辦理“未依法扣除起訴期限”案件的難點(diǎn)及對策

摘 要：我國《行政訴訟法》第48條規(guī)定，因不可抗力或者其他不屬于起訴人自身原因耽誤起訴期限的，應(yīng)從起訴期限中扣除。由于辦案人員對事實(shí)證據(jù)、案件情況，以及法律法規(guī)的理解不同，如何認(rèn)定起訴期限是司法實(shí)踐的難點(diǎn)。辦理“未依法扣除起訴期限”案件，應(yīng)堅(jiān)持“三個(gè)善于”：基于實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，準(zhǔn)確把握外在因素與超過起訴期限的因果關(guān)系；基于法治原則，準(zhǔn)確理解起訴期限扣除的含義；基于法律和實(shí)際情況，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”相統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：行政裁判結(jié)果監(jiān)督 未依法扣除起訴期限 高質(zhì)效

在規(guī)定期限內(nèi)提起訴訟是行政訴訟法規(guī)定的案件受理?xiàng)l件之一，實(shí)踐中因超過起訴期限被法院不予立案或駁回起訴案件頻發(fā)多發(fā)，而不可抗力和其他不屬于起訴人自身原因?qū)е缕鹪V人未能在法律規(guī)定時(shí)限內(nèi)提起訴訟，是行政訴訟法規(guī)定的法定扣除起訴期限情形。此類案件表面上看已超過起訴期限，法院多以超過起訴期限為由裁定不予立案或駁回起訴，導(dǎo)致當(dāng)事人的訴求未經(jīng)實(shí)體審理，合法權(quán)益未獲得救濟(jì)。高質(zhì)效辦好此類案件，對維護(hù)司法公正和司法權(quán)威、推進(jìn)依法行政具有重要意義。本文從辦理此類案件的必要性出發(fā)，分析案件辦理過程中存在的重難點(diǎn)問題，提出辦好此類案件的思路與路徑，為此類案件的辦理提供參考借鑒。

一、“未依法扣除起訴期限”案件行政檢察監(jiān)督的必要性

所謂的“未依法扣除起訴期限”案件，是指由于原告因不可抗力或者其他非其自身因素，未在規(guī)定起訴期限內(nèi)提起訴訟，法院未將該情形耽誤的時(shí)間從起訴期限中扣除，這種類型的案件經(jīng)常因超出起訴時(shí)限而被法院拒絕立案或駁回起訴。檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對此類案件的裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，是其依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要體現(xiàn)。

首先，從行政訴訟法目的來看，行政訴訟旨在解決行政糾紛，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政相對人提起訴訟，客觀上起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職的作用，主觀上為了維護(hù)其自身合法權(quán)益，解決行政爭議。但是，法院的裁決只是程序上駁回原告的訴求，并沒有對爭議的法律關(guān)系和當(dāng)事人的訴訟請求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，當(dāng)事人的爭議難以得到實(shí)質(zhì)性解決。

其次，從行政訴訟起訴期限設(shè)定目的看，能夠讓其發(fā)揮設(shè)定功能，但是又不減損當(dāng)事人的合法權(quán)益。一方面，基于行政行為安定性考量，起訴期限的設(shè)定禁止對久遠(yuǎn)的違法問題提出爭議，從而實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系和社會(huì)秩序的相對穩(wěn)定。另一方面，起訴期限作為一種對訴權(quán)行使期間的限制，旨在督促當(dāng)事人及時(shí)提起訴訟。因此，盡管案件涉及的行政行為理應(yīng)受到司法審查，但因超過起訴期限，導(dǎo)致“時(shí)間失權(quán)”，未依法扣除起訴期限，背離起訴期限的功能定位。

最后，監(jiān)督法院通過訴訟程序救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)益的時(shí)間相對較長。當(dāng)事人提起訴訟，經(jīng)歷一審、二審、再審，向檢察機(jī)關(guān)申請檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)向法院提出抗訴后，因案件未被實(shí)體審查，法院會(huì)將其退回到法院重新審查，于當(dāng)事人而言，還需要再次經(jīng)歷一審、二審、開始進(jìn)入新一輪的訴訟程序，周期長、成本高，增加當(dāng)事人的訴累，影響司法權(quán)威與司法公信力。

