建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設的長效機制

黨的二十屆三中全會提出：建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設的長效機制。這是對未來一個時期政府投資方式方法、體制機制保障的總體要求，將為政府投資更好服務國家戰(zhàn)略和民生建設，增強政府投資引領帶動作用、擴大有效投資提供良好的體制機制條件。

一、政府投資支持重大項目建設長效機制的內涵

（一）政府投資及其投向的決定

政府投資是政府為了更好履行公共職能，增加公共產品供給，提供基礎設施服務，通過預算資金以及舉債等方式籌措資金，用以轉化和形成為公共資產的過程。政府投資的規(guī)模和投向受多重因素的影響，主要取決于以下幾方面因素。

公共產品特性。所謂公共產品是指那些在消費上具有非競爭性和收費上具有非排他性的產品和服務。只要有公共產品或服務存在，免費搭車者的出現(xiàn)就不可避免。在這種情況下，公共產品的供給量就會不足，供給就會出現(xiàn)低效率。于是，政府一方面以征稅手段取得資金；另一方面又將征稅取得的資金用于公共產品的供給。

外部性的存在。當存在收益外溢時，產品或服務的供給出現(xiàn)不足，就需要政府出面干預。政府一般采用矯正性的財政補貼或直接投資來實現(xiàn)正的外部效應的內在化，對帶有正的外部效應的產品或服務發(fā)放財政補貼或政府直接投入部分資金，以此將補貼產品或服務的私人邊際效益提高到同社會邊際效益相一致的水平。

收入再分配。以強制性的方式提供“有益需要”的社會公共產品，是減少個人間和地區(qū)間收入差距，改善低收入人口生活狀況的一個重要方面。以公共衛(wèi)生、低收入人群住宅為代表的是具有再分配性質的公共產品和服務，政府通過投資這些產品和服務，特別是加強落后地區(qū)的公共投入，可以有效增加低收入者的實際所得。

穩(wěn)定經濟。包含政府投資在內的財政擴張政策是保證經濟穩(wěn)定增長和實現(xiàn)充分就業(yè)的有效手段?？偟膩砜矗Y金是否具有生產性和投資性，是否與國民生活質量提高密切相關，以及這種生產性和投資性資金規(guī)模的大小，都會在相當程度上決定經濟增長的速度與質量，決定經濟與財政的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

（二）不同項目特性及其政府支持

基礎性、公益性、長遠性項目具有公共產品、外部性、再分配效應和調控功能，如果缺乏合理的經濟回報，私人部門通常不愿投資或沒有能力投資，在這個時候，就需要政府直接提供或者資助。

基礎性項目是指那些對于所有的商品與服務的生產必不可少的，若缺少這些服務，其他商品與服務便難以生產或提供的設施和產業(yè)項目，包括交通、水利、能源、通信等?；A性項目具有較強的外部性，提供服務的質量和效率，會影響其他相關行業(yè)發(fā)展的質量和效率?；A性項目具有一定的收益性，但是，不足以彌補投資及運營支出，需要政府資金或政策支持。

公益性項目是指為滿足社會基本公共服務需要的項目，包括國防、行政、司法等政府部門，以及文化、教育、體育、衛(wèi)生等社會領域的投資項目。此類項目無收費機制、無現(xiàn)金流，回報主要體現(xiàn)為公共利益和社會效益。除非實現(xiàn)公益性和經營性項目的綜合開發(fā)，否則無法平衡項目收益，因此，這些項目通常由政府直接出資建設。

長遠性項目是指為國家戰(zhàn)略和安全利益考慮必須進行的投資項目，包括涉及科技和產業(yè)創(chuàng)新的新質生產力項目，也包括應對突發(fā)事件和抵御外部沖擊的國家安全項目。這些項目投資回收期較長、失敗的可能性較大，初創(chuàng)時期的市場主體規(guī)模較小，需要政府性資金作為耐心資本進行長期扶持。

政府投資支持公益性、基礎性、長遠性等項目，符合其投資主體職能的定位，也是實施國家重大戰(zhàn)略、完善發(fā)展環(huán)境、保障和改善民生的要求。

（三）長效機制的基本含義和分類

長效機制是指能長期保證經濟和社會發(fā)展正常運行并發(fā)揮預期功能的制度體系。有兩個基本內容：一是要有比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系；二是要有推動制度正常運行的“動力源”①。長效機制在公共治理中具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、工具性等特征，是一種在公共問題長期穩(wěn)定存在的狀態(tài)下，以既有治理結構為基礎，以實現(xiàn)可持續(xù)性績效為目標的規(guī)范治理模式。

