公益訴訟與刑事檢察一體化辦案模式的探索與思考

摘 要：檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟檢察職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)并初步調(diào)查核實(shí)涉嫌犯罪線索，依法開展刑事立案監(jiān)督，符合國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位。針對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等公益損害問題，構(gòu)建以公益訴訟檢察為主導(dǎo)，公益訴訟、刑事檢察一體履職模式，有利于提高司法辦案效率，全面準(zhǔn)確打擊違法犯罪行為。公益訴訟與刑事檢察可以按照“一事一議”原則跨部門組建辦案團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化線索雙向移送、調(diào)查取證配合、庭審協(xié)作等機(jī)制，更好地保護(hù)國家利益和社會公共利益。

關(guān)鍵詞：重大公益損害 公益訴訟主導(dǎo) 一體履職 多重責(zé)任追究

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，只有實(shí)行最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。實(shí)踐中，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的行為可能涉及刑事、行政、民事多重責(zé)任追究，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公益訴訟與刑事檢察協(xié)同配合，助推行政機(jī)關(guān)依法行政，督促違法主體修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，依法懲治違法犯罪行為。本文以江西省宜春市檢察機(jī)關(guān)辦理的督促整治袁河沿岸非法采礦案為例，探討如何發(fā)揮公益訴訟與刑事檢察一體化辦案模式優(yōu)勢，助推重大生態(tài)環(huán)境問題治理。

一、基本案情及辦案過程

從2009年開始，潘某、范某等人以開辦農(nóng)莊為名，長年在江西省宜春市袁州區(qū)西村鎮(zhèn)A村無證采砂，采砂點(diǎn)位于袁河河堤和浙贛鐵路之間。同時(shí)，還存在砂石加工廠違法排放造成河道淤堵，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等問題。2021年4月，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察信訪件反映該非法采砂問題線索。江西省宜春市人民檢察院（以下簡稱“宜春市院”）初步核查發(fā)現(xiàn)，2021年5月至11月，12345政府服務(wù)平臺收到A村非法采砂問題的投訴10余條。2021年11月，檢察人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)多輛挖掘機(jī)正在挖沙作業(yè)，現(xiàn)場已形成面積巨大的礦坑，部分河道被毀損，甚至危及沿線鐵路安全。

考慮到案件線索重大復(fù)雜，群眾反映強(qiáng)烈，宜春市院決定行政公益訴訟立案。經(jīng)調(diào)查查明潘某、范某等人在A村長期非法采砂，開采面積達(dá)38594平方米，砂石重量超過20萬噸；同時(shí)發(fā)現(xiàn)謝某以農(nóng)村專業(yè)合作社（以下簡稱“合作社”）農(nóng)業(yè)開發(fā)的名義在該鎮(zhèn)B村非法采砂，開采面積達(dá)36711平方米，砂石重量超過6萬噸。因兩處采砂點(diǎn)臨近袁河沿岸且面積較大，同時(shí)涉及水利部門和自然資源部門監(jiān)管職責(zé)，宜春市院決定向以上兩部門提出檢察建議。宜春市水利局和宜春市自然資源局對檢察建議高度重視，聯(lián)合對非法采砂行為進(jìn)行查處，督促違法主體對沿岸河灘開展生態(tài)修復(fù)。

因相關(guān)人員非法采砂行為涉嫌刑事犯罪，宜春市院及時(shí)啟動立案監(jiān)督程序，督促公安機(jī)關(guān)立案2件18人。2022年11月30日，江西省宜春市袁州區(qū)人民檢察院（以為簡稱“袁州區(qū)院”）向區(qū)人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，依法追究潘某、范某等人刑事責(zé)任的同時(shí)，訴請判令承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。2024年4月11日，潘某、范某等人被判處有期徒刑1年至4年8個(gè)月不等，同時(shí)共同承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用430余萬元；另外，謝某被判處有期徒刑2年3個(gè)月，緩刑3年，上繳全部違法所得并對盜采區(qū)域進(jìn)行修復(fù)。宜春市院在全市部署開展非法采礦破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動，同時(shí)向市委、市政府呈報(bào)專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告，助推系統(tǒng)治理。

