檢察視閾下涉未成年案件督促監(jiān)護(hù)制度的完善

摘 要：近年來，基層檢察機(jī)關(guān)探索了包含督促監(jiān)護(hù)令在內(nèi)的監(jiān)督監(jiān)護(hù)人依法履職的督促監(jiān)護(hù)制度，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)督促監(jiān)護(hù)還存在橫向適用范圍過窄和縱向整體機(jī)制不連貫兩個(gè)方面的不足。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在依法監(jiān)督、有限介入、個(gè)性化和社會(huì)化原則的指引下，通過借助強(qiáng)制報(bào)告制度、重視社會(huì)調(diào)查報(bào)告、加強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)建科學(xué)合理的事后評估體系和推進(jìn)未成年人綜合司法保護(hù)體系等方式完善現(xiàn)有的督促監(jiān)護(hù)制度。

關(guān)鍵詞：未成年人檢察 督促監(jiān)護(hù) 國家監(jiān)護(hù) 強(qiáng)制報(bào)告

一、問題的提出

國家監(jiān)護(hù)制度是一個(gè)公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的制度體系。［1］監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度也是國家監(jiān)護(hù)制度的組成部分之一，其功能是“保障未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的順利履行”。一方面，未成年人權(quán)益遭受侵害案件的背后普遍存在家庭監(jiān)護(hù)失職的問題，檢察機(jī)關(guān)可以代表國家介入家庭監(jiān)護(hù)，依法對監(jiān)護(hù)失職行為進(jìn)行監(jiān)督，督促監(jiān)護(hù)人創(chuàng)造最有利于未成年人健康成長的家庭環(huán)境。另一方面，未成年人走上違法犯罪道路這一現(xiàn)象的背后，同樣存在監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)缺O(jiān)護(hù)失職問題。督促監(jiān)護(hù)，意在以“促”為“督”這一制度是指檢察機(jī)關(guān)為保障未成年人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在行使檢察職能時(shí)，對涉案未成年人的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)失職（包括監(jiān)護(hù)缺失、失當(dāng)、侵害）情況進(jìn)行監(jiān)督改善，根據(jù)個(gè)案特點(diǎn)為失職監(jiān)護(hù)人配置不同的督促監(jiān)護(hù)手段并持續(xù)回訪跟蹤的監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作機(jī)制。完善的督促監(jiān)護(hù)制度既是為了防止未成年人成為被害人，又是為了預(yù)防未成年人違法犯罪，是檢察機(jī)關(guān)督促監(jiān)護(hù)制度雙重功能的體現(xiàn)。正因如此，相應(yīng)的督促監(jiān)護(hù)制度也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其特點(diǎn)，更加全面、系統(tǒng)。近些年來，各地檢察機(jī)關(guān)在辦理涉未成年人案件時(shí)強(qiáng)化對監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)督、干預(yù)和督促。在督促監(jiān)護(hù)令推行之前的一些勸誡、訓(xùn)誡手段并不具有法律上的強(qiáng)制力，最終的履行監(jiān)護(hù)效果更是不明顯，難以起到持續(xù)監(jiān)督糾正的作用。［2］因此，完善督促監(jiān)護(hù)制度成為當(dāng)前亟需解決的難題。

二、江蘇省昆山市督促監(jiān)護(hù)制度的實(shí)踐情況

作為基層未成年人檢察工作的重大創(chuàng)新，督促監(jiān)護(hù)制度不論是理論上還是實(shí)踐探索上都已走出了一個(gè)新方向。督促監(jiān)護(hù)令是督促監(jiān)護(hù)制度的具體化措施之一［3］，最早在福建省福州市等地開展。“福州模式”對督促監(jiān)護(hù)令的定義為：檢察機(jī)關(guān)在辦理涉未成年人犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人對子女的不良行為未及時(shí)有效干預(yù)、不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者監(jiān)護(hù)缺失，但又未達(dá)到撤銷監(jiān)護(hù)人資格、啟動(dòng)國家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)重程度時(shí)，向監(jiān)護(hù)人發(fā)出的要求其依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的檢察工作文書，目的在于喚醒監(jiān)護(hù)人的責(zé)任意識(shí)，促使其認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。［4］實(shí)踐中，督促監(jiān)護(hù)的手段除督促監(jiān)護(hù)令外，還包括采用訓(xùn)誡書、家庭教育令等形式實(shí)現(xiàn)督促監(jiān)護(hù)職能。［5］

