涉民主議定程序土地承包合同之效力認(rèn)定

摘 要：涉民主議定程序土地承包合同糾紛關(guān)乎多方主體權(quán)益，審查此類糾紛的核心問題是對(duì)合同效力的認(rèn)定。未經(jīng)民主議定程序簽訂的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)合同，因違反強(qiáng)制性規(guī)定，原則上應(yīng)認(rèn)定無效。檢察機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，優(yōu)先審查合同真?zhèn)?，區(qū)分承包主體是否為村集體成員，綜合考慮簽訂主體、履行情況等因素，在依法監(jiān)督的同時(shí)也堅(jiān)持平等保護(hù)各類主體權(quán)益，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性解決。

關(guān)鍵詞：民主議定程序 合同效力 土地承包 集體利益

土地承包合同糾紛是涉農(nóng)司法實(shí)務(wù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其中尤以未經(jīng)民主議定程序的農(nóng)村土地承包合同效力認(rèn)定問題最為典型。申請(qǐng)人就民事生效裁判中涉及該問題的內(nèi)容向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)民事監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明確監(jiān)督此類案件的辦理思路及審查要點(diǎn)，提升辦案質(zhì)效。

一、基本案情及辦案過程

賈某某是甲村黨某與賈某的三女兒，三人同為一個(gè)農(nóng)業(yè)承包戶人員。后賈某某出嫁到乙村，但沒有辦理戶口遷移。甲村委會(huì)以出嫁為由，劃走了賈某某承包經(jīng)營(yíng)的2畝地。賈某某不服，多次找甲村委會(huì)要求解決承包地問題。2021年，賈某某依據(jù)其父親賈某（訴訟前已去世）于1997年第一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，第二輪土地承包期間與甲村委會(huì)在2003年簽訂的一份涉6畝承包地的土地承包合同，將甲村委會(huì)訴至人民法院，訴請(qǐng)確認(rèn)雙方簽訂的承包合同有效，判令甲村委會(huì)停止侵害賈某某、黨某土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為。2019年7月，一審法院認(rèn)為，案涉土地承包合同因未經(jīng)民主議定程序而無效。賈某某不服一審判決，提起上訴。2020年7月，二審法院則認(rèn)為，甲村委會(huì)應(yīng)保證就合同簽訂的事項(xiàng)對(duì)內(nèi)已經(jīng)過民主議定程序，此為甲村委會(huì)基于誠(chéng)實(shí)信用原則而應(yīng)負(fù)擔(dān)的締約義務(wù)，不因村委會(huì)換屆而有所改變。賈某某耕種十余年間，甲村委會(huì)未就合同效力提出過異議，庭審中，雖二輪土地承包時(shí)合同填寫人王某某出庭作證，證明其沒有與賈某書寫、簽訂過案涉土地承包合同，但不足以證明案涉合同為偽造所得?，F(xiàn)甲村委會(huì)以未經(jīng)民主議定程序、未報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)為由，不履行合同，不符合法律規(guī)定。案涉合同是雙方的真實(shí)意思表示，內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。甲村委會(huì)不服二審判決，提出再審申請(qǐng)被駁回。甲村委會(huì)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，主張本案土地承包經(jīng)營(yíng)合同為偽造，案涉合同明顯違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，生效判決損害了甲村及全體村民的合法權(quán)益。

2023年8月，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，案涉土地承包合同合意形成的真實(shí)性存疑且賈某作為本村村民在締約時(shí)主觀明知簽訂案涉土地承包經(jīng)營(yíng)合同未經(jīng)民主議定程序，違反強(qiáng)制性規(guī)定，該合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。另，賈某某也未提供證據(jù)證明甲村委會(huì)侵害其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的事實(shí)。原審判決認(rèn)定案涉土地承包合同有效、甲村停止對(duì)賈某某、黨某承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵害，符合基本事實(shí)缺乏證據(jù)證明、適用法律確有錯(cuò)誤的法定監(jiān)督情形。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)依法向原審法院提出再審檢察建議，并在檢察建議中明確雖案涉土地承包合同無效，但賈某某有權(quán)依程序向甲村委會(huì)主張自身的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法權(quán)益。2024年1月，原審法院采納后依法再審，最終改判駁回賈某某的訴訟請(qǐng)求。