二、案件重難點(diǎn)與辦理思路

該案是檢察機(jī)關(guān)從中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察信訪件中發(fā)現(xiàn)的重大公益損害問題。案件辦理中，面臨以下難點(diǎn)問題：一是如何確定公益訴訟層級管轄，高效推動問題解決。二是對于可能涉及刑事、行政、民事多重責(zé)任追究的公益損害問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何把握調(diào)查取證重點(diǎn)。三是公益訴訟與刑事檢察應(yīng)當(dāng)如何協(xié)同發(fā)力，保護(hù)國家利益和社會公共利益。四是針對普遍存在的河道非法采砂問題，檢察機(jī)關(guān)如何深化以案促治，推動系統(tǒng)治理。

（一）市級檢察院直接立案，統(tǒng)籌推動重大案件辦理

本案系群眾反復(fù)投訴的“老大難”問題。一方面，行政機(jī)關(guān)監(jiān)管缺位，涉案問題長期未得到解決。群眾向環(huán)保督察組、12345熱線多次舉報(bào)非法采砂問題，行政機(jī)關(guān)雖然進(jìn)行了調(diào)查并督促整改，但進(jìn)度滯后。另一方面，非法采砂點(diǎn)存續(xù)多年，系統(tǒng)整治難度高。由基層檢察院立案雖然符合公益訴訟層級管轄規(guī)定，但很難破除辦案阻力和障礙，高效推動問題解決。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，檢察公益訴訟案件辦理實(shí)行一體化工作機(jī)制，上級檢察院認(rèn)為確有必要的，可以提辦案件，宜春市院遂直接以行政公益訴訟立案。因違法行為涉嫌刑事犯罪，行政機(jī)關(guān)履職無法有效追償生態(tài)損害費(fèi)用，由基層檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟更加高效便捷。宜春市院同步指導(dǎo)袁州區(qū)院民事公益訴訟立案，上下聯(lián)動推動案件辦理。

（二）全面調(diào)取公益訴訟證據(jù)，同步核查刑事立案監(jiān)督線索

宜春市院在調(diào)查公益受損和行政機(jī)關(guān)履職情況的同時(shí)，同步核查違法主體非法采砂是否達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。一是采砂點(diǎn)是否取得行政審批許可。經(jīng)調(diào)取相關(guān)審批文件，袁河為河砂禁采區(qū)，兩處采砂點(diǎn)均未取得采砂許可證。潘某等人僅2011年獲得農(nóng)莊項(xiàng)目的環(huán)評批復(fù)；合作社2020年獲得水產(chǎn)養(yǎng)殖基地設(shè)施農(nóng)用地備案批復(fù)。但兩處區(qū)域除挖沙作業(yè)，無其他項(xiàng)目建設(shè)跡象，屬于未取得采砂許可證非法采礦。通過委托科研機(jī)構(gòu)對案涉區(qū)域進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測分析并結(jié)合現(xiàn)場勘驗(yàn)、詢問證人，最終確定非法采砂持續(xù)時(shí)間、面積變化等。二是行政機(jī)關(guān)對采砂的履職情況。對于潘某等人非法采砂，行政機(jī)關(guān)雖然采取了斷電、拆除違法設(shè)備等措施，但履職不充分；對于合作社采砂點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為系水產(chǎn)養(yǎng)殖基地施工。因缺乏有效監(jiān)管，潘某等人非法采砂從2009年開始，雖然2011年至2016年期間停工，但2016年開始繼續(xù)存在，另一采砂點(diǎn)亦持續(xù)1年。三是調(diào)查核實(shí)非法采砂是否符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。公益訴訟檢察部門在前期調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉案兩處采砂區(qū)域面積大，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，違法行為人可能涉嫌刑事犯罪。經(jīng)核查運(yùn)輸砂石車輛，向交警部門調(diào)取行車軌跡，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)砂石加工企業(yè)、銷售企業(yè)，并調(diào)取相關(guān)進(jìn)貨、銷售記錄，查明砂石銷售金額，為刑事立案監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。