二、辦理“未依法扣除起訴期限案件”的要點(diǎn)

《行政訴訟法》第48條雖規(guī)定了不可抗力和其他不屬于起訴人自身原因兩種起訴期限扣除情形，但相關(guān)司法解釋并未對兩種扣除情形的適用進(jìn)行釋明，司法實(shí)踐中起訴人往往因各種原因超期提起訴訟，是否符合起訴期限扣除情形，容易產(chǎn)生分歧與爭議。

（一）法院既不立案又不作出不予立案裁定是否構(gòu)成起訴期限扣除事由

《行政訴訟法》第51條、第52條規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)作出立案或不予立案的裁定。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。實(shí)踐中，當(dāng)事人提起訴訟，法院既不立案又不作出不予立案裁定，由此耽誤當(dāng)事人起訴時(shí)間，當(dāng)事人再次起訴，被耽誤的時(shí)間是否應(yīng)從起訴期限中扣除？一種意見認(rèn)為，當(dāng)事人應(yīng)向上級法院投訴或者起訴，若當(dāng)事人未能舉證證明其曾就人民法院不立案亦不作出裁定的行為向上一級人民法院起訴或者申訴，被耽誤的時(shí)間不應(yīng)從起訴期限中扣除。［1］還有一種意見認(rèn)為，向上一級法院尋求救濟(jì)是權(quán)利性規(guī)定，當(dāng)事人有選擇適用的自由。起訴人“可以”向上一級人民法院申訴或起訴，而非“必須”，當(dāng)事人遭遇立案困境未向上級法院尋求救濟(jì)，不能成為繼續(xù)訴訟的障礙。［2］筆者贊同第二種意見。針對法院既不立案又不作出不予立案裁定，當(dāng)事人對此不知情，等待法院審理，由此導(dǎo)致再次提起訴訟超過起訴期限，超過起訴期限是由于法院不立案造成的，責(zé)任不在起訴人，應(yīng)當(dāng)允許其通過繼續(xù)起訴的形式尋求救濟(jì)，以維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)。

（二）未正確告知管轄法院是否構(gòu)成起訴期限扣除事由

《行政處罰法》《行政許可法》都明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰、行政許可等行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)告知行政相對人申請行政復(fù)議或者提起訴訟的權(quán)利。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為未告知當(dāng)事人管轄法院，導(dǎo)致當(dāng)事人向沒有管轄權(quán)的法院提起訴訟，由此耽誤向有管轄權(quán)法院起訴時(shí)間，是否應(yīng)從起訴期限中扣除？一種意見認(rèn)為，不應(yīng)扣除，起訴期限扣除為起訴期限制度的例外情形，應(yīng)謹(jǐn)慎適用。［3］還有一種意見認(rèn)為，應(yīng)予扣除，行政訴訟的立法目的在于解決行政爭議，若因當(dāng)事人錯(cuò)誤選擇管轄法院而將當(dāng)事人的訴請拒之法院門外，當(dāng)事人的爭議將無法通過法律途徑解決。［4］筆者贊同第二種意見。因行政機(jī)關(guān)作出的行政行為并未明確指向應(yīng)當(dāng)提起訴訟的法院，對此，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)向無管轄權(quán)的法院提起行政訴訟。后經(jīng)法院釋明，當(dāng)事人在合理期限內(nèi)再次向有管轄權(quán)的法院遞交起訴狀，說明當(dāng)事人一直在積極行使訴權(quán)，即使存在錯(cuò)誤選擇管轄法院的情形，也不應(yīng)因此承擔(dān)不利后果。