2022年，昆山市人民檢察院在辦理刑事案件的過程中共制發(fā)督促監(jiān)護(hù)令30余份，并積極推動(dòng)家庭教育?？梢哉f，目前昆山市檢察機(jī)關(guān)針對監(jiān)護(hù)失職案件的督促監(jiān)護(hù)制度較為完善，各流程環(huán)節(jié)較為齊備。如未成年人王某涉嫌搶劫罪、非法拘禁罪案中，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段進(jìn)行社會(huì)調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)王某的監(jiān)護(hù)人忙于工作，怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，向其送達(dá)督促監(jiān)護(hù)令，內(nèi)容包括告知監(jiān)護(hù)人在辦案過程中發(fā)現(xiàn)涉案未成年犯罪嫌疑人的違法、不良行為，責(zé)令其依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，預(yù)防涉案未成年人再次實(shí)施違法犯罪行為。同時(shí)，有針對性地提出家長與孩子之間形成良性互動(dòng)、深入持續(xù)溝通的具體措施。檢察機(jī)關(guān)還聯(lián)合各方力量，對王某進(jìn)行心理評估，并聘請專業(yè)人員配合開展幫教工作，持續(xù)關(guān)注王某監(jiān)護(hù)情況是否得到改善。

從目前實(shí)踐來看，監(jiān)護(hù)督促制度的“骨架”已初步成形，但仍存在諸多不足。完善的督促監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)從“橫向”適用范圍和“縱向”流程機(jī)制兩個(gè)維度考慮制度設(shè)計(jì)。

（一）從“橫向”維度來看，適用范圍過窄

就督促監(jiān)護(hù)制度在民事案件中的實(shí)踐情況，可以看到督促監(jiān)護(hù)手段的適用比較有限。監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)失當(dāng)和監(jiān)護(hù)侵害是家庭監(jiān)護(hù)失職的主要表現(xiàn)，也是督促監(jiān)護(hù)制度的適用情形。從2021年至2024年6月，蘇州市共辦理35件督促監(jiān)護(hù)案件，基本都是通過民事支持起訴的方式實(shí)現(xiàn)督促監(jiān)護(hù)。針對實(shí)踐中更為常見的監(jiān)護(hù)失當(dāng)情形，檢察機(jī)關(guān)除發(fā)出督促監(jiān)護(hù)令外，尚無規(guī)范監(jiān)督制約機(jī)制。20件監(jiān)護(hù)侵害案件中有17起最終通過支持起訴撤銷了失職監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。在監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)陌讣芯灾С制鹪V的方式變更其撫養(yǎng)關(guān)系，督促其支付撫養(yǎng)費(fèi)，其他如批評教育、督促監(jiān)護(hù)令等督促監(jiān)護(hù)手段尚未在民事案件中適用，而是集中在檢察人員辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)護(hù)失職行為的情況。同樣，“福州模式”也存在適用范圍過窄的問題，僅僅將督促監(jiān)護(hù)適用于兩類涉未成年人刑事案件：一是附條件不起訴、不批捕案件的涉案未成年人；二是未成年被害人是留守兒童、單親家庭、外來務(wù)工人員子女、殘疾智障等特殊群體。

（二）從“縱向”維度來看，整體機(jī)制不連貫

一是失職行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制缺乏。從線索來源看，監(jiān)護(hù)失職案件多是通過檢察機(jī)關(guān)辦理涉未刑事案件中被動(dòng)發(fā)現(xiàn)，主要因?yàn)楸O(jiān)護(hù)侵害案件發(fā)生在家庭內(nèi)部，本身具有隱蔽性，且大量未達(dá)刑事案件構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的侵害案件與檢察機(jī)關(guān)沒有直接聯(lián)系，只有少部分能進(jìn)入檢察監(jiān)督視野。［6］二是督促監(jiān)護(hù)手段尚未體系化。督促監(jiān)護(hù)目前存在手段單一、針對性不強(qiáng)、缺少規(guī)范指引等問題。另外，對于因客觀原因無法履行職責(zé)的監(jiān)護(hù)人，缺乏配套妥善的監(jiān)護(hù)支持措施以及對未成年人的保護(hù)救助工作體系。三是后續(xù)跟進(jìn)流程不足。督促監(jiān)護(hù)的手段不僅要全面豐富，還要能真正起到實(shí)效。目前，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)工作重心主要在于如何運(yùn)用更多措施監(jiān)督存在監(jiān)護(hù)失職的家庭，但事后調(diào)查與評估不足導(dǎo)致無法監(jiān)測督促監(jiān)護(hù)的實(shí)際效果。

