個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟難點(diǎn)與優(yōu)化

摘 要：《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟作出了明確的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟是數(shù)字時(shí)代背景下個(gè)人信息國(guó)家保護(hù)主義的有效司法路徑，可以起到預(yù)防和推動(dòng)源頭治理的作用。實(shí)踐中仍然存在著案件范圍界定不科學(xué)、調(diào)查取證和舉證質(zhì)證難度高等難點(diǎn)問題。對(duì)此，應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防列為該項(xiàng)制度的一個(gè)重要功能，從科學(xué)界定案件范圍、完善調(diào)查取證和舉證質(zhì)證程序等方面推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度的健全和完善，全面推動(dòng)數(shù)字時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)治理邁向新的維度。

關(guān)鍵詞：個(gè)人信息保護(hù) 檢察民事公益訴訟 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防 懲罰性賠償

在大數(shù)據(jù)與信息時(shí)代的背景下，個(gè)人信息被泄漏和濫用的風(fēng)險(xiǎn)加大，傳統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制的局限性逐漸凸顯。個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟作為國(guó)家從公益保護(hù)角度介入個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的創(chuàng)新性方式之一，正在起到日益重要的作用。

一、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀分析

通過對(duì)相關(guān)法律和司法解釋、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)的梳理與分析，從整體上講，我國(guó)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的民事公益訴訟立法起步比較晚，立法數(shù)目不多，主要是以地方性法規(guī)為主，現(xiàn)行法律、司法解釋的數(shù)量極其有限，且在內(nèi)容上也過于原則。與此同時(shí)，我國(guó)的地方性法規(guī)大多只有檢察公益訴訟的規(guī)定，并沒有全面闡述個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中還需要進(jìn)一步摸索，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)立法的健全完善。

（二）司法實(shí)踐考察

一是對(duì)最高檢公布的兩批19起保護(hù)個(gè)人信息公益訴訟典型案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域案件存在涉案領(lǐng)域廣、創(chuàng)新辦案機(jī)制方式如公開聽證和訴前磋商、更多關(guān)注源頭治理、探索適用懲罰性賠償、以調(diào)解協(xié)議方式結(jié)案、檢察一體化辦案等特點(diǎn)。二是以個(gè)人信息、公益訴訟等關(guān)鍵詞，搜索分析中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的2016年至2024年有效案例文書80份，從受案范圍界定、訴前公告程序運(yùn)行、責(zé)任承擔(dān)方式及公益損害賠償金去向等實(shí)踐現(xiàn)狀，反映出個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟案件范圍界定不科學(xué)等難點(diǎn)問題，亟需優(yōu)化明確。

二、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的難點(diǎn)問題

（一）案件范圍界定不科學(xué)

一是對(duì)“公共利益”的界定不明確。我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條把救濟(jì)客體界定為“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”，但其與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定的“公益仍處于受損害的狀態(tài)”起訴條件是否一致，尚無明確規(guī)定。在實(shí)務(wù)界，法院裁判文書通過“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”“侵害不特定個(gè)人權(quán)益”“侵害眾多不特定個(gè)人權(quán)益”等不同表述來推導(dǎo)出損害社會(huì)公共利益，使得在界定“損害社會(huì)公共利益”上有不同的做法。“眾多”只能作為確定救濟(jì)客體的形式要件，缺乏實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是損害限于“實(shí)害”難以實(shí)現(xiàn)全面救濟(jì)。在個(gè)人信息保護(hù)方面，我國(guó)民事公益訴訟仍采取了傳統(tǒng)的侵權(quán)賠償方式，對(duì)其預(yù)防作用認(rèn)識(shí)不足。第一，《民事訴訟法》第58條“損害社會(huì)公益”前置要件，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”構(gòu)成要件，都體現(xiàn)了事后救濟(jì)的特點(diǎn)。第二，從司法實(shí)踐出發(fā)，在訴訟請(qǐng)求和責(zé)任承擔(dān)上也都存在著事后救濟(jì)的特點(diǎn)。在公開的判決中，對(duì)公益損害的認(rèn)定也更加注重對(duì)“實(shí)害”認(rèn)定，這種偏重“實(shí)害”而忽視“風(fēng)險(xiǎn)”的救濟(jì)方式，并不符合《個(gè)人信息保護(hù)法》第11條規(guī)定的“預(yù)防和懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為”的制度理念，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防層面自是達(dá)不到效果。

