深入推進(jìn)檢察信訪工作的基層實(shí)踐

摘 要：檢察信訪工作是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的重要橋梁，檢察信訪工作法治化，具有權(quán)利保障、秩序修復(fù)、源頭治理、權(quán)利規(guī)則等功能。當(dāng)前，基層檢察院存在信訪總量高位運(yùn)行、信訪行為規(guī)制措施不夠、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、數(shù)字化水平不高、群眾工作能力不足等問題，要從源頭上加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解，通過完善規(guī)制引導(dǎo)措施、健全內(nèi)外工作機(jī)制、深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、強(qiáng)化檢察人員能力建設(shè)，推進(jìn)信訪矛盾在法治軌道上實(shí)質(zhì)性化解。

關(guān)鍵詞：信訪工作法治化 高質(zhì)效檢察履職 基層治理 實(shí)質(zhì)性化解

2023年12月，中央信訪工作聯(lián)席會(huì)議召開全國視頻會(huì)議，對全面推進(jìn)信訪工作法治化作出安排部署。 ［1］黨的二十屆三中全會(huì)提出，要健全社會(huì)治理體系，完善共建共治共享社會(huì)治理制度，推進(jìn)信訪工作法治化。面對新形勢、新任務(wù)、新要求，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以高質(zhì)效履職推動(dòng)信訪問題在法治軌道上實(shí)質(zhì)性解決，對于基層檢察院做好信訪工作具有重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢察信訪工作的法治功能體現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)既要落實(shí)好法治化要求，又要為全面推進(jìn)信訪工作法治化提供服務(wù)保障。［2］檢察信訪工作是人民群眾向檢察機(jī)關(guān)表達(dá)訴求的方式之一，也是基層檢察院以法治之力促進(jìn)社會(huì)治理的重要途徑。檢察信訪工作主要具有以下四個(gè)功能：

（一）權(quán)利保障功能

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“信訪是送上門來的群眾工作?！保?］“要善于運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，研究完善矛盾糾紛化解‘路線圖’和平臺(tái)機(jī)制建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)矛盾糾紛化解和信訪工作法治化?！保?］基層檢察院全面貫徹習(xí)近平總書記加強(qiáng)人民信訪工作的重要思想，依法受理人民群眾的控告申訴舉報(bào)，以“如我在訴”等理念依法辦理信訪案件，持續(xù)推進(jìn)信訪工作法治化，既保障人民群眾信訪權(quán)利，引導(dǎo)群眾運(yùn)用法治方式表達(dá)訴求，又促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)從群眾的控告申訴中挖掘法律監(jiān)督案源、拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道、依法履行法律監(jiān)督職能，持續(xù)做優(yōu)做實(shí)人民群眾可感受、能體驗(yàn)、得實(shí)惠的檢察為民。

（二）秩序修復(fù)功能

當(dāng)前社會(huì)矛盾日益增多，群眾訴求多元，信訪總量較大且呈現(xiàn)上行態(tài)勢，重點(diǎn)領(lǐng)域信訪問題突出。黨的二十屆三中全會(huì)提出“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”，為推進(jìn)信訪工作法治化指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。檢察履職辦案要準(zhǔn)確把握社會(huì)心態(tài)、群眾情緒，將釋法說理貫穿辦案全過程，努力讓當(dāng)事人既解開“法結(jié)”又解開“心結(jié)”。［5］基層檢察院通過在預(yù)防、受理、辦理、監(jiān)督追責(zé)、維護(hù)秩序等各環(huán)節(jié)高質(zhì)效履職，推進(jìn)矛盾糾紛法治化實(shí)質(zhì)性化解，依法打擊非正常上訪、纏訪鬧訪等違法犯罪行為，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定，助力更高水平的平安中國和法治中國建設(shè)。

（三）源頭治理功能

信訪工作是國家治理特別是基層社會(huì)治理的重要組成部分、重要平臺(tái)和重要抓手，是黨和政府了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作。［6］積極參與社會(huì)治理成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督深度推進(jìn)“中國之治”的有效路徑。［7］基層檢察院堅(jiān)持“三個(gè)善于”持續(xù)做實(shí)高質(zhì)效辦好每一個(gè)信訪案件，加強(qiáng)信訪工作與基層社會(huì)治理深度融合，在開展信訪工作中，及時(shí)收集社情民意，從源頭上發(fā)現(xiàn)一些可能引發(fā)類案、造成信訪上行等問題，分析原因，提出意見建議，促進(jìn)源頭治理，能夠把信訪制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能，以“基層善治”助力“中國之治”。

