破解四大關(guān)鍵問題推動(dòng)西部大開發(fā)形成高質(zhì)量發(fā)展新格局

2019年《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》實(shí)施以來，西部地區(qū)綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)和綠色低碳轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)外開放、維護(hù)安全和保障民生等均取得顯著成效。同時(shí)，西部地區(qū)以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)中國式現(xiàn)代化仍面臨科技、產(chǎn)業(yè)、開放三大動(dòng)力不足和比較優(yōu)勢發(fā)揮不充分的問題。建議加大這四個(gè)方面的政策力度，不斷增強(qiáng)西部地區(qū)整體實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力，推動(dòng)西部大開發(fā)進(jìn)一步形成大保護(hù)大開放高質(zhì)量發(fā)展新格局。

一、四大關(guān)鍵問題制約西部大開發(fā)形成新格局

（一）科技創(chuàng)新能力弱，人才吸引力嚴(yán)重不足

一是科技研發(fā)投入強(qiáng)度不足東部地區(qū)的一半。2023年西部地區(qū)全社會(huì)研發(fā)投入強(qiáng)度僅為1.62%，處于四大板塊末位，不足東部地區(qū)的一半，12個(gè)省份均低于全國平均水平，西北地區(qū)近十年研發(fā)投入強(qiáng)度幾乎原地踏步。二是城市科技創(chuàng)新前十強(qiáng)無西部地區(qū)城市上榜。根據(jù)《中國城市科技創(chuàng)新發(fā)展報(bào)告（2023）》，城市科技創(chuàng)新排名前十強(qiáng)中無西部地區(qū)城市，前20強(qiáng)中西部僅有西安、成都兩座城市。三是人才吸引力嚴(yán)重不足，東部地區(qū)博士數(shù)量是西部的近6倍。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，西部地區(qū)博士數(shù)量不到21萬人，而東部地區(qū)有將近125萬博士。《中國城市人才吸引力排名：2024》也顯示，2023年最具人才吸引力城市前20強(qiáng)中西部地區(qū)僅有成都1座城市，前50強(qiáng)中亦僅有成都、西安、重慶、昆明4座城市。

（二）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源依賴度高，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

一是多個(gè)省份長期過度依賴資源型經(jīng)濟(jì)。甘肅石化、電力、冶金、建材、煤炭等傳統(tǒng)重化工產(chǎn)業(yè)增加值占比超80%；內(nèi)蒙古規(guī)模以上能源工業(yè)、現(xiàn)代煤化工和稀土產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)上工業(yè)的比重超六成；陜西能源結(jié)構(gòu)偏煤、“煤主沉浮”問題依然存在；新疆確定的九大產(chǎn)業(yè)集群中，資源依托型產(chǎn)業(yè)集群“唱主角”。同時(shí)，這些省份資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品大都以原材料和初級(jí)產(chǎn)品加工為主，精深加工不夠，轉(zhuǎn)化增值水平較低。如廣西鋁加工產(chǎn)品主要以鋁棒、鋁扁錠等初級(jí)加工產(chǎn)品以及民用建材、鋁板帶等中低端產(chǎn)品為主。二是制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展均明顯滯后。如，甘肅省制造業(yè)占GDP比重比全國平均水平低10個(gè)百分點(diǎn)；陜西制造業(yè)占GDP比重比全國平均水平低7個(gè)百分點(diǎn)以上，其他西部省區(qū)不同程度存在制造業(yè)占比偏低問題。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為不足，在國家45個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群中，西部地區(qū)僅有5個(gè)入選。高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，如西部高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量最多的四川，其高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量也僅為浙江省的40.5%，廣東省的22.4%。此外，西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不同程度存在引不來、落不下、長不好等問題。

（三）開放能力與向西開放戰(zhàn)略地位不相符，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低

一是對(duì)外開放通道尚不完善。西部陸海新通道西通路尚未全線貫通，東中西三條通路均存在線路標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。中緬鐵路境外段尚無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，中越鐵路境外段標(biāo)準(zhǔn)軌提升改造工程短期內(nèi)難以完成，泛亞鐵路中線老泰段建設(shè)進(jìn)度滯后，中巴經(jīng)濟(jì)走廊面臨較高安全風(fēng)險(xiǎn)，中吉烏通道建設(shè)尚處于起步階段。二是開放平臺(tái)能級(jí)不高，制度創(chuàng)新能力不強(qiáng)，小散弱問題突出。在我國已批復(fù)設(shè)立的22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中，西部地區(qū)僅有6個(gè)，且制度創(chuàng)新能力相對(duì)較弱。沿邊開放平臺(tái)布局較多，但小散弱問題比較突出。三是經(jīng)濟(jì)外向度仍不足全國平均水平的一半。2013年至2023年西部地區(qū)進(jìn)出口總額占全國比重僅提高2.3個(gè)百分點(diǎn)，而中部地區(qū)提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。2023年西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)外向度僅為13.9%，不足全國平均水平的一半。重慶、云南、陜西等多個(gè)西部省市2023年進(jìn)出口總值同比下降10%以上。