二、涉民主議定程序土地承包合同案件的辦理思路

（一）注重對(duì)合同“真?zhèn)涡浴睂彶?/p>

針對(duì)同一土地承包合同，兩級(jí)法院卻給予不同的效力評(píng)價(jià)。未經(jīng)民主議定程序的土地承包合同是因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而直接歸于無效，還是需結(jié)合承包方身份、耕種年限、誠(chéng)實(shí)信用原則綜合考量進(jìn)而給予有效評(píng)價(jià)。本案土地承包合同效力問題的認(rèn)定看似是案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。實(shí)際上本案中，當(dāng)事人就土地承包合同的真實(shí)性提出異議，主張?jiān)摵贤瑸閭卧焖?，因此，案涉合同的真?zhèn)尾攀菍彶楸景傅年P(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)通過公開聽證組織案件當(dāng)事人對(duì)案涉土地承包合同進(jìn)行質(zhì)證，經(jīng)甲村委會(huì)申請(qǐng)且在雙方同意的情況下，由賈某某提供合同原件，檢察機(jī)關(guān)委托某鑒定中心對(duì)承包合同筆跡形成過程進(jìn)行司法鑒定。鑒定意見載明 “賈某”的簽名、捺印均為復(fù)印形成，且合同中書寫部分有多處為復(fù)印形成，而非手簽。另，原審中證人王某某也出庭作證表明其并未填寫過案涉合同，且糾紛發(fā)生時(shí)賈某已故多年，無法與賈某核實(shí)。綜合在案證據(jù)，案涉土地承包經(jīng)營(yíng)合同合意形成的真實(shí)性存疑，檢察機(jī)關(guān)以新證據(jù)推翻原審判決對(duì)“合同真實(shí)有效”的認(rèn)定，準(zhǔn)確找到了案件破題關(guān)鍵。

（二）未經(jīng)民主議定程序，因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，合同無效

涉土地承包合同的民主議定程序相關(guān)立法規(guī)則主要集中在《村民委員會(huì)組織法》第24條、《農(nóng)村土地承包法》第19條、20條、52條等。另外，已經(jīng)表決通過并于2025年5月1日起施行的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第四章“組織機(jī)構(gòu)”第26條也明確了農(nóng)村土地承包等事項(xiàng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)行使職權(quán)并作出決定。未經(jīng)民主議定程序的土地承包合同主要涉及合同無效情形中的“違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定”。現(xiàn)行《民法典》第153條通過“但書”條款明確了合同違反強(qiáng)制性規(guī)定并不必然無效的立場(chǎng)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉合同編通則若干問題的解釋》第16條列舉了違反強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致合同無效的情形。在違反強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致合同無效的情形下，需判斷是否必須通過否定合同效力來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的立法目的：如對(duì)當(dāng)事人苛以行政或刑事責(zé)任就可實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性規(guī)定的目的，則無須否定合同效力，則該強(qiáng)制性規(guī)定就是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，否則，應(yīng)認(rèn)定其為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。［1］

未經(jīng)上述民主議定程序，建立在發(fā)包方與承包方［2］之間的土地承包合同的效力問題，司法實(shí)踐中存在以下三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定無效［3］；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為僅違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定，并不影響協(xié)議效力［4］。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為基于誠(chéng)信原則，雖未經(jīng)民主議定程序，但發(fā)包人主張合同無效的不予支持。另外，現(xiàn)實(shí)中存在案涉合同簽訂后，承包方為改造承包土地做了一定投入，且司法實(shí)踐中多存在雙方在多年履約中對(duì)合同均無異議的情形。發(fā)包方以合同簽訂程序違法為由起訴要求確認(rèn)合同無效的，明顯違背誠(chéng)實(shí)信用原則。［5］

筆者贊同第一種觀點(diǎn)，民主議定程序的設(shè)置與立法實(shí)則為了落實(shí)《憲法》規(guī)定的基層群眾自治制度，依法保障村民自治、基層民主，維護(hù)村民和集體的利益，防止村委會(huì)、少數(shù)村干部擅自決定涉及全體村民利益的大事。若將未經(jīng)民主議定程序的土地承包經(jīng)營(yíng)合同認(rèn)為不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而發(fā)生法律效力，將會(huì)使村民自治制度落空，不利于《憲法》實(shí)施和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)利，與立法目的背道而馳。因此，在審查未經(jīng)民主議定程序簽訂的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，原則上應(yīng)認(rèn)定無效。這一結(jié)論應(yīng)作為實(shí)務(wù)裁判原則，也是審查該類案件的基本觀點(diǎn)。