（四）權(quán)力規(guī)制功能

檢察權(quán)具有鮮明的政治性、厚重的人民性、強(qiáng)烈的法治性。信訪工作法治化要求檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，結(jié)合辦理刑事申訴等信訪案件，開展反向?qū)徱暎盎乜础彼痉ㄞk案中存在的問題，督促糾正錯(cuò)誤、補(bǔ)正瑕疵、依法追責(zé)、建章立制，尤其是通過開展類案分析、全面整體分析，既倒逼檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部管理、各環(huán)節(jié)提高司法規(guī)范化水平［8］，又倒逼辦案人員嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序公正履行職責(zé)，不斷規(guī)范權(quán)力行使，有助于實(shí)現(xiàn)保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義的價(jià)值追求，讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中感受到公平正義。

二、基層檢察院推進(jìn)信訪工作的南康實(shí)踐

江西省贛州市南康區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍、流動(dòng)人口眾多，由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛也較多，從2019年至2023年，南康區(qū)人民檢察院年均信訪量在300件以上，每年重復(fù)信訪量占比均超過五分之一，少數(shù)信訪人纏訪、鬧訪；從信訪訴求主要類型看，民事申訴類信訪166件，占比達(dá)52%，刑事申訴類30件，占比9%，其他類82件，占比26%。為破解信訪量大難題，該院融合得天獨(dú)厚的木匠文化與工匠精神，創(chuàng)新“四（心）四（診）四（解）”工作法，推進(jìn)信訪工作。

（一）熱心接待，“匠人坐診”解事結(jié)

“一榫一卯、斧鋸刨鑿”，是南康木匠人打制家具的手藝寫照。該院弘揚(yáng)敬業(yè)專注的匠人作風(fēng)，制定12項(xiàng)接訪制度，規(guī)范干警“坐診”。更加精準(zhǔn)有效回應(yīng)群眾訴求，抓實(shí)群眾來訪“件件有回復(fù)”，信訪案件均做到7日內(nèi)程序回復(fù)、3個(gè)月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復(fù)、后續(xù)每月進(jìn)展答復(fù)三個(gè)100%。落實(shí)“檢察長接訪日”制度，向群眾釋法析理，檢察長接訪首次信訪矛盾化解率100%。

（二）精心辦案，“匠才出診”解法結(jié)

出臺(tái)《落實(shí)“1+2+N”包案辦理首次信訪案件工作規(guī)定》等機(jī)制，對重復(fù)訪、越級訪案件，由包案院領(lǐng)導(dǎo)通過帶案下訪、交心解難、釋法說理等方式得到化解。制定“揭榜掛帥”化解信訪保障激勵(lì)措施，“出診”將涉法涉訴信訪隱患化解在當(dāng)?shù)?、化解在基層。對重點(diǎn)信訪案件開展信訪反向?qū)徱?，向辦案檢察官提示信訪風(fēng)險(xiǎn)19次，有效防范“因案生訪”。

（三）耐心說理，“匠師會(huì)診”解心結(jié)

“匠師者，事官之屬，主眾匠也”。針對輕傷類刑事犯罪等案件，運(yùn)用“三級和解”機(jī)制化解信訪矛盾。邀請“第三方”參加公開聽證，“會(huì)診”法理情結(jié)合說到群眾“心坎”，組織聽證59次。依托12309檢察服務(wù)中心入駐區(qū)一站式矛調(diào)中心（區(qū)綜治中心），優(yōu)化“南楓和暢”工作室，協(xié)同22家矛調(diào)入駐單位，邀請律師、心理咨詢師等“匠師”力量，化解信訪釘子案、骨頭案13件。

（四）全心治理，“匠心回診”解癥結(jié)

“匠以治木，不如斤斧”。傳承精益求精的匠心精神，借助“案件四級遞進(jìn)同步訪”、群眾滿意度回訪評價(jià)、檢察干警“雙進(jìn)雙促”等機(jī)制，對案件處理不滿意的信訪人開展案后回訪。通過“1+N”多元救助加強(qiáng)與職能部門、屬地黨委政府、村（居）委會(huì)配合，形成“經(jīng)濟(jì)救助”和“綜合幫扶”合力。針對信訪反映的共性問題制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，實(shí)現(xiàn)辦理一批案件、治理一類問題。