政策投資支持重大項目建設長效機制，也就是政府投資保障重大項目建設的規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系，是在發(fā)展規(guī)劃、項目謀劃、資金渠道、投資方式、融資工具、管理制度等方面保障重大項目投資、融資、建設順利進行并達成經濟和社會效益的穩(wěn)定制度框架，具有保障性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、有效性以及可持續(xù)性等特點。

政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目長效機制可以分為以下幾類：投資決策機制、主體分工機制、資金保障機制、政策激勵機制以及風險約束機制等，這些機制的規(guī)范、穩(wěn)定運行是政府投資支持重大項目建設的基本保證。

投資決策機制是政府根據預期戰(zhàn)略目標，運用科學的方式和手段，通過一定的程序，對若干可行性方案進行比較論證，從中優(yōu)選出滿意方案的過程，主要是要確保決策的科學性、民主性和公正性，避免損失浪費。

主體分工機制是部門之間、央地之間、地區(qū)之間政府各類主體投資職責分工，解決的是各類政府投資主體提供或合作提供重大項目資金，并推動重大項目建設的方式方法問題，解決哪種方式更有優(yōu)勢、更為有效的問題。

資金保障機制是政府通過財政和金融渠道籌措建設資金，為重大項目提供資金支持的方式和手段，主要可分為財政撥款、債務性融資、資產（資源）融資和權益性融資等。

政策激勵機制是在政府無法單獨完成重大項目建設時，必須調動國企、民企、社會組織等主體的積極性，激發(fā)這些投資主體的創(chuàng)造力和市場活力，通過政府政策引導和投資杠桿作用，形成政府投資有效帶動社會投資的機制。

風險約束機制是指政府支持的重大項目投資通常需要大量舉債，而債務規(guī)模持續(xù)膨脹，又缺乏足夠的還款來源，可能導致債務風險甚至危機，必須建立約束機制，在財力可承受和經濟可持續(xù)的前提下擴大有效債務，實現(xiàn)有效投資。

二、建立政府投資支持重大項目長效機制具有意義

黨的二十屆三中全會著重提出這一改革舉措，說明在政府投資支持重大項目領域，現(xiàn)有體制機制仍存在缺陷，短期化、欠規(guī)范、不穩(wěn)定、效果差，無法適應新時期重大項目的建設需要。把這一領域的改革作為著力點和突破口意義重大。

（一）為擴大國內需求、促進經濟持續(xù)增長提供重要支撐

政府投資具有提供服務、改善環(huán)境、熨平周期、調控經濟的獨特作用。政府投資主要投向交通、水利等基礎設施以及教育、衛(wèi)生、文化等公共服務，這些領域的投資在經濟增長中發(fā)揮更為重要的作用。第一，重大項目投資是經濟與社會發(fā)展的基本條件，直接影響著資源配置的效率，影響經濟增長的潛力；第二，重大項目投資具有顯著外部性，能夠為區(qū)域甚至全國民眾享有。政府投資支持這些領域建設，彌補了供給不足，緩解了瓶頸制約，同時，為社會其他部門的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，有利于經濟高質量發(fā)展。通過建立長效機制，推動政府投資在關鍵時刻、關鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮關鍵作用，有利于擴內需、穩(wěn)增長。

（二）為拓寬資金渠道、形成更穩(wěn)定的融資方式創(chuàng)造條件

隨著經濟和社會發(fā)展，政府職能范圍不斷擴大，政府投資規(guī)模也隨之擴張。從國家預算內投資看，政府投資規(guī)模由1996年的626億元增加到2023年的75150億元，占全部資金來源的比例由2.7%上升到9.8%。從政府重點投資領域看，2003—2023年間，基礎設施投資年均增長15.5%，社會領域投資年均增長16.6%。政府投資需求持續(xù)增加是一個基本趨勢。與旺盛的需求相比，政府資金供給能力卻明顯不足，缺乏有效的資金渠道和融資方式，需要建立健全長效的資金動員機制，不斷拓展融資渠道，完善投資方式，創(chuàng)新金融工具，為重大項目建設提供有力支撐。

（三）為發(fā)揮杠桿作用、引導帶動更多社會資本拓展空間

政府在基礎性、公益性、長遠性重大項目建設領域具有獨特的作用，但是，這并不意味著政府是唯一的資金提供者。經驗表明，政府和社會資本建立長期合作關系，有助于利益共享、風險分擔。要通過公共資源的統(tǒng)籌協(xié)調與整合集聚，提供更多盈利空間，激發(fā)民間投資活力，引導市場資金進入公共投資領域；減輕政府財政支出負擔，彌補公共投資資金需求與政府資金供給能力之間的缺口；完善投融資模式和路徑，形成政府資金引導、市場化程度更高、創(chuàng)新性更強、可持續(xù)的資金投入機制。