（四）生態(tài)資源和能源資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化不充分，綠色發(fā)展新動(dòng)能壯大受阻

一是生態(tài)保護(hù)壓力大、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)難。西部地區(qū)生態(tài)地位重要，生態(tài)保護(hù)治理投入大，而目前縱向生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模仍然偏小，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以有效建立，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)重，持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理面臨較大資金壓力。同時(shí)，高品質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給仍然不足，生態(tài)產(chǎn)品供需市場對(duì)接不暢，既影響了生態(tài)地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性，也不利于西部地區(qū)將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。二是源網(wǎng)荷儲(chǔ)發(fā)展不協(xié)調(diào)、新能源消納難。新能源發(fā)展為西部帶來重大機(jī)遇，但在發(fā)展過程中仍然存在新能源規(guī)劃規(guī)模與電網(wǎng)輸變電能力、電力負(fù)荷消納能力等不協(xié)同不匹配，跨區(qū)送電“低谷不要、高峰不送”等難題，不利于西部服務(wù)國家能源電力安全和穩(wěn)妥推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二、加大四方面政策力度推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局

（一）堅(jiān)持把因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力作為主攻方向，加快構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

一是支持西安、成都、重慶、蘭州建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，布局發(fā)展戰(zhàn)略性先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成先發(fā)引領(lǐng)效應(yīng)。二是因地制宜各有側(cè)重培育新能源、新材料、航空航天等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的西部領(lǐng)軍城市，加快形成一批擁有萬億級(jí)標(biāo)桿產(chǎn)業(yè)、首位產(chǎn)業(yè)的“希望之城”。三是“兩新”“兩重”政策適當(dāng)向西部地區(qū)傾斜，促進(jìn)先進(jìn)數(shù)字技術(shù)、綠色生產(chǎn)工藝等賦能西部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。四是結(jié)合國家戰(zhàn)略腹地建設(shè)，支持西部地區(qū)更好承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和備份。

（二）堅(jiān)持把大保護(hù)放在壓倒性地位，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和綠色低碳轉(zhuǎn)型

一是加大西部地區(qū)縱向生態(tài)補(bǔ)償支持力度，綜合考慮生態(tài)紅線面積、比例和人口、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等因素，優(yōu)化資金分配，提高生態(tài)地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性。二是支持西部生態(tài)地區(qū)通過生態(tài)搬遷等促進(jìn)人口內(nèi)聚外遷，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、年度建設(shè)用地指標(biāo)、城市更新和老舊小區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)等方面對(duì)西部城市群和有城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)加大支持力度，提高人口集聚。三是支持西部生態(tài)地區(qū)打造高效生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（三）堅(jiān)持以大開放促進(jìn)大開發(fā)，高質(zhì)量推進(jìn)開放通道走廊建設(shè)和對(duì)內(nèi)區(qū)域合作

一是進(jìn)一步完善西部陸海新通道交通物流樞紐布局，促進(jìn)西部陸海新通道與長江黃金水道、新亞歐大陸橋、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊銜接融合發(fā)展。二是增強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、關(guān)中平原城市群、北部灣城市群、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)等優(yōu)勢地區(qū)的開發(fā)開放能級(jí)，打造西部內(nèi)陸和沿邊開放高地。三是積極復(fù)制推廣東部發(fā)達(dá)地區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)好經(jīng)驗(yàn)好做法，加快制度型開放步伐，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新，加快發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟(jì)。四是積極主動(dòng)服務(wù)對(duì)接區(qū)域重大戰(zhàn)略，借勢借力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）堅(jiān)持在新一輪能源革命中重塑發(fā)展新優(yōu)勢，著力提升能源資源等重點(diǎn)領(lǐng)域安全保障能力和打造綠色發(fā)展新動(dòng)能

一是加強(qiáng)沙漠、戈壁、荒漠、工業(yè)廢棄地等綜合開發(fā)利用，促進(jìn)風(fēng)光火儲(chǔ)、源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化發(fā)展，加快建設(shè)新型能源體系，促進(jìn)新能源就地消納，做大做強(qiáng)一批國家重要能源基地。二是加強(qiáng)重大跨區(qū)域輸電通道建設(shè)，完善原油和成品油長輸管道建設(shè)，推進(jìn)西氣東輸三線中段、西氣東輸四線等工程建設(shè)，提升“西氣東輸”“西電東送”能力和管網(wǎng)互聯(lián)互通水平。三是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)?；s化開發(fā)利用，支持新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、陜西等建設(shè)一批國家級(jí)礦產(chǎn)資源開采和加工基地。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）