三、基層檢察院推進(jìn)信訪工作的完善建議

（一）基層檢察院信訪工作的現(xiàn)狀與問題

近年來，因群眾信訪訴求多元、信訪制度機(jī)制不全等原因，基層檢察院面臨著信訪矛盾日益復(fù)雜、實(shí)質(zhì)性化解難等難題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.基層檢察院信訪總量高位運(yùn)行。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，相較于訴訟、復(fù)議、仲裁、調(diào)解等法定途徑，信訪具有成本低、效率高等特點(diǎn)，基于“信訪不信法、信上不信下、信多不信少、抱團(tuán)信訪”等信訪投機(jī)心理，不少群眾對信訪途徑過度依賴，對于可以通過調(diào)解、仲裁等渠道解決的問題甚至不涉及涉法涉訴的問題，仍選擇信訪方式，導(dǎo)致基層檢察院信訪總量高位運(yùn)行；有的信訪問題時(shí)間跨度長、復(fù)雜程度高，化解難度較大。

2.群眾信訪行為規(guī)制措施不夠。一些群眾抓住信訪制度的獨(dú)特屬性，利用關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)纏訪鬧訪，利用基層維穩(wěn)壓力不斷進(jìn)行謀利型上訪，甚至制造輿情施壓來對于這些情況，因缺乏有效規(guī)范引導(dǎo)、規(guī)制手段，往往采取拖、堵、推等緩和措施，無法對非正常上訪、無理纏訪鬧訪行為形成震懾，一定程度上助長信訪矛盾激化和上行。

3.橫向縱向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。對于疑難信訪案件，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)化解效率不夠高，部門間共同答疑解惑、釋法說理尤顯不足。對于跨部門信訪案件，各部門、上下級由于掌握的政策尺度不一樣，溝通協(xié)調(diào)不夠有力，容易陷入各部門“單打獨(dú)斗”，難以形成信訪矛盾化解合力，對信訪人答復(fù)口徑可能也不一致，多方面因素造成信訪實(shí)質(zhì)性化解成效不夠。

4.信訪數(shù)字化水平不高。當(dāng)前，已進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，雖然各地進(jìn)行了一些探索，如上海市奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)“信訪外賣e見答”數(shù)字化平臺(tái)、福建省“信訪工作法治化大數(shù)據(jù)平臺(tái)”等，但基層檢察院在信訪數(shù)字化建設(shè)方面搭建的平臺(tái)較少，目前主要依靠較為傳統(tǒng)的系統(tǒng)登記、分流、辦理方式，且未與其他行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等實(shí)現(xiàn)信訪數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享、信訪協(xié)同治理，影響矛盾糾紛化解質(zhì)效。

5.少數(shù)檢察人員群眾工作能力不足。前端個(gè)別辦案人員未樹牢“辦案就是辦訪”理念，在辦案過程中不注重防范、化解信訪風(fēng)險(xiǎn)，無形之中引發(fā)信訪當(dāng)事人的對立情緒，導(dǎo)致案結(jié)事難了，甚至因案生訪。此外，基層檢察院從事信訪工作人員不多，且群眾工作能力、矛盾糾紛調(diào)處能力、應(yīng)急能力等不高，易導(dǎo)致對信訪事項(xiàng)處理不當(dāng)，進(jìn)而引發(fā)二次上訪、重復(fù)上訪等。

（二）基層檢察院推進(jìn)信訪工作的新舉措

推進(jìn)信訪工作法治化是憲法精神和原則的體現(xiàn)，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公民權(quán)益的重要基石?；鶎訖z察院可借鑒南康“四（心）四（診）四（解）”等做法，以“三個(gè)善于”引領(lǐng)做實(shí)高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件，在各環(huán)節(jié)全流程堅(jiān)持法治理念，充分釋法說理，實(shí)現(xiàn)預(yù)防法治化、受理法治化、辦理法治化、監(jiān)督追責(zé)法治化、維護(hù)秩序法治化。

1.加大矛盾糾紛排查化解力度與廣度。檢察環(huán)節(jié)預(yù)防，應(yīng)用好“控增量、減存量、防變量”三張清單，從源頭上防止和減少涉檢信訪的發(fā)生。充分利用檢察干警“雙進(jìn)雙促”村社區(qū)網(wǎng)格員等“人熟、地熟、情況熟”的獨(dú)特優(yōu)勢和“親情、友情、人情”關(guān)系網(wǎng)排查矛盾糾紛，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”作用，完善“小微問題群眾調(diào)、疑難問題專家調(diào)、熱點(diǎn)問題代表委員調(diào)、民生問題議事調(diào)”等調(diào)解機(jī)制，做到發(fā)現(xiàn)在早，解決在小。一些信訪群眾受案件影響生活陷入困境，有的直接致貧、返貧，對這類案件如只解決法律問題，矛盾積怨往往難以化解［9］，應(yīng)堅(jiān)持應(yīng)救盡救，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，及時(shí)公正解決群眾合法合理訴求。對于已辦結(jié)信訪案件，采取電話、網(wǎng)絡(luò)、實(shí)地座談等方式跟蹤回訪，及時(shí)掌握信訪群眾動(dòng)態(tài)、交心解難，確保“事心雙解”、案結(jié)事了人和。

