新中國成立以來災害治理的演進歷程與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

摘"要災害治理是人類生存發(fā)展需面對的一項永恒課題，是我國統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩個大局的關(guān)鍵。新中國成立以來，我國災害治理已歷經(jīng)社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期、中國特色社會主義新時代等三個時期，亦可將其演進過程劃分為“奠基立業(yè)—固本強基—守正創(chuàng)新”三個階段。在我國災害治理的演進過程中，已形成了堅持人民至上、維護黨的領(lǐng)導、促進社會參與、加強科技研發(fā)與應用等具有時代共性、適用于現(xiàn)階段災害治理的歷史經(jīng)驗。我國應推動人民性與政治性有機統(tǒng)一，提升黨的領(lǐng)導力，構(gòu)建災害韌性治理共同體，運用數(shù)字孿生技術(shù)，從而推進災害治理轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞災害治理"現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型"治理現(xiàn)代化"歷史經(jīng)驗

一、引"言

新中國成立以來，我國因國土面積廣闊、氣候條件多樣、地理位置優(yōu)越等因素獲得了諸多發(fā)展紅利，推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展歷經(jīng)了恢復與過渡階段、探索與曲折階段、高速發(fā)展階段，再到現(xiàn)今的高質(zhì)量發(fā)展階段，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。與此同時，大量潛藏的災害風險逐步顯現(xiàn)，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展造成了嚴重威脅。從本質(zhì)上看，發(fā)展與災害呈“一體兩面”的關(guān)系，即社會發(fā)展勢必引發(fā)新的災害，新災害的出現(xiàn)勢必促進社會發(fā)展，兩者相互矛盾。從新中國成立以來的災害變化趨勢來看，我國一直處于“小災不斷、巨災突發(fā)”的總體狀態(tài)，所發(fā)生災害具有多樣性、突發(fā)性、群發(fā)性等特征，覆蓋洪澇、地震、臺風、病疫等多個方面，如淮河大洪災、唐山大地震、非典疫情、汶川特大地震、新冠疫情等，對我國經(jīng)濟、民生、文化等主要領(lǐng)域造成巨大破壞，其中汶川特大地震造成直接經(jīng)濟損失8451.4億元，由此可見，災害治理是人類生存發(fā)展需面對的一項永恒課題，是我國統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩個大局的關(guān)鍵。

迄今為止，人類從未停止對災害的研究，在長期研究中形成了以“工程-技術(shù)”“組織-制度”“政治-社會”為主的三大研究傳統(tǒng)，并逐漸趨于交織與整合。童星、張海波：《基于中國問題的災害管理分析框架》，《中國社會科學》，2010年第1期。綜觀學界關(guān)于我國災害治理的相關(guān)研究，已逐漸形成多理論、多學科、多案例的研究態(tài)勢，研究重點主要集中在以下幾方面：

第一，基于不同歷史實踐探討我國災害治理思想。災害治理貫穿于中華民族生存與發(fā)展的歷史長河中，不同歷史時期的災害治理實踐皆為我國當代災害治理提供了寶貴的思想，此類治理思想則反作用于具體治理實踐，推動我國災害治理朝體系化、成熟化方向發(fā)展。在古代，明朝時期的災害治理已形成“官方主導、民間參與的社會化、集體性官民協(xié)同”的治災模式，主要表現(xiàn)為災前官民協(xié)同防災、災中官民協(xié)同救災、災后官民協(xié)同重建，為現(xiàn)代災害治理提供了協(xié)同治理思想雛形。展龍：《多元共治：明代官民協(xié)同治災模式及其實踐效益》，《江西社會科學》，2022年第10期。在近代，民國時期湖北的城市疾疫災害治理較為典型，政府通過設(shè)立防疫機構(gòu)、頒布防疫法規(guī)、開展宣傳教育等措施防控城市疾疫流行，構(gòu)筑了由政府主導、民眾參與的疾疫預防機制，為現(xiàn)代防疫體系的建立與完善提供了有力的“民國經(jīng)驗”。王肇磊：《民國時期湖北城市疾疫災害與社會應對》，《湖北社會科學》，2020年第1期。在現(xiàn)代，在非典疫情的治理實踐中，黨中央的統(tǒng)一部署、地區(qū)間的跨區(qū)域協(xié)作、政府間的跨部門合作等皆體現(xiàn)了堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導、堅持人民至上等思想理念，為現(xiàn)代災害治理體系奠定了總基調(diào)。趙紅軍：《中國政府應對非典疫情沖擊的歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實啟示》，《杭州師范大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。不同歷史時期災害治理實踐方式雖有所不同，但所產(chǎn)生的災害治理思想存有一定共性，該共性亦適用于我國現(xiàn)代災害治理。