（四）為提高投資效益、強化政府行為約束探索有效途徑

世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》指出：“一個有效的政府是事關發(fā)展成敗的決定性因素”。盡管存在這樣和那樣的挑戰(zhàn)，政府投資都不是有沒有必要的問題，而是如何提高有效性的問題。長期以來，政府投資活動存在低效和無效問題，一些政府投資并未用在急迫的領域，政府投資決策行為缺乏監(jiān)督和約束，政府債務融資并未考慮財力承受能力。探索政府投資支持重大項目的長效機制，進一步完善政府投資決策、監(jiān)督、管理體系，有利于減少公共資源浪費，提高政府投資效益，增強投資的可持續(xù)性。

（五）為推動理念創(chuàng)新、促進投資管理體制改革提供經驗

當前，政府投資在管理理念上存在重項目審批、輕管理服務，重程序審查、輕內容審核，重事前爭資、輕事中事后監(jiān)管；在管理模式上，項目謀劃缺乏充分論證，過程管理缺少節(jié)點控制，項目建設缺乏績效評價；在管理體制上，投資項目多頭管理，審批要件互為前置，審批事項需多系統(tǒng)辦理，標準不一、數據不通、流程不暢。上述問題在政府支持的重大項目建設過程中或多或少都有反映，從基礎性、公益性、長遠性重大項目建設入手，建立政府投資支持的長效管理機制、融資方式和投資模式，就是找準了改革的著力點和突破口，有利于進一步深化投融資體制改革。

三、政府投資支持重大項目建設取得重要成就

政府投資的比重總體趨于上升。從預算內投資看，1998—2002年實施積極財政政策時，其占全社會投資的比例由4.2%上升到7%；2008—2009年實施新一輪積極財政政策時，比例由4.3%上升到5.1%；在經歷了短暫下降之后，2012年后又開始回升，到2020年，預算內投資比例提高到7%；2021—2023年，比例分別達到6.4%、8.9%和9.8%。按照現(xiàn)金流量表計算，政府資本形成占全部資本形成的比例，2003年上升到10%以上，2018年達到17.5%的最高值，2022年下降到12.3%。將國家預算內投資和新增地方債發(fā)行額合并計算，其占全社會投資的比例由2015年的6.3%提高到2019年的10%，再提高到2022年的15%，2015—2022年，年均上升1.25個百分點。

政府投資聚焦經濟社會重點領域。從國家預算內資金看，2003—2023年，交通、水利、城建等基礎設施領域國家預算內資金就占全部預算內資金的54.2%，其中，交通領域占24.8%，水利和城建領域合計占29.4%。在這期間，交通領域國家預算內資金占比由2006年的31.2%下降到2023年的19.7%；水利、城建領域國家預算內資金占比由2004年的21.3%持續(xù)上升到2023年的36.1%。政府投入較多的行業(yè)還包括：公共管理領域占7.5%；電力領域占7%；房地產領域占6.2%；農業(yè)領域占5.6%。期間，電力投資占比下降明顯，房地產投資占比上升顯著。社會事業(yè)領域的教育、衛(wèi)生、文體、科技投資則分別占全部預算內資金的6.7%、3.3%、2.1%和1.3%。期間，教育和衛(wèi)生投資占比大幅度上升。

政府投資支持重大項目成效顯著?！笆濉睍r期，我國“八縱八橫”高速鐵路網加快形成，運營總里程達到3.8萬公里，超額完成規(guī)劃目標。國家高速公路網主線基本建成。北京大興國際機場、港珠澳大橋、洋山港四期建成運營。準東—皖南等跨區(qū)輸電通道、中俄東線天然氣管道等能源大通道投運，國家石油儲備二期工程全部竣工投產?！笆奈濉鼻叭?，川藏鐵路、西部陸海新通道等102項重大工程以及其他經濟社會發(fā)展重大項目取得重大進展。鐵路網絡進一步完善，“八縱八橫”高速鐵路主通道加快建設。國家公路網持續(xù)完善，國家高速公路擴容改造、普通國道低等級路段提質升級加快實施。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經濟圈等區(qū)域協(xié)同重大項目加快建設。新建一批重大科技基礎設施，接續(xù)實施國家重大科技項目。