（三）督促行政機(jī)關(guān)履職整改，一體追究違法主體刑事、民事責(zé)任

本案中，違法行為人非法采砂既嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會公共利益又涉嫌刑事犯罪。檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)協(xié)同履職的同時(shí)，同步追究違法主體生態(tài)損害民事責(zé)任和刑事責(zé)任，推動問題整改。

1.發(fā)揮行政公益訴訟督促協(xié)同作用，破解行政監(jiān)管職責(zé)交叉，銜接不暢問題。兩處非法采砂點(diǎn)均在袁河沿岸，且自河岸線起向陸域延伸至少40米。水利部門與自然資源部門對兩處非法采砂點(diǎn)各自的執(zhí)法范圍存在不同認(rèn)識。水利部門認(rèn)為，宜春市袁州區(qū)政府發(fā)布的河道管理范圍劃界公告顯示，袁河的河道管理范圍為兩岸管理范圍線之間的水域、沙洲、灘地、堤防及護(hù)堤地，以河岸線向陸域延伸20米計(jì)算為水利部門管轄范圍，20米外由自然資源部門管轄。自然資源部門認(rèn)為，根據(jù)國土空間用地分類圖等顯示，兩處非法采砂區(qū)域范圍內(nèi)主要是灘地，由水利部門管轄，灘地范圍外的由自然資源部門管轄?？紤]到兩家行政機(jī)關(guān)對兩處非法采砂點(diǎn)的監(jiān)管職責(zé)無異議，只是對非法采砂執(zhí)法的各自范圍存在爭議。宜春市院通過公開聽證會，邀請人大代表、人民監(jiān)督員以及自然資源、水利、河長辦代表參加，進(jìn)一步厘清行政主管部門職責(zé)，形成共識，促進(jìn)水利部門與自然資源部門聯(lián)合執(zhí)法。

2.監(jiān)督公安機(jī)關(guān)刑事立案，以刑事附帶民事公益訴訟追究違法主體生態(tài)損害責(zé)任。宜春市院以行政公益訴訟立案后，為防止刑事案件證據(jù)滅失、避免刑事案件線索移送后立案監(jiān)督效果不佳問題，同步收集涉嫌犯罪初步證據(jù)。面對砂石去向不明、銷售金額確定難問題，公益訴訟檢察部門邀請司法警察、技術(shù)人員輔助辦案，及時(shí)固定砂石銷售賬本及進(jìn)出貨電子數(shù)據(jù)，結(jié)合其他證據(jù)材料，向刑事檢察部門移送線索。刑事檢察部門調(diào)查核實(shí)后啟動立案監(jiān)督，督促公安機(jī)關(guān)刑事立案。刑事偵查過程中，檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查，提出民事公益訴訟案件鑒定評估需求并形成生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的鑒定意見。宜春市院指導(dǎo)袁州區(qū)院對潘某等人非法采砂破壞生態(tài)環(huán)境等行為提起刑事附帶民事公益訴訟，訴訟請求獲法院全部支持。