第二，基于不同災害場域分析我國災害治理困境。從整體上看，我國災害多發(fā)生于鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是邊疆民族地區(qū)，易引發(fā)規(guī)模性返貧風險。周超、樊虎：《多維視角下民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險的表征、緣由及對策》，《民族學刊》，2022年第8期。 鄉(xiāng)村災害發(fā)生地多位于生態(tài)脆弱區(qū)域，災害易導致當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化，并對經(jīng)濟、文化、社會等產(chǎn)生一系列連鎖不良反應，在鄉(xiāng)村災害治理過程中難以把握生態(tài)保護與災害治理間的耦合性。陳昌華、楊家超、楊小杰等：《協(xié)同視角下農(nóng)村自然災害防治能力提升研究》，《資源開發(fā)與市場》，2023年第3期。較鄉(xiāng)村災害治理而言，我國城市災害治理雖更具成效，但仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為小尺度治理與災害影響大尺度累積間的矛盾、集中協(xié)同機制與災害網(wǎng)絡(luò)化擴散間的矛盾、災害學習有限性與災害產(chǎn)生需求多樣性間的矛盾等。張惠、翟拉：《城市復合型災害治理：吸納復雜系統(tǒng)范式的應對之道》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2022年第6期。無論在城市還是在鄉(xiāng)村，我國災害治理均存在相應治理困境，仍需進一步尋求破解之道。

第三，基于不同理論視角建構(gòu)我國災害治理模式?，F(xiàn)今，我國所面臨的災害已逐漸呈復合型特征，傳統(tǒng)的災害治理模式已難以滿足當下的災害治理需求，故需大力建構(gòu)新型災害治理模式。根據(jù)我國災害治理現(xiàn)狀、災害特征變化等，可基于不同理論視角建構(gòu)新型災害治理模式?；陧g性治理理論，我國不僅需要關(guān)注災后的可逆性及復原性，還應關(guān)注災中的自我調(diào)節(jié)能力、自我適應能力，建構(gòu)以“連接、參與、適應、協(xié)作”為基底的災害治理模式。梁珺濡、劉淑欣、張惠：《從被動韌性到轉(zhuǎn)型韌性：智慧社區(qū)的災害韌性提升研究》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2021年第2期?；趨f(xié)同治理理論，我國應通過“增進政府與社會的包容關(guān)系、加強政府與社會的信任關(guān)系、理順政府與社會的競爭關(guān)系”形成協(xié)作共贏的治理局面，建構(gòu)集“制度協(xié)同、資源協(xié)同、信息協(xié)同、決策協(xié)同”于一體的災害治理模式。馬曉東：《政府、市場與社會合作視角下的災害協(xié)同治理研究》，《經(jīng)濟問題》，2021年第1期。不同的受災情境需建構(gòu)的災害治理模式亦不相同，學會運用具有針對性的理論視角至關(guān)重要。