2.完善教育引導(dǎo)和信訪規(guī)制措施。加強(qiáng)對非法信訪行為的規(guī)制，對以信訪為名實(shí)施的各種違法犯罪行為，及時(shí)做好現(xiàn)場處置，依法追究法律責(zé)任，堅(jiān)決遏制以鬧求解決、以訪牟利等無理纏訪鬧訪現(xiàn)象。推動(dòng)建立健全維護(hù)信訪秩序、處置違法信訪行為的溝通協(xié)調(diào)辦法，暢通檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部、檢察機(jī)關(guān)與其他單位依法聯(lián)動(dòng)處置信訪突發(fā)事件、重大信訪事件等渠道，對越級信訪群眾聯(lián)合做好路徑指引、釋法明理等工作。堅(jiān)持“誰執(zhí)法誰普法”，推動(dòng)《信訪工作條例》進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格，把信訪工作過程變成法治宣傳教育過程，在全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。

3.健全內(nèi)外溝通協(xié)作工作機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)不予受理”“兩個(gè)不再受理”等要求，樹立“一盤棋”思想，強(qiáng)化控申部門與業(yè)務(wù)部門配合，通過“1+2+N”領(lǐng)導(dǎo)包案、帶案下訪、聯(lián)合約訪、公開聽證等推進(jìn)信訪矛盾閉環(huán)辦理、實(shí)質(zhì)性化解。堅(jiān)持高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件，依托“四大檢察”辦案，強(qiáng)化一體履職、綜合履職，對信訪工作中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使國家利益、社會(huì)公共利益受到侵害的線索，及時(shí)移送公益訴訟部門；對侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的違法行為依法開展監(jiān)督或移送有權(quán)管轄機(jī)關(guān)。健全上下聯(lián)動(dòng)、外部協(xié)作配合化解息訴機(jī)制，主動(dòng)向黨委政府、上級報(bào)告信訪工作情況，依法化解、共同破解違法信訪等難題。

4.加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用深化數(shù)字技術(shù)賦能。加強(qiáng)人工智能等新技術(shù)在信訪工作中的應(yīng)用，建立智能化、數(shù)字化、圖表化的數(shù)據(jù)分析模型，定期分析研判信訪矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警、科學(xué)決策與應(yīng)對處置。打通網(wǎng)上信訪與現(xiàn)場接訪、來信辦理、視頻接訪等應(yīng)用系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)通道，推動(dòng)建設(shè)集智慧接訪、預(yù)警研判、反向?qū)徱?、司法救助、智能回訪、監(jiān)督追責(zé)等功能于一體的數(shù)字信訪法治化平臺(tái)，對于跨部門重大信訪案件，依托大數(shù)據(jù)和AI技術(shù)，智能生成化解方案，創(chuàng)建多部門參與的矛盾化解云會(huì)議室，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，優(yōu)化工作流程，防止“相互推諉”和“踢皮球”現(xiàn)象，以新技術(shù)支持驅(qū)動(dòng)信訪矛盾預(yù)防多元化、訴求受理標(biāo)準(zhǔn)化、案件辦理高效化、監(jiān)督追責(zé)精準(zhǔn)化和秩序維護(hù)正?；?，提升信訪案件法治化辦理、協(xié)同治理等效能。

5.強(qiáng)化信訪工作能力建設(shè)。樹牢“辦案要辦訪、辦訪必辦案”理念［10］，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位練兵、文書評選等，著力提高干警風(fēng)險(xiǎn)排查預(yù)防、案件辦理、釋法說理、應(yīng)急處置、化解矛盾等工作能力。強(qiáng)化反向?qū)徱暷芰?，從個(gè)案問題中找到共性癥結(jié)，推動(dòng)檢察辦案規(guī)范優(yōu)質(zhì)高效。依法辦理國家賠償和檢舉控告案件，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法行為的，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察等單位的聯(lián)動(dòng)，依法依規(guī)向職能部門移送線索。完善信訪工作責(zé)任追究制度，將信訪工作納入檢察人員職級晉升、評先評優(yōu)等。嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，對嚴(yán)重侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的，依法嚴(yán)肅處理，倒逼檢察人員提高自身能力，在各環(huán)節(jié)、全流程提高辦案質(zhì)量。