三、督促監(jiān)護(hù)制度完善對策

（一）完善督促監(jiān)護(hù)制度應(yīng)堅(jiān)持的原則

一是依法監(jiān)督原則。一方面意味著檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)護(hù)督促制度中應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，堅(jiān)持以未成年人利益為中心；另一方面，這一原則也要求完善頂層制度設(shè)計(jì)，從立法和制度層面對督促監(jiān)護(hù)制度予以保障是最為基礎(chǔ)也是最為核心的環(huán)節(jié)，如出臺(tái)指引規(guī)范檢察機(jī)關(guān)涉未成年人案件支持起訴的啟動(dòng)程序、適用范圍、行使方式等。二是有限介入原則。以國家強(qiáng)制力作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將督促監(jiān)護(hù)措施分為強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)措施（如支持起訴、強(qiáng)制親職教育）和弱督促監(jiān)護(hù)措施（如批評、教育、勸誡、制止）。強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)措施會(huì)對監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)以及生活狀態(tài)產(chǎn)生更大的影響，在選擇適用上應(yīng)更為慎重。三是個(gè)性化原則。督促監(jiān)護(hù)制度要收集和歸納實(shí)踐中出現(xiàn)的各種監(jiān)護(hù)失職情形并加以總結(jié)和凝練，同時(shí)也要在具體實(shí)施時(shí)堅(jiān)持個(gè)性化幫教原則，根據(jù)實(shí)際情況采取不同的措施。四是社會(huì)化原則。未成年人案件的督促監(jiān)護(hù)勢必需要社會(huì)力量的積極參與。具體來說，就是推動(dòng)社會(huì)資源更多地參與構(gòu)建專業(yè)化督促監(jiān)護(hù)制度體系，使社會(huì)力量與民政、教育、婦聯(lián)等相關(guān)部門協(xié)同配合，及時(shí)將涉監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷案件中的未成年人按需轉(zhuǎn)介，建立并逐步完善外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）完善督促監(jiān)護(hù)制度的具體措施

1.擴(kuò)大適用范圍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。一方面，監(jiān)護(hù)督促制度的適用應(yīng)當(dāng)涵蓋檢察機(jī)關(guān)辦理的所有案件，刑事、民事、行政、公益訴訟檢察部門辦案中發(fā)現(xiàn)未成年人面臨監(jiān)護(hù)失職情況的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送線索給未檢部門開展監(jiān)護(hù)監(jiān)督。另一方面，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)失職的情況是啟動(dòng)督促監(jiān)護(hù)制度的前提，因此提倡借助強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制來解決線索發(fā)現(xiàn)難的問題。建議將督促監(jiān)護(hù)制度與強(qiáng)制報(bào)告制度進(jìn)行有機(jī)融合與銜接，一體推進(jìn)，以強(qiáng)制報(bào)告制度推動(dòng)發(fā)現(xiàn)更多的監(jiān)護(hù)失職線索。同時(shí)還需明確認(rèn)定監(jiān)護(hù)失職行為的具體標(biāo)準(zhǔn)和基本內(nèi)涵，為強(qiáng)制報(bào)告主體識(shí)別和線索發(fā)現(xiàn)提供可操作的指引。［7］

督促監(jiān)護(hù)制度與強(qiáng)制報(bào)告制度雖然目標(biāo)一致，但在適用對象、情形和法律責(zé)任等內(nèi)容上二者或不相同或有重合，因此需要對其進(jìn)行調(diào)整后適用。最高檢、國家監(jiān)察委員會(huì)、教育部、公安部、民政部、司法部等九部門于2020年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》第2條、第4條規(guī)定了未成年人在遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險(xiǎn)情況下強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體的報(bào)告義務(wù)，列舉了八種具體情況并設(shè)置了兜底條款。但“因監(jiān)護(hù)失職所引起未成年人違法犯罪或者遭受輕微不法侵害”是否屬于“其他嚴(yán)重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面臨不法侵害危險(xiǎn)的”尚不明確。對此，或可采用以結(jié)果為導(dǎo)向的分類模式來規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)：第一種情形是未成年人實(shí)施了不良行為和嚴(yán)重不良行為時(shí)所有人都應(yīng)當(dāng)具有報(bào)告義務(wù)，此處的報(bào)告義務(wù)源于國家親權(quán)理論和最有利于未成年人原則。第二種情形是當(dāng)未成年人因監(jiān)護(hù)失職行為而多次遭受輕微侵害，強(qiáng)制報(bào)告主體有理由相信會(huì)引起不法侵害甚至是造成嚴(yán)重后果時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或教育機(jī)關(guān)等報(bào)告。畢竟，輕微侵害的結(jié)果難以證成上述主體具有法定報(bào)告義務(wù)，只有當(dāng)輕微侵害結(jié)果有惡化的可能性時(shí)，才可以與現(xiàn)有強(qiáng)制報(bào)告制度規(guī)定的情形相銜接，進(jìn)而要求報(bào)告主體承擔(dān)法定報(bào)告義務(wù)。