可見，我國災害治理研究成果頗為豐富，側(cè)面體現(xiàn)了災害治理研究的必要性，但仍存在如下不足：首先，災害治理思想的研究主要集中于古代，而近現(xiàn)代的相關(guān)研究成果略少，可借鑒經(jīng)驗的有效性與適用性偏弱。其次，災害治理困境的研究主要分散于城市與鄉(xiāng)村兩大場域，較少立足于國家整體，困境碎片化問題突出。最后，災害治理模式的研究雖然同時建立于自然科學與社會科學的理論視角上，但呈現(xiàn)出“自科強、社科弱”的運用現(xiàn)狀，對災害治理中的社會屬性重視不足。鑒于此，選取新中國成立作為研究時間起點，深入剖析我國災害治理的演進歷程，總結(jié)我國災害治理的歷史經(jīng)驗，提出推動我國災害治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑。

二、新中國成立以來我國災害治理的演進歷程

新中國成立以來，我國因國情災情、社會矛盾、工作重心等多重變化，不同時期的災害治理呈現(xiàn)出不同的階段性特征。

（一）社會主義革命和建設(shè)時期：奠基立業(yè)

新中國成立之初，我國面臨內(nèi)憂外患，經(jīng)濟水平低下、工程技術(shù)落后、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等問題聚于一身，我國災害治理事業(yè)在如此逆境中啟程，為未來災害治理事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。

在過渡時期，我國洪澇、干旱、地震、疫病等各類災害頻發(fā)，災害治理局面十分嚴峻。綜合該時期我國國情、國力等因素，黨和政府提出“生產(chǎn)救災”的理念，并首先確立了“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑、并輔之以必要的救濟”的救災方針董必武：《深入開展生產(chǎn)救災工作——董副總理在中央救災委員會成立會上的報告》，《人民日報》，1950年3月7日。，隨后根據(jù)實際形勢調(diào)整為“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助并輔之以政府必要救濟”中華人民共和國內(nèi)務(wù)部農(nóng)村福利司：《建國以來災情和救災工作史料》，法律出版社，1958年，第89頁。。另外，該時期我國救災機構(gòu)逐步建立，并趨于體系化。1949年，中央人民政府政務(wù)院設(shè)立內(nèi)務(wù)部，與其他救災相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，負責災害治理工作。1950年2月27日，中央救災委員會成立，為全國救災工作的最高指揮機關(guān)。隨后，為提升我國災害治理效力，先后成立中央防汛總指揮部與中央生產(chǎn)防旱辦公室等救災機構(gòu)。救災機構(gòu)體系初步建立。

在全面建設(shè)社會主義時期，我國進入社會主義初級階段，生產(chǎn)力得到極大提高，災害抵御能力亦顯著增強。該時期我國災害治理事業(yè)雖在某方面發(fā)展受阻，但依然呈現(xiàn)出前進勢頭，部分災害治理舉措具有明顯的中國特色，如唐山大地震中“一方有難、八方支援”的思想得以轉(zhuǎn)化為實踐，極大體現(xiàn)了我國災害治理過程中強大的動員能力，并通過災后成立黨政軍一體化臨時性指揮部突破了救災過程中的合作困境。

（二）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期：固本強基

黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放新時期，從“文革”時期造成的破壞中逐漸恢復，隨著國門的有序開放、政府職能的轉(zhuǎn)變、政治體制的改革等，我國災害治理事業(yè)逐步朝現(xiàn)代化方向邁進，進一步強化社會主義革命和建設(shè)時期所奠定的基礎(chǔ)。以非典疫情暴發(fā)為分界點，我國災害治理事業(yè)發(fā)生了重大變革。