本案起因是“抽地”補(bǔ)償，涉及到的不止賈某一戶，但簽訂6畝補(bǔ)償?shù)闹挥匈Z某一戶，且該合同與賈某在1998年簽訂的土地承包合同編號(hào)一致，基于此應(yīng)認(rèn)定雙方簽訂土地承包合同實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)方案的調(diào)整。但現(xiàn)有證據(jù)不足以證明案涉土地承包事宜已經(jīng)過村民會(huì)議討論并通過，案涉合同明顯違背上述立法規(guī)定，符合“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的合同無效要件，應(yīng)認(rèn)定為無效。另外，賈某作為本村村民，在1998年已簽訂過一份土地承包經(jīng)營(yíng)合同，就其合同載明事項(xiàng)、履行程序等均應(yīng)當(dāng)知曉，故在案涉二輪土地承包合同簽訂時(shí)，其作為本村村民，對(duì)于須經(jīng)民主議定程序且未經(jīng)過民主議定程序主觀明知，不應(yīng)認(rèn)定甲村委會(huì)違反誠(chéng)實(shí)信用原則、未盡到締約義務(wù)，并以此對(duì)案涉土地承包合同予以肯定性評(píng)價(jià)。

（三）依法平等保護(hù)各經(jīng)濟(jì)主體，注重實(shí)質(zhì)公平正義

賈某某訴請(qǐng)法院判決甲村委會(huì)停止侵害其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為，但其并未提供證據(jù)證明侵害事實(shí)，且賈某某也表示案涉土地一直由其實(shí)際占有。因此，該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求與現(xiàn)實(shí)情況不符，原審法院不應(yīng)判決甲村委會(huì)停止對(duì)賈某某承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵害行為。另，考慮到賈某某雖已出嫁至甲村外，但戶口一直未遷出甲村，在新居住地也未取得承包地。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第30條的規(guī)定，婦女婚姻狀況變更不影響承包權(quán)，因此甲村委會(huì)不應(yīng)在二輪承包地時(shí)收回賈某某的2畝承包地。檢察機(jī)關(guān)雖認(rèn)為案涉土地承包合同應(yīng)歸于無效，依法支持甲村委會(huì)的監(jiān)督申請(qǐng)，切實(shí)維護(hù)甲村委會(huì)合法權(quán)益、甲村村民的集體利益，依法保障并規(guī)范基層群眾自治組織的治理秩序，但并未局限于案件本身，將實(shí)質(zhì)法治理念融入司法實(shí)踐。針對(duì)賈某某土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際被侵害的問題，堅(jiān)持依法監(jiān)督與矛盾化解相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮法理情的統(tǒng)一，兼顧主體平等與公平正義，在向原審法院制發(fā)檢察建議時(shí)明確案涉土地承包合同被認(rèn)定無效，不影響賈某某依程序向甲村委會(huì)主張自身土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三、涉民主議定程序土地承包合同糾紛的檢察監(jiān)督路徑

（一）優(yōu)先審查合同真實(shí)性及簽訂時(shí)的意思表示，對(duì)是否存在惡意串通予以重點(diǎn)審查

現(xiàn)實(shí)中，基于土地利益等因素的驅(qū)使，不乏出現(xiàn)承包方與發(fā)包方成員利益輸送、相互勾結(jié)的現(xiàn)象，更有甚者為達(dá)到非法占用、使用承包地目的而偽造承包合同，這些情況為檢察機(jī)關(guān)查清相關(guān)事實(shí)帶來諸多障礙。此類案件涉及多方權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)可通過調(diào)查核實(shí)，查明合同真實(shí)性以及是否存在惡意串通，以法律事實(shí)最大限度還原客觀事實(shí)。審查該類案件時(shí)，在合同效力認(rèn)定問題上，即使雙方并未提出異議，也不應(yīng)忽略對(duì)合同真實(shí)性的審查。對(duì)合同真假的判別關(guān)系合同是否成立，若合同并未成立，確認(rèn)合同有效或者無效的問題也就無從談起。

如確實(shí)存在雙方惡意串通的情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效進(jìn)而保護(hù)村民合法權(quán)益。對(duì)于是否構(gòu)成惡意串通應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)衡量以下兩個(gè)方面的因素。第一，承包費(fèi)價(jià)格是否明顯過低。民主議定程序的設(shè)定是為了防止在土地承包過程中，因價(jià)格過低損害村集體和村民的合法權(quán)益，如承包費(fèi)明顯低于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格的，則應(yīng)對(duì)雙方是否存在惡意串通予以法律評(píng)判。但是，近年來農(nóng)村土地逐漸被開發(fā)，涉及農(nóng)村土地的承包費(fèi)也不斷上漲，所以應(yīng)當(dāng)著重注意的是價(jià)格高低的比較應(yīng)當(dāng)以簽訂合同當(dāng)時(shí)為準(zhǔn)，而并非糾紛發(fā)生之時(shí)。第二，承包的土地一般距離本村村民聚集居住區(qū)域附近，村民日常生活、生產(chǎn)圍繞此處附近進(jìn)行，根據(jù)常理，村民依據(jù)勞作情況知曉或者應(yīng)當(dāng)知曉某塊土地對(duì)外承包的事實(shí)。如果土地承包合同確因承包費(fèi)價(jià)格過低損害了村民的利益，村民主張合同雙方存在惡意串通，理應(yīng)盡快提出。在土地承包履行時(shí)間較長(zhǎng)的情況下，村委會(huì)或村民再以此主張合同無效與常理不符。實(shí)踐中，此類糾紛的真實(shí)原因多為村委會(huì)或村民因土地承包費(fèi)價(jià)格上漲、關(guān)聯(lián)利益輸送等而主張收回土地，達(dá)到毀約進(jìn)而侵占承包人前期投入的目的，此情形下以沒有經(jīng)過村民議定程序?yàn)橛商崞鹪V訟，不應(yīng)予以支持。