（三）行政機(jī)關(guān)承諾自行糾錯(cuò)的時(shí)間是否構(gòu)成起訴期限扣除事由

行政行為一旦作出，即具有確定力、執(zhí)行力，但是對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦?shí)和法律變遷而不宜存續(xù)的行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該自我糾錯(cuò)。自我糾錯(cuò)可以減少或者避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)。實(shí)踐中，當(dāng)事人對行政行為有異議，向行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)承諾自行糾錯(cuò)，由此耽誤起訴時(shí)間，是否應(yīng)從起訴期限中扣除？一種意見認(rèn)為，當(dāng)事人未第一時(shí)間向法院提起訴訟而是選擇向行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，由此耽誤起訴時(shí)間，是當(dāng)事人自主選擇救濟(jì)方式的結(jié)果，不應(yīng)從起訴期限中扣除。［5］另一種意見認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)承諾自行糾錯(cuò)，當(dāng)事人基于對行政機(jī)關(guān)的善意信賴，等待其自行糾錯(cuò)，由此耽誤起訴時(shí)間應(yīng)從起訴期限中扣除。［6］筆者贊同第二種意見。當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的承諾具有期待利益，等待行政機(jī)關(guān)自行處理，因行政機(jī)關(guān)未能遵守承諾重新作出行政行為或者當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為仍然有異議，向法院起訴請求撤銷行政行為，當(dāng)事人對此無過錯(cuò)，由此耽誤起訴時(shí)間，后果不應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)。

三、辦理“未依法扣除起訴期限”案件的審查思路

“善于從紛繁復(fù)雜的法律事實(shí)中準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，善于從具體法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神，善于在法理情的有機(jī)統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)公平正義，是高質(zhì)效辦案的重要途徑與方法”，［7］對檢察辦案有著引導(dǎo)作用。在辦理“未依法扣除起訴期限”案件中貫徹“三個(gè)善于”要求，有助于推進(jìn)辦案質(zhì)量和效果的提升。

（一）把握外在因素與超過起訴期限的因果關(guān)系是辦理此類案件的關(guān)鍵

善于從紛繁復(fù)雜的法律事實(shí)中準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，強(qiáng)調(diào)案件處理要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，剖析實(shí)質(zhì)法律關(guān)系。不可抗力和其他不屬于起訴人自身的原因兩種起訴期限扣除情形具有共同特征，即存在外在因素影響當(dāng)事人訴權(quán)行使，當(dāng)事人對此無過錯(cuò)，因此，判斷起訴人是否符合扣除起訴期限情形，關(guān)鍵是判斷是否存在外在因素影響當(dāng)事人及時(shí)提起訴訟。

1.存在引發(fā)當(dāng)事人超期提起訴訟的外在因素，該外在因素與當(dāng)事人超期行使訴權(quán)具有因果關(guān)系，如行政機(jī)關(guān)對起訴人訴權(quán)內(nèi)容的錯(cuò)誤告知等，雖然起訴人沒能在法定期限內(nèi)提起訴訟是因其認(rèn)知錯(cuò)誤導(dǎo)致，但該錯(cuò)誤認(rèn)知系其他外在因素引發(fā)。若此情形下，仍要求起訴人在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)起訴，顯然是對起訴人法律知識和訴訟能力的過高期待，故而，因起訴人基于對行政機(jī)關(guān)的信任而耽誤起訴的，被耽誤的時(shí)間不應(yīng)計(jì)算在起訴期限內(nèi)。

2.當(dāng)事人對該因素的發(fā)生不存在故意或者重大過失。如當(dāng)事人因信訪等原因?qū)е掠馄谄鹪V的，或者因?yàn)椴磺宄梢?guī)定而逾期起訴的，屬于可歸責(zé)于當(dāng)事人自身的原因，對此，不應(yīng)扣除。對于拒不接受法院建議而超過起訴期限的，也不應(yīng)予以扣除。主要是指出現(xiàn)當(dāng)事人錯(cuò)誤提起民事訴訟、管轄法院錯(cuò)誤等情節(jié)時(shí)，人民法院已履行了相關(guān)的告知義務(wù)，但當(dāng)事人仍拒不接受而導(dǎo)致起訴期限的延誤，當(dāng)事人對此存在過錯(cuò)，依法不應(yīng)扣除。

（二）正確理解與把握起訴期限扣除情形是辦理此類案件的前提

善于從法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神，從立法目的出發(fā)去解釋法律與運(yùn)用法律。行政訴訟起訴期限扣除制度作為起訴期限一般規(guī)定的例外，其立法目的在于保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與維護(hù)行政秩序的平衡，避免當(dāng)事人因不屬于其自身的原因而喪失司法救濟(jì)途徑。準(zhǔn)確理解與把握不可抗力和其他不屬于其自身的原因是確保起訴期限扣除案件辦理契合法治精神的內(nèi)在要求。