改革開放初期，我國災害發(fā)生率較往年有所下降，但種類逐漸增多。為適應新時期災害治理需要，我國災害治理體制、理念、方針等皆發(fā)生顯著變化。隨著財政體制的深化改革，我國開始實行救災經(jīng)費包干制度，把以往國家無償救濟模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袃?無償”救濟模式，在一定程度上緩解了中央財政壓力，給予地方政府適度的財政自主權(quán)，有效激發(fā)了地方政府治災的主動性。同時，我國救災方針調(diào)整為“依靠群眾，依靠群體，生產(chǎn)自救，互助救濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”民政部政策研究室：《民政工作文件匯編》一，地質(zhì)出版社，1984年，第8頁。。另外，我國開始重視與國際社會的交流與合作，在聯(lián)合國倡導下，于1989年成立中國“國際減災十年”委員會，從“國內(nèi)合作治理”走向“國際合作治理”，治災理念逐步由偏向“臨災救濟、災后重建”向“災害預防”轉(zhuǎn)變。1992年后，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步入新階段，我國災害治理改革逐步朝社會化方向發(fā)展，國家大力支持社會力量參與災害治理工作。1996年，民政部發(fā)布《關(guān)于在社會救助工作中充分發(fā)揮慈善組織作用的通知》，強調(diào)要為慈善組織參與災害治理提供充足的利好條件，這側(cè)面體現(xiàn)了我國災害治理主體多元化局面的形成。隨后，我國救災方針調(diào)整為“政府主導、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”，并于2000年把中國“國際減災十年”委員會更名為“中國國際減災委員會”，標志著我國災害治理工作與國際社會的進一步接軌。

2003年的非典疫情是我國當時面臨的一次重大公共衛(wèi)生危機，亦是我國災害治理事業(yè)發(fā)展的重大契機，我國在抗擊非典疫情的過程中逐漸建立起應急管理體系。非典期間，我國堅持人民至上的原則，把疫情情況公布時間從五天一次改為每日一次，災害信息公開制度日漸完善，災害信息時效性得以增強。同時，國家提高財政投入比例，以專項財政資金建立全國疾病預防控制機構(gòu)，并設(shè)立非典防治基金，為抗擊非典奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，我國不斷加強頂層設(shè)計，以頒布相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的形式為抗擊非典提供基本的法律和政策保障，如在非典疫情初期及時公布實施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。在抗擊非典取得勝利后，應急管理體系開始得到認可，并把重大災害納入管理范圍，“一案三制”逐漸成為應急管理體系的核心框架鐘開斌：《螺旋式上升：“國家應急管理體系”概念的演變與發(fā)展》，《中國行政管理》，2021年第5期。，我國災害治理迎來全新發(fā)展階段。

（三）中國特色社會主義新時代：守正創(chuàng)新

黨的十八大以后，我國正式邁入中國特色社會主義新時代，以習近平同志為核心的黨中央在繼承歷史時期災害治理事業(yè)成果后，以新眼光、新思想、新方式推動我國災害治理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

黨的十八屆三中全會后，我國災害治理事業(yè)的重心轉(zhuǎn)變?yōu)闉暮χ卫眢w制機制改革，2016年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》（后稱《意見》）指出，應從健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制、健全屬地管理體制、完善社會力量和市場參與機制、全面提升綜合減災能力、切實加強組織領(lǐng)導等方面推進其體制機制改革。中共中央、國務(wù)院：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/10/content_5158595.htm。為貫徹落實該《意見》，我國于2018年公布《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，基于“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的工作方針，把災害治理相關(guān)機構(gòu)整合組建為應急管理部，這成為我國災害治理史上具有里程碑意義的改革實踐。另外，從綜合防災減災規(guī)劃看，我國分別在“十二五”“十三五”“十四五”期間印發(fā)相應的綜合防災減災規(guī)劃，通過系統(tǒng)對比可知，綜合防災減災規(guī)劃內(nèi)容演變呈以下趨勢：治理主體日益多元化，社會與市場主體參與治理領(lǐng)域更加廣泛；治理層級日益優(yōu)化，權(quán)責不等、條塊分割等問題得到有效緩解；治理過程日益前移，由偏重災中、災后向災前預防轉(zhuǎn)移；治理工具日益先進，有效推動數(shù)字技術(shù)與治理工具相結(jié)合等。同時，我國在政府工作報告中亦多次圍繞國家安全治理展開闡述，如黨的二十大報告首次把“國家安全”獨立成塊，強調(diào)我國公共安全治理模式需向事前預防轉(zhuǎn)型。災害治理亦注重從災害救助向災害預防轉(zhuǎn)變，如我國已逐年開展全國自然災害綜合風險普查等?？傮w而言，我國已探索出了一條獨特的災害治理道路，并在新冠疫情防控中得到實踐檢驗。