（四）主動爭取黨委政府支持，推動完善公益保護(hù)協(xié)作機(jī)制

公益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外聯(lián)動，打好協(xié)同保護(hù)公益組合拳。宜春市院全面深入分析近年來辦理的非法采砂案件，形成專題調(diào)研報(bào)告向當(dāng)?shù)攸h委、政府呈送，推動河道非法采砂問題全面徹底整治。宜春市掃黑辦部署開展自然資源非法采礦專項(xiàng)整治行動，水利、自然資源等部門聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常態(tài)化開展巡河工作，有效遏制非法采砂亂象。宜春市院在開展非法采礦破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動中，行政機(jī)關(guān)主動移送多條因行政職責(zé)交叉而長期未解決的公益受損問題線索。檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮公益訴訟督促協(xié)同作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管主體協(xié)同治理效果。針對本案中反映的兩法銜接不暢、信息共享不足、配合度不夠等問題，宜春市院推動河湖長工作機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)建立會商研判、線索移送、調(diào)查取證、案情通報(bào)、信息共享等協(xié)作配合機(jī)制，攜手抓實(shí)江河湖庫保護(hù)治理。同時(shí)，完善“12345＋檢察公益訴訟”聯(lián)動工作機(jī)制，市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線中心設(shè)置公益訴訟專席，由專人負(fù)責(zé)整理和流轉(zhuǎn)涉及公益損害的投訴舉報(bào)線索，有效拓寬公益訴訟案件線索來源。檢察機(jī)關(guān)將其中久拖不決的“老問題”作為重點(diǎn)公益訴訟案件線索，加大核查辦理力度，推動解決一批群眾反映強(qiáng)烈、社會關(guān)注度高的生態(tài)環(huán)境問題。

三、案件辦理的啟示和思考

（一）發(fā)揮公益訴訟檢察助推督察整改的獨(dú)特價(jià)值

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改工作辦法》明確了檢察機(jī)關(guān)對督察移送的生態(tài)環(huán)境損害問題，依法開展公益訴訟的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮公益訴訟檢察監(jiān)督支持補(bǔ)位作用，最大限度推動問題全面整改、徹底整改。一是監(jiān)督作用。一方面，以行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職。本案中，行政機(jī)關(guān)雖然督促過整改，但非法采砂問題仍然延續(xù)，檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)行政公益訴訟檢察建議，推動行政機(jī)關(guān)加大執(zhí)法力度。另一方面，以公益訴訟、刑事檢察融合履職，開展刑事立案監(jiān)督追究刑事責(zé)任。本案通過公益訴訟檢察履職發(fā)現(xiàn)刑事案件線索，并開展刑事立案監(jiān)督，促使公安機(jī)關(guān)立案偵查，追究違法主體刑事責(zé)任。二是支持作用。對于涉及部門多、原因復(fù)雜、治理難度大的問題，立足行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)協(xié)同履職落實(shí)整改責(zé)任。同時(shí)可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)需求，采取協(xié)助調(diào)查取證、提供法律咨詢、提交支持起訴意見書、派員出席法庭等方式給予支持。對于多家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法權(quán)限上的分歧，檢察機(jī)關(guān)以聽證會的形式促推各方達(dá)成一致意見共同開展行政執(zhí)法工作，并將調(diào)取的證據(jù)資料移送至行政機(jī)關(guān)協(xié)助取證。三是補(bǔ)位作用。檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實(shí)“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰修復(fù)”要求，對于破壞生態(tài)問題未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序又未提起訴訟的，依法提起民事公益訴訟。本案中，行政機(jī)關(guān)對采砂點(diǎn)實(shí)施代履行修復(fù)后未啟動索賠程序，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟，依法追究違法主體生態(tài)損害責(zé)任。