四、建立政府投資支持重大項目的長效機制

近年來，政府投資領域體制改革仍顯滯后，不適應政府投資支持重大項目建設的緊迫需要，央地投資事權與支出責任不匹配，政府投資行為沖動且缺乏約束，政府與社會合作缺少可靠利益聯(lián)結，地方政府債務融資模式難以持續(xù)。必須通過更大力度的改革，提高公共資源的轉化效率，增強政府投資的帶動作用，吸引更多社會資本參與。

形成各類政府投資合力。一是將全國各級財政建設性資金（包括預算內資金和基金收入）集中到發(fā)展和改革部門統(tǒng)籌使用，由財政部門負責資金的管理與監(jiān)督，體現(xiàn)集中力量辦大事原則。二是發(fā)揮好中央預算內資金、超長期國債、地方政府專項債券等的作用，協(xié)力保障外部性強、公共產品特征顯著的項目資金需求。三是發(fā)揮好政策性開發(fā)性金融工具服務于國家戰(zhàn)略的長期效應，為項目配套低成本、中長期信貸資金，滿足未來有一定收益的項目建設需要。

調整政府投資的央地職責。一是對于應由中央政府確定承擔建設的流域生態(tài)治理以及邊境公路等戰(zhàn)略性、安全性強的投資事項，加大中央財政支出責任。二是合理預期中央財政資金支持的項目對地方財政造成的潛在負擔，充分考慮地方財政可承受能力，提高中央資金補助和支持比例，減輕地方配套資金壓力。三是上收部分應由中央承擔的投資事權。對跨區(qū)域或中央要求地方建設的基礎設施項目，由中央一級的行業(yè)融資平臺統(tǒng)一規(guī)劃、投資和建設。

明確政府投資優(yōu)先次序。從國際經驗看，在政府財力緊張的情況下，通常會壓縮建設性支出，保民生等經常性支出需要。因此，政府投資也要有過緊日子的準備，要適度縮小政府投資范圍，擴大政府投資負面清單，有取有舍、有保有壓，讓有限資金充分發(fā)揮效益。在明確了政府投資的重點領域之后，還須按照公共產品和服務的緊缺性，確定各類政府投資的優(yōu)先順序，以提高政府投資的效率。

鼓勵民間資本參與重大項目投資。一是支持民間資本與國有資本聯(lián)合，通過合資共設、增資擴股等方式，共同參與重大項目投資，督促鏈主型國有企業(yè)引導民營企業(yè)精準補鏈。二是鼓勵民營企業(yè)參與重大項目設計、施工、原材料、設施設備供應等，在重大項目、政府投資招投標中對民間資本一視同仁，尤其對于產業(yè)類、科技創(chuàng)新領域項目，設置民營企業(yè)參與的最低比例。三是健全穩(wěn)定的投資回報機制，理順市政公用產品和服務的價格形成機制，制定合理的價格，使經營者能夠補償合理成本、取得合理收益。四是盡快解決企業(yè)賬款拖欠問題，解開政府與企業(yè)之間、國企與民企之間相互拖欠的“連環(huán)套”，恢復民營企業(yè)參與重大項目投資的信心。

健全政府投資項目管理。優(yōu)化政府投資決策制度，強化咨詢評估機制作用，加強決策前評審，建立健全省級發(fā)改部門出具相應評審意見的決策機制。以強有力的專家咨詢論證和有效的溝通協(xié)調機制為支撐，不斷提高決策水平。向潛在的社會資本方征集重大項目建設方案、工程技術方案和投融資方案，構建“自下而上”的項目生產機制。進一步完善項目后評價工作機制，加強后評價與事中事后監(jiān)管的有效銜接，形成多層次、全過程的項目監(jiān)管機制。

健全財力支撐和風險評估機制。一方面，開展財政承受能力評估和債務總量風險評估，及時評估項目是否超過財政部門核定的限額。通過嚴格的項目財力支撐分析，項目前期財政審核機制，以及債務“借用管還”監(jiān)督管理，切實解決超過財政承受能力盲目上項目等問題。另一方面，不斷加強資金與政府投資項目的匹配性，避免資金閑置或套取中央資金“資金等項目”、難以形成實物工作量的情況，以及“項目等資金”中資金支付率過低而產生的停緩建或拖欠工程款的風險。

增強政府投資的責任約束。一是實行政府重大項目決策聽證和公示制度，明確相關決策主體的責任，實施重大政府投資決策失誤行為的行政問責制度。二是完善政府投資負面清單管理制度，擴大禁止類和限制類投資項目目錄，壓縮華而不實和非緊迫類政府投資項目。三是在重債地區(qū)的考核指標體系中，減少GDP、投資等指標權重，加大投資效益、防風化債指標及權重，形成“有進有出”的化債省份清單形成機制。

注：

①根據百度百科的定義。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）