三、新中國成立以來我國災害治理的歷史經(jīng)驗

從新中國成立以來我國災害治理的演進歷程看，無論革命、建設(shè)或是改革時期，皆積累了豐富的災害治理經(jīng)驗，但并非所有治理經(jīng)驗均適用于現(xiàn)階段災害治理，應堅持“取其精華、去其糟粕”的原則對各時期災害治理經(jīng)驗的共性予以總結(jié)提煉，為我國現(xiàn)階段災害治理提供適用性經(jīng)驗。

（一）堅持人民至上是我國災害治理的價值旨歸

新中國成立以來，我國始終堅持群眾路線，災害治理以保障群眾生命及財產(chǎn)安全為目標，并依靠群眾力量提升治理效能。社會主義建設(shè)和革命時期，黨中央曾提出“不許餓死一個人”的要求，為保障災民基本生活水平，實施“以工代賑”對災民進行救濟。同時，大力組織群眾進行“生產(chǎn)自救”運動，并把依靠群眾力量引入救災方針。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，我國大力支持社會力量參與災害治理工作，并把社會救助納入社會保障制度體系，重視對群眾災后生活的救助與保障。同時，在抗擊非典疫情期間優(yōu)化信息公開制度，最大程度保障了群眾的知情權(quán)。進入中國特色社會主義新時代后，我國在治災能力與保障受災群眾生活兩方面同時發(fā)力，不斷加強人民在災害治理中的主體地位，彰顯災害治理的人民性。從我國各時期災害治理的理念、舉措等可看出，堅持人民至上是我國災害治理的價值旨歸，只有以人民群眾作為災害治理的出發(fā)點和落腳點，才能充分實現(xiàn)災害治理的價值追求。

（二）維護黨的領(lǐng)導是我國災害治理的根本前提

習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，https：//www.12371.cn/2017/10/27/ARTI1509103656574313.shtml。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是我國災害治理事業(yè)成功發(fā)展的根本前提，是我國在一次次災害過后依舊快速恢復發(fā)展的關(guān)鍵性因素。社會主義革命和建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨在內(nèi)憂外患的環(huán)境中統(tǒng)一領(lǐng)導有關(guān)部門與群眾建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)配治災物資，組織群眾進行生產(chǎn)自救，成為災害治理過程中的主心骨、強心針。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨推動我國災害治理事業(yè)與國際接軌并深化交流合作，打破了長期存在的封閉局面，為我國災害治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了良好開局。進入中國特色社會主義新時代后，在黨的領(lǐng)導下我國開始大力推進防災減災救災體制機制改革，持續(xù)推動我國應急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)進程，基于“以整體帶動部分”的原則推進我國災害治理現(xiàn)代化。實踐表明，維護黨的領(lǐng)導是我國災害治理的根本前提，只有堅定不移地跟隨黨的領(lǐng)導步伐，才能推動我國災害治理事業(yè)不斷前行。

（三）促進社會參與是我國災害治理的應有之義

我國災害治理的演進歷程證明，僅依靠政府或群眾單獨一方力量難以在災害治理中取得成效，應促進救災事業(yè)中的社會參與，以形成多元主體治理格局。在社會主義革命和建設(shè)時期，我國的災害治理工作幾乎全部由政府承擔。在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，我國開始試行災害保險制度，社會捐助渠道逐漸打開，災害治理事業(yè)開始朝社會化方向發(fā)展，“政府主導、社會力量廣泛參與”的災害治理格局日漸形成。進入中國特色社會主義新時代后，與災害治理相關(guān)的各類志愿組織、社會機構(gòu)逐漸增多，成為不可或缺的主要治理力量?，F(xiàn)階段，只有大力促進災害治理中的社會參與，才能推進我國災害治理的多元主體治理格局繼續(xù)優(yōu)化升級，達到以小促大的治理效果。