1.準(zhǔn)確理解法定行政起訴期限扣除中不可抗力情形。有學(xué)者認(rèn)為，不可抗力依其起因可分為自然災(zāi)害、政府行為和突發(fā)事件等。［8］行政訴訟法對不可抗力并沒有明確規(guī)定和說明，但民事法律中則有較為具體的規(guī)定。根據(jù)《民法典》第180條第2款的規(guī)定，不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況。筆者認(rèn)為，不可抗力可以是自然原因造成的，也可以是人為的或社會(huì)因素引起的，前者如地震、水災(zāi)、旱災(zāi)等，后者如戰(zhàn)爭、政府禁令、罷工等。行政訴訟起訴期限扣除制度中的不可抗力與民法中的不可抗力在法律應(yīng)用上具有共通之處，都有保障當(dāng)事人法律權(quán)益并可能導(dǎo)致責(zé)任豁免的作用。如果水災(zāi)、地震導(dǎo)致交通中斷，起訴人在法律規(guī)定的期限內(nèi)無法及時(shí)提起訴訟即屬于行政訴訟法中起訴期限不可抗力的扣除情形。

2.準(zhǔn)確理解法定行政起訴期限扣除中其他不屬于起訴人自身的原因情形。這里的其他系概括性的兜底條款。由于法律以及相關(guān)司法解釋中，對其他無具體規(guī)定，在司法實(shí)踐中難免會(huì)產(chǎn)生適用障礙。因此，如何把握其他的范圍，也是司法實(shí)踐中亟須明確的問題。筆者認(rèn)為，其他不屬于自身原因與不可抗力是并列的扣除起訴期限的條件，其適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是不可抗力之外的不屬于自身的原因，兩者系互補(bǔ)關(guān)系。其他的范圍并不確定，判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)為：當(dāng)事人對此沒有責(zé)任，即對超過起訴期限情形沒有過錯(cuò)。

（三）實(shí)質(zhì)性解決行政爭議是辦理此類案件的保證

善于統(tǒng)籌法理情的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)檢察辦案要以法為據(jù)，以理服人，以情感人，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一。未依法扣除起訴期限案件，法院多以超過起訴期限為由裁定不予立案或者駁回起訴，當(dāng)事人爭議未能解決。辦理此類案件不能機(jī)械辦案，就案辦案，而要在履行法律監(jiān)督職責(zé)中實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，解決群眾的急難愁盼。

1.法院裁判并無不當(dāng)，但當(dāng)事人有合法訴求。起訴人提起訴訟超過行政訴訟法規(guī)定的起訴時(shí)間，法院不予立案或裁定駁回起訴并無不當(dāng)，但當(dāng)事人有合法合理的訴求時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政行為的合法性進(jìn)行判斷。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件涉及的行政行為不合法，可以通過制發(fā)檢察建議的方式，促使行政機(jī)關(guān)糾正違法行為。這對于實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛，確保行政法律關(guān)系穩(wěn)固，增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的信任認(rèn)同具有重要作用。在當(dāng)事人訴訟請求難以得到滿足時(shí)，如果當(dāng)事人符合司法救助條件，可以提供司法救助，從而實(shí)現(xiàn)行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決。

2.起訴人超期提起訴訟具有正當(dāng)事由，法院裁判錯(cuò)誤。起訴人存在應(yīng)依法扣除起訴期限情形，但法院以超過起訴時(shí)間為由拒絕立案或駁回起訴，法院裁判錯(cuò)誤。如果案涉糾紛是法院能夠通過判決裁定方式解決的，如關(guān)系之訴，檢察機(jī)關(guān)可以先進(jìn)行監(jiān)督，采取以抗促調(diào)的方式解決糾紛。如果案涉糾紛不能直接通過法院判決裁定方式解決的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行爭議化解，如果爭議確實(shí)難以化解的，則依法向法院提出抗訴或制發(fā)再審檢察建議。鑒于此類案件還未經(jīng)法院實(shí)體審查，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)必須充分考慮該案是否存在其他阻礙實(shí)體審查的因素，是否具有抗訴的必要性。