（二）訴前公告程序有虛置傾向

一是公告平臺(tái)規(guī)范不足。在履行公告程序的樣本案例中，有明確提及檢察機(jī)關(guān)在正義網(wǎng)公告的，在《檢察日?qǐng)?bào)》上發(fā)布公告的，還有在省級(jí)、市級(jí)媒體上發(fā)布的等，在不同等級(jí)媒體平臺(tái)上發(fā)布訴前公告，很可能被淹沒在大量的廣告中［1］，另公告內(nèi)容缺乏針對(duì)性和詳實(shí)性，其他適格主體提起訴訟的積極性不高。二是公告期間缺乏彈性。民事公益訴訟公告期為30日，實(shí)踐中公告后幾乎沒有適格社會(huì)組織提起民事公益訴訟。個(gè)人信息的特點(diǎn)及附著利益的復(fù)合性決定了個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟在公告期間方面應(yīng)不同于其他檢察民事公益訴訟，規(guī)定較為彈性靈活的公告期間。

（三）調(diào)查核實(shí)和舉證質(zhì)證難度高

一是檢察機(jī)關(guān)欠缺強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條明確了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。如果拒絕配合，將產(chǎn)生什么樣的法律后果、承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，沒有作出明確規(guī)定，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。雖然《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》進(jìn)一步細(xì)化了調(diào)查取證權(quán)，但其規(guī)范性程度不高，對(duì)于拒絕配合的，檢察機(jī)關(guān)無法強(qiáng)制執(zhí)行和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟方面的專業(yè)技術(shù)人才儲(chǔ)備存在一定不足，面對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件證據(jù)收集的較大壓力，往往依賴于刑事案件采取刑事偵查的強(qiáng)制措施予以緩解。二是檢察機(jī)關(guān)證明責(zé)任難落實(shí)。我國(guó)民事訴訟法沒有對(duì)公益訴訟舉證責(zé)任分配作出特別的規(guī)定，主要是沿用傳統(tǒng)的“過錯(cuò)責(zé)任原則”。與傳統(tǒng)的公益訴訟相比，有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的公益訴訟案件，因網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的專業(yè)性、侵權(quán)行為的高度隱秘性特點(diǎn)，使得非專業(yè)人員很難舉證違法侵權(quán)行為，損害賠償金額難以確定，且網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者易提前修改或刪除，這就增加了檢察機(jī)關(guān)取證的難度。［2］

（四）責(zé)任承擔(dān)方式不完善

一是懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求適用與否存在爭(zhēng)議。懲罰性賠償屬于損害賠償?shù)囊环N，與補(bǔ)償性賠償相比，更側(cè)重于對(duì)侵權(quán)方的懲罰和制裁。當(dāng)前我國(guó)還沒有建立起關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的懲罰性賠償制度，且《民法典》對(duì)于懲罰性賠償?shù)倪m用主要限定在產(chǎn)品責(zé)任、環(huán)境污染以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)三種情況，個(gè)人信息侵權(quán)并未被明確列入其中，目前我國(guó)只有極少數(shù)個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟案例適用懲罰性賠償，這表明我國(guó)各地司法機(jī)關(guān)對(duì)懲罰性賠償制度的適用仍然持謹(jǐn)慎的態(tài)度。二是賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求無明確標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，還沒有一個(gè)明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有在國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)以及縣級(jí)新聞媒體上公開賠禮道歉等方式。同時(shí)，對(duì)于賠禮道歉的履行期限也是有區(qū)別的，比如有30天、10天的，還有一些沒有規(guī)定履行期限的情況［3］。通過分析發(fā)現(xiàn)，由于賠禮道歉的履行方式、履行期限均存在差異，使得賠禮道歉訴訟請(qǐng)求在司法認(rèn)定中缺乏明確的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，存在著一定的不確定性，從而影響到了訴訟價(jià)值的衡量與司法裁判的公平［4］。