（四）加強科技研發(fā)與應用是我國災害治理的有力支撐

新中國成立以來，我國災害損失率呈逐年下降趨勢，且災害治理能力逐步提升，皆得益于我國堅持以科技為導向發(fā)展災害治理事業(yè)，不斷加強科技力量的研究與應用。在社會主義革命和建設(shè)時期，我國為治理洪澇、干旱等災害，大力興修水利工程，運用一定科技手段建立氣象、地震等災害監(jiān)測系統(tǒng)，雖受技術(shù)水平限制，但已初具規(guī)模。在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，我國開始經(jīng)濟體制改革，為科技研發(fā)提供了充實的資金基礎(chǔ)。同時，我國通過與國際社會在災害治理領(lǐng)域的交流合作，逐步引進先進科學技術(shù)，為災害治理轉(zhuǎn)型奠定現(xiàn)代科技基礎(chǔ)。進入中國特色社會主義新時代后，我國已能夠成熟運用先進災害治理技術(shù)，并深入研發(fā)適用于本土災害治理的數(shù)據(jù)平臺、監(jiān)測系統(tǒng)等，我國災害預警能力得到顯著提升。科技強國是我國始終追求的主要目標之一，只有不斷加強科技研發(fā)與應用，才能走上災害治理的現(xiàn)代化之路。

四、新時代我國災害治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑

（一）大力推動我國災害治理中的政治性與人民性有機統(tǒng)一

一直以來，人們常把技術(shù)問題當作災害治理的重心，忽略了更深層次的理念和認知問題，即如何權(quán)衡災害治理中政治性與人民性的關(guān)系。政治性的基本內(nèi)涵為：一切行為皆圍繞權(quán)力開展，維護統(tǒng)治階級利益，以國家名義對社會實施管理。陳朋：《公共危機治理中的人民性與政治性——基于新冠肺炎疫情防控的初步分析》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2020年第11期。具體而言，不同階級從事政治活動的主要目的皆在于權(quán)力，并把權(quán)力當作維護自身利益的有力武器，獲得權(quán)力后則能以國家名義對社會進行管理，但管理的本質(zhì)目的是維護自身階級利益。在災害治理的過程中，這種政治性則體現(xiàn)為國家利益，要求把國家利益置于其他利益之上，并對有損于國家利益的行為予以懲戒。人民性的基本內(nèi)涵為：堅持人民至上的理念，維護人民根本利益，重視人民主體地位。具體而言，要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為出發(fā)點和落腳點，堅持以民為本、以人為本。在災害治理過程中，人民性要求以人民利益訴求制定災害治理策略，并不斷加強人民在治災過程中的主體地位，保障其參與災害治理的權(quán)利。從政治性與人民性的基本內(nèi)涵看，政治性是一種工具，人民性是一種方向，我國災害治理只有堅持人民性，才能確保不偏離正確方向；只有堅持政治性，才能在最短時間內(nèi)對災害進行有效治理。但在實踐中，政治性與人民性呈相對分割甚至沖突關(guān)系，如在災害治理過程中，少數(shù)政府部門把政治性與人民性關(guān)系狹隘化，僅關(guān)心自身政績而忽視人民利益，最終造成公信力缺失、領(lǐng)導力降低、認同度減弱等嚴重后果，為未來災害治理埋下隱患。