（二）區(qū)分承包主體是否為村集體成員，細(xì)化處理合同效力問題

土地不僅是一種生產(chǎn)資料，更是農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民生存的保障。民主議定程序作為發(fā)包人的村集體內(nèi)部的管理程序，立法目的在于維護(hù)集體成員的權(quán)益，是保護(hù)多數(shù)村民對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利客體進(jìn)行有效支配和控制的機(jī)制。衡量民主議定程序?qū)贤ЯΦ挠绊?，?yīng)當(dāng)綜合多種因素綜合進(jìn)行評(píng)價(jià)。以承包人是否為村集體成員進(jìn)行區(qū)分，針對(duì)未經(jīng)民主議定程序的農(nóng)村土地承包合同效力認(rèn)定進(jìn)行細(xì)化處理。

若承包人為村集體成員，須對(duì)其苛以主觀明知爭(zhēng)議的農(nóng)村土地承包合同未經(jīng)過民主議定程序，并據(jù)此否定合同效力。而對(duì)于承包人為非村集體成員，因民主議定程序?yàn)榇寮w內(nèi)部的管理程序，土地發(fā)包是否經(jīng)過民主議定程序，村集體以外的人難以知悉，特別是在合同中明確載明村集體內(nèi)部已經(jīng)完成民主議定程序的情況下，承包人難以對(duì)民主議定程序予以實(shí)質(zhì)審查，因此不能對(duì)非集體成員的承包人苛以較為嚴(yán)格的審查義務(wù)。另外，承包土地區(qū)別于公司擔(dān)保等非經(jīng)營(yíng)行為，若無限度擴(kuò)大合同相對(duì)方的事實(shí)審查義務(wù)，提高合同簽訂、履行的成本，則與降低市場(chǎng)交易成本、鼓勵(lì)市場(chǎng)交易的立法目的相悖。因此，若作為非集體成員的承包人善意、有理由相信承包合同已經(jīng)過立法所要求的民主議定程序，則就不能因事實(shí)上未經(jīng)民主議定程序而將承包合同評(píng)判為無效，且村集體以未民主議定程序?yàn)橛芍鲝埑邪贤瑹o效，基于誠(chéng)信原則，不予支持。

（三）綜合考慮承包人投入利益等履行情況

考量合同是否經(jīng)過民主議定程序的直接證據(jù)是查閱集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議記錄的簽字情況。但其往往由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行保管致使承包人舉證困難。為解決因舉證不能造成的誤判，可從合同內(nèi)容和實(shí)際承包情況予以判斷。如果承包人有理由相信民主議定程序已經(jīng)正當(dāng)履行，且土地承包時(shí)限已久，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成為共識(shí)，并為此經(jīng)濟(jì)投入較多，則也可認(rèn)為是對(duì)民主議定程序的補(bǔ)正。在爭(zhēng)議解決中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的走訪調(diào)查，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)土地承包事項(xiàng)的認(rèn)可程度。

（四）堅(jiān)持平等保護(hù)原則，兼顧矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解

最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：“善于從紛繁復(fù)雜的法律事實(shí)中準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，善于從具體法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神，善于在法理情的有機(jī)統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)公平正義，是‘高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件’的重要體現(xiàn)?！保?］檢察機(jī)關(guān)在案件審理中，既要注重保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，也要注重平衡與考量對(duì)弱勢(shì)女性群體合法權(quán)益的保護(hù)。針對(duì)本案中農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵害，亦或是實(shí)務(wù)中常見的集體成員資格被隨意剝奪等問題，應(yīng)堅(jiān)持平等保護(hù)原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女的合法權(quán)益，兼顧矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解，在具體案件的辦理中實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。