（五）公益損害賠償金管理制度缺失

一是針對(duì)公益損害賠償金的處理方法，我國(guó)現(xiàn)行法律及司法解釋尚未給出明確的規(guī)定。司法實(shí)踐中，在賠償資金的去向和管理方面，尚不明確，比如，對(duì)資金的支付賬戶、管理人、主要用途等問題，目前尚無統(tǒng)一規(guī)范。二是關(guān)于賠償金的處置，各地法院的做法并不統(tǒng)一。有的法院會(huì)采取直接將賠償金上繳國(guó)庫的方式，也有些法院會(huì)選擇將賠償金支付至檢察院專項(xiàng)賬戶，還有要求支付至檢察院與法院共同指定的專項(xiàng)賬戶等。這種賠償金處理方式的不統(tǒng)一，不僅可能引發(fā)資金管理的混亂，還可能為腐敗問題提供溫床。

三、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的優(yōu)化路徑

（一）科學(xué)界定案件范圍

一是明確公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)公共利益的特征包括主體的廣泛性、不確定性與非排他性［5］，判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以是否對(duì)不特定的或者所有公眾的利益造成了損害為準(zhǔn)，即應(yīng)將“社會(huì)公共利益”作為判斷救濟(jì)客體的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，人數(shù)“眾多”只能作為初步判斷公益損害與否的形式標(biāo)準(zhǔn)。二是將“風(fēng)險(xiǎn)”納入“損害”救濟(jì)范圍。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起預(yù)防性個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟制度，把侵犯“眾多”的個(gè)人信息利益的風(fēng)險(xiǎn)，也納入到這一類型的訴訟中來，適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的救濟(jì)客體范圍，從源頭上化解糾紛。

（二）完善訴前公告程序

一是建立統(tǒng)一的公告平臺(tái)?？梢砸劳谢ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)打造統(tǒng)一公告平臺(tái)，在功能上，具備多項(xiàng)核心操作，其中包括便捷的上傳、下載以及信息的公開發(fā)布、溝通等，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以上傳相關(guān)文書，所有符合條件的單位和組織均可在線查閱，并與相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)溝通，了解具體情況，以作出選擇接受或不接受建議書的決定。二是設(shè)置相對(duì)靈活的公告期間。應(yīng)適用《公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定30日的公告期間，但基于個(gè)人信息公益保護(hù)的緊迫性和特殊性，可結(jié)合個(gè)人信息侵權(quán)行為的嚴(yán)重程度或緊急情況，設(shè)置更加靈活的彈性期限，比如當(dāng)個(gè)人信息泄漏行為引起群體事件或者網(wǎng)上輿情時(shí)，可以縮短公告期限，情況特別緊急的，可以參照政府輿論反應(yīng)的時(shí)間限制，請(qǐng)社會(huì)組織在24小時(shí)之內(nèi)第一次答復(fù)，并對(duì)其進(jìn)行跟進(jìn)。

（三）完善調(diào)查核實(shí)和舉證質(zhì)證程序

一是賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)。應(yīng)明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍、行使方式和保障措施等內(nèi)容，當(dāng)前，可通過頒布實(shí)施細(xì)則、發(fā)布司法解釋、跟進(jìn)地方性立法等方式提供依據(jù)，還可參考《民事訴訟法》第114條規(guī)定，視情節(jié)輕重給予罰款、拘留等處罰。在條件成熟的情況下，可以通過專門立法來健全公益訴訟調(diào)查核實(shí)制度。二是綜合利用多種調(diào)查核實(shí)和舉證質(zhì)證方式。第一，建立公益訴訟專家人才庫，由檢察官、技術(shù)人員和具備專門知識(shí)的人等組成，借助非強(qiáng)制性手段輔助取證，還可通過第三方的專業(yè)檢驗(yàn)，組織專家論證等方式，對(duì)損害的影響和修復(fù)情況進(jìn)行評(píng)估，在舉證質(zhì)證環(huán)節(jié)引入專家輔助人提供技術(shù)支持。第二，可以借鑒引入英美法系經(jīng)驗(yàn)“證據(jù)調(diào)查令”制度，在面對(duì)調(diào)查對(duì)象拒不合作的情況下，通過向人民法院提出申請(qǐng)并合法地獲得調(diào)查令，從而確保司法調(diào)查的順利進(jìn)行。［6］第三，積極爭(zhēng)取黨委、人大及政府的高度重視與全力支持，同時(shí)加強(qiáng)與監(jiān)委、公安機(jī)關(guān)溝通與協(xié)作，建議對(duì)不配合的被調(diào)查人采取懲戒等措施，促進(jìn)協(xié)同治理。