（二）構(gòu)建以公益訴訟檢察為主導(dǎo)的一體履職模式

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法定罪名多，刑事、行政、民事責(zé)任具有競合性，加強(qiáng)公益訴訟、刑事檢察一體履職，有利于全面準(zhǔn)確打擊違法犯罪行為，形成法治震懾。［1］一是凝聚監(jiān)督合力。公益訴訟、刑事檢察一體辦案模式有利于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作配合，形成法律監(jiān)督聚合效應(yīng)。本案中，檢察機(jī)關(guān)深入調(diào)查中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察信訪件反映的公益損害問題，對于公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪線索沒有一移了之，通過融合履職，既推動生態(tài)環(huán)境受損問題整改，又嚴(yán)厲打擊非法采砂團(tuán)伙，得到群眾高度認(rèn)可。二是增強(qiáng)監(jiān)督剛性。自2017年檢察公益訴訟制度全面實(shí)施以來，公益訴訟案件數(shù)量增長迅速，治理價(jià)值充分顯現(xiàn)，社會認(rèn)同度、支持度越來越高，但調(diào)查取證難、檢察建議剛性不足等問題仍然存在。在公益訴訟、刑事檢察同步監(jiān)督的情況下，行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的配合度更高、后續(xù)整改更加重視。本案中，通過檢察監(jiān)督助力行政機(jī)關(guān)解決該區(qū)域非法采砂長期執(zhí)法難問題，得到行政機(jī)關(guān)高度認(rèn)同，并有效推動采砂點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工作。三是提升監(jiān)督能力。公益訴訟是各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能［2］，要從以往的在刑事案件中發(fā)掘公益訴訟線索變?yōu)橐怨嬖V訟調(diào)查為主導(dǎo)，公益訴訟與刑事檢察相互借力、協(xié)同履職，維護(hù)公共利益。對于重大公益損害問題，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟立案后，充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，挖掘重大公益受損問題背后的涉嫌犯罪線索，符合條件的，啟動刑事立案監(jiān)督程序。

（三）完善公益訴訟、刑事檢察銜接配合機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向的協(xié)作配合是檢察一體化的重要內(nèi)容?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》對公益訴訟、刑事檢察實(shí)現(xiàn)有效銜接作了原則性規(guī)定，為兩大檢察業(yè)務(wù)融合發(fā)展提供了直接依據(jù)。下一步，需要完善銜接配合機(jī)制。一是跨部門建立公益訴訟、刑事檢察一體化辦案團(tuán)隊(duì)。對于履職中發(fā)現(xiàn)的重大公益損害線索，按照公益受損類型，如生態(tài)環(huán)境破壞、國有財(cái)產(chǎn)流失等按照“一事一議”原則，探索組建“刑事＋公益”檢察辦案團(tuán)隊(duì)，集中力量查辦同時(shí)涉及公益訴訟案件線索和刑事案件線索的重大公益損害問題，提升銜接協(xié)作的配合度和調(diào)查工作效率。需要注意的是，絕大多數(shù)基層檢察院公益訴訟機(jī)構(gòu)未單設(shè)，人員力量短缺，探索生態(tài)環(huán)境刑事、公益訴訟業(yè)務(wù)集中辦理要慎重。二是優(yōu)化線索移送機(jī)制。對于公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索的，由辦案團(tuán)隊(duì)調(diào)查核實(shí)后，減少檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的線索移轉(zhuǎn)程序，依托現(xiàn)有工作機(jī)制監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案。三是完善公益訴訟調(diào)查取證機(jī)制。對于重大公益損害問題同時(shí)涉及公益訴訟案件線索和刑事案件線索的，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟立案后，由辦案團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一開展線索核查以及調(diào)查取證工作。公安機(jī)關(guān)刑事立案后，檢察機(jī)關(guān)要提前介入，引導(dǎo)其協(xié)助公益訴訟調(diào)查取證等工作。司法警察為調(diào)查取證工作提供保障，對于妨礙調(diào)查取證的依法處理。四是建立庭審協(xié)作機(jī)制。在刑事附帶民事公益訴訟庭審中，公益訴訟起訴人和刑事公訴人的職責(zé)有分有合。公益訴訟起訴人圍繞訴訟請求，重點(diǎn)對刑事附帶民事公益訴訟的特有程序性、實(shí)體性事實(shí)進(jìn)行舉證、質(zhì)證，發(fā)表出庭意見。對刑事公訴人已經(jīng)出示的證據(jù)不再重復(fù)舉證，確有必要的可以簡要說明證明目的。