2.進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，深入了解情況。社會(huì)調(diào)查報(bào)告也是貫徹個(gè)性化原則、促進(jìn)措施分級(jí)適用的重要條件，可以對后續(xù)督促監(jiān)護(hù)手段的運(yùn)用進(jìn)行指引。社會(huì)調(diào)查報(bào)告能夠清晰準(zhǔn)確地展現(xiàn)出監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)失職行為，有助于最大化預(yù)防未成年人再犯罪和防止二次被害。可以考慮增強(qiáng)社會(huì)調(diào)查報(bào)告的區(qū)分度，主要有兩種方式：一是將社會(huì)調(diào)查報(bào)告細(xì)化為適合未成年犯罪人和未成年受害人的社會(huì)調(diào)查報(bào)告；二是將社會(huì)調(diào)查報(bào)告劃分為適用于審前的社會(huì)調(diào)查報(bào)告和適用于矯正階段的社會(huì)調(diào)查報(bào)告。第一種方式以未成年人的身份進(jìn)行劃分，既強(qiáng)調(diào)未成年受害人應(yīng)當(dāng)被給予特殊對待，又凸顯和提升未成年被害人在案件中的地位。第二種方式是以刑事司法階段進(jìn)行的劃分，由此強(qiáng)調(diào)在不同階段，有關(guān)未成年人的社會(huì)調(diào)查報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)不同。

3.進(jìn)行措施分級(jí)，先評估再適用。從完善督促監(jiān)護(hù)制度的目的出發(fā)，有必要建立批評、教育等以口頭形式為主的弱督促監(jiān)護(hù)措施和以強(qiáng)制親職教育、訓(xùn)誡令、督促監(jiān)護(hù)令、支持起訴撤銷監(jiān)護(hù)人資格為主的強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)措施相結(jié)合的由輕至重、功能互補(bǔ)的督促監(jiān)護(hù)分級(jí)措施體系，如表1所示，這是貫徹有限介入原則和個(gè)性化原則的有力體現(xiàn)。借鑒“福州模式”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由檢察機(jī)關(guān)牽頭成立監(jiān)護(hù)考察組，由未成年人所在地派出所、基層組織、學(xué)校等部門人員作為小組成員共同參與，對家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行分級(jí)考察評估。

在分級(jí)考察評估中，監(jiān)護(hù)考察組以監(jiān)護(hù)人的身心狀況、個(gè)人品格、家庭生活、工作情況等因素作為評判標(biāo)準(zhǔn)，綜合評價(jià)其監(jiān)護(hù)履行能力。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也正在探索針對不同級(jí)別監(jiān)護(hù)令，分別匹配不同履行強(qiáng)度、反饋頻度、親情陪伴力度、參加家庭教育指導(dǎo)時(shí)間等要求，對監(jiān)護(hù)情況實(shí)行階段性分檔次綜合評估。［8］

4.跟進(jìn)實(shí)施后續(xù)，動(dòng)態(tài)把握效果。為保證督促監(jiān)護(hù)制度效果的最大化，首先需要對已經(jīng)實(shí)施的督促監(jiān)護(hù)措施進(jìn)行跟蹤記錄，了解采取相應(yīng)措施后未成年人的生活情況、身心健康情況，以及對目前監(jiān)護(hù)人是否能夠有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)等進(jìn)行調(diào)查、指導(dǎo)和評估，視具體情況決定是重新回歸常態(tài)化監(jiān)護(hù)監(jiān)督或是進(jìn)一步采取更加嚴(yán)厲的監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施。［9］其次是要強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，監(jiān)護(hù)考察組根據(jù)不同的考察結(jié)果對監(jiān)護(hù)人施以不同的懲戒措施。對于拒絕履行、不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，責(zé)令其在一定期限內(nèi)接受專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員的家庭教育，根據(jù)改善效果決定是否要采取撤銷監(jiān)護(hù)人資格或變更撫養(yǎng)權(quán)等訴訟手段。對于監(jiān)護(hù)侵害未成年人，經(jīng)評估無改善可能性、繼續(xù)履行監(jiān)護(hù)權(quán)會(huì)對未成年人身心健康持續(xù)產(chǎn)生不利影響的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)督促、支持相關(guān)人員或單位提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟，或是由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰，加強(qiáng)督促監(jiān)護(hù)手段的威懾力。最后是要?jiǎng)?chuàng)建督促監(jiān)護(hù)效果綜合評價(jià)體系，結(jié)合實(shí)際情況，構(gòu)建一個(gè)綜合評價(jià)體系，方便對督促監(jiān)護(hù)制度的運(yùn)行效果進(jìn)行了解和動(dòng)態(tài)把握。