（四）完善責(zé)任承擔(dān)方式

1.構(gòu)建個(gè)人信息領(lǐng)域的懲罰性賠償制度。盡管目前尚未有明確規(guī)定在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中引入懲罰性賠償，但最高檢公布的河北省保定市人民檢察院訴李某侵害公民個(gè)人信息案中，法院支持了3倍懲罰性賠償請(qǐng)求，這一做法在全國(guó)具有一定的開拓性和指導(dǎo)性。一是應(yīng)當(dāng)明確將故意侵權(quán)作為主觀要件，把情節(jié)嚴(yán)重作為客觀要件，《民法典》第1207條和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條以嚴(yán)重?fù)p害為適用要件，《民法典》第1232條的適用要件之一是嚴(yán)重后果，在發(fā)生實(shí)害的情況下，兩者的價(jià)值評(píng)價(jià)是相吻合的。然而，由于個(gè)人信息侵權(quán)自身的特殊性，一些僅有侵犯?jìng)€(gè)人信息的行為而沒有造成現(xiàn)實(shí)損害的案例中，“嚴(yán)重后果”這一要件不宜簡(jiǎn)單地套用，應(yīng)參照知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的懲罰性賠償條款，將其限定在“情節(jié)嚴(yán)重”范圍內(nèi)。二是可借鑒生態(tài)環(huán)境侵權(quán)、消費(fèi)侵權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)中的懲罰性賠償倍數(shù)，將其設(shè)定為1倍至3倍，具體倍數(shù)由人民法院結(jié)合案件實(shí)際情況進(jìn)行裁量。

2.統(tǒng)一賠禮道歉訴訟請(qǐng)求的標(biāo)準(zhǔn)。第一，應(yīng)當(dāng)以賠禮道歉的實(shí)踐價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐漸推行庭審直播的方式進(jìn)行賠禮道歉，如果沒有涉及私密隱私的內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)在法庭上以直播的方式公開。第二，為了達(dá)到懲戒預(yù)防的影響力和效果，新聞媒體的等級(jí)最低限度應(yīng)限于省級(jí)以上。第三，如果以報(bào)刊形式向社會(huì)公布賠禮道歉的請(qǐng)求，則應(yīng)當(dāng)注意履行期間的統(tǒng)一，應(yīng)以司法實(shí)踐中的30天為最大的適用范圍。逾期不道歉的，法院應(yīng)對(duì)其依法強(qiáng)制執(zhí)行［7］。

3.探索增加禁令的訴訟請(qǐng)求。禁令作為一種特殊的補(bǔ)救措施，主要是為了防止侵害的發(fā)生或者擴(kuò)大。［8］我國(guó)《民法典》第997條已經(jīng)明確規(guī)定了侵犯人格權(quán)禁令制度，而具有人格利益的個(gè)人信息權(quán)利也必然在禁止權(quán)的范圍之內(nèi)。

（五）積極探索公益損害賠償金管理制度

一是建立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)基金賬戶?？梢栽O(shè)立一個(gè)專門賬戶，形成由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)或者與法院、財(cái)政部門設(shè)立和管理專門賬戶，一旦賠償金支付完畢，應(yīng)立即將其存入公益訴訟基金賬戶。二是對(duì)賠償金的管理和使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，形成由專業(yè)基金組織主導(dǎo)的公益損害賠償金運(yùn)作管理模式。其使用范圍應(yīng)當(dāng)局限于維護(hù)社會(huì)公益目的，可考慮將資金用于完善公共事業(yè)的算法和數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)等方面，也可以考慮聯(lián)合多部門，積極運(yùn)用聽證方式召開賠償金使用和評(píng)估會(huì)議，結(jié)合公益訴訟領(lǐng)域特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟賠償金的“專款專用”［9］。另外，個(gè)人信息保護(hù)需要社會(huì)各界的廣泛參與和共同努力，還應(yīng)將公益損害賠償金的使用情況，及時(shí)地向社會(huì)公開，接受社會(huì)公眾和有關(guān)部門的監(jiān)督。