼。

（四）完善農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)環(huán)境

一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。有序推進(jìn)承包地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)工作，提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平，降低農(nóng)業(yè)保險交易成本。二是加快完善承包地確權(quán)頒證。加快推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30年工作，聯(lián)動開展承包地確權(quán)頒證。三是持續(xù)改進(jìn)涉農(nóng)保險服務(wù)質(zhì)量。優(yōu)化涉農(nóng)保險合同條款，督促保險機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上落實(shí)“保本微利”要求，做到能賠快賠、應(yīng)賠盡賠、合理預(yù)賠。

〔本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“混合經(jīng)營對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理及其政策體系研究”（項(xiàng)目編號：21CJY060）研究成果〕

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）