為消除我國災害治理的隱患，應大力推動我國災害治理政治性與人民性的有機統(tǒng)一。第一，以回應人民利益訴求提升政治認同感。利益貫穿于一切行為過程的始終，只有在災害治理過程中切實維護好人民利益訴求，才能有力提升人民的政治認同感，最終實現(xiàn)政治性的自我價值。地方政府在災害治理中應以人民利益為目標導向，樹立“政績?yōu)槿嗣穸?、靠人民而?chuàng)、由人民來評”的正確政績觀王宇鳳：《習近平關(guān)于正確政績觀重要論述的三維釋讀》，《毛澤東研究》，2022年第1期。，把“人民”二字真正貫穿于災害治理全過程，增強人民群眾對國家的情感歸屬，使其擁護地方政府的治災行為與對策，促進災害治理效果最大化。第二，以堅持人民主體地位筑牢政治基礎(chǔ)。群眾力量是我國災害治理力量體系的重要組成部分，只有在災害治理中始終堅持人民主體地位，政府才能切實對社會進行調(diào)控與管理。在災害治理過程中，應為人民群眾參與治理提供制度保障，確保人民群眾在常態(tài)與非常態(tài)災害情形下皆能參與其中。同時，應根據(jù)人民群眾真實需求制定治理策略，以提高人民群眾執(zhí)行策略的意愿，便于充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。第三，以維護政治權(quán)威保障人民安全。無論維護人民利益還是堅持人民主體地位，都需要相應的基礎(chǔ)，而這種基礎(chǔ)僅能依靠政治權(quán)威來建立。災害的突發(fā)性、衍生性、群發(fā)性等特征要求治理者必須快速響應，最大程度減少災害所帶來的危害和影響，國家政治權(quán)威能確保以最快速度調(diào)動一切有效資源投入災害治理。因此，需大力維護政治權(quán)威，進而提升國家在災害治理中的應急響應能力，保障人民安全。

（二）著力提升中國共產(chǎn)黨在災害治理中的領(lǐng)導力

從新中國成立以來災害治理的歷史經(jīng)驗可知，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是我國災害治理事業(yè)成功發(fā)展的根本前提，而中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導力則是其能夠領(lǐng)導我國災害治理事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。從內(nèi)涵來看，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導力可以理解為黨為夯實執(zhí)政根基而在政治、思想、組織、作風等方面表現(xiàn)出的能力和效力。黃清迎：《新時代黨的領(lǐng)導力提升的內(nèi)涵、緣由和路徑分析》，《理論導刊》，2018年第10期。在災害治理場景中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導力內(nèi)涵演化為：在正確的政治立場上，以馬克思主義相關(guān)理論成果為思想引領(lǐng)，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，帶領(lǐng)全社會成員共同參與災害治理。當前，我國災害治理情況日益復雜，對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平提出了更高的要求，中國共產(chǎn)黨應秉持與時俱進的原則，著力提升自身對災害治理的領(lǐng)導力，帶領(lǐng)我國災害治理事業(yè)在新時代邁出新步伐。

第一，增強中國共產(chǎn)黨在災害治理中的政治領(lǐng)導力。政治領(lǐng)導力是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導力體系中的核心要素，只有增強中國共產(chǎn)黨在災害治理中的政治領(lǐng)導力，才能統(tǒng)籌好災害治理行動。具體而言，中國共產(chǎn)黨應全面深化理論學習，時刻保持自身理論清醒，以理論力量反哺政治立場的堅定。同時，中國共產(chǎn)黨應強化自身的風險識別、判斷、處置能力，基于源頭治理思想把風險遏制于萌芽之中，如在災害治理中，要警惕災害風險與政治風險的聯(lián)動效應。此外，中國共產(chǎn)黨應注重提高黨員干部的政治素養(yǎng)，培育其在災害治理中敢為人先、主動擔當?shù)木?。第二，增強中國共產(chǎn)黨在災害治理中的思想引領(lǐng)力。思想是行動的先導，中國共產(chǎn)黨在災害治理中的思想引領(lǐng)力主要體現(xiàn)為以先進的理論指導災害治理的總體行動。中國共產(chǎn)黨應不斷堅持理論創(chuàng)新，結(jié)合時代發(fā)展特征變化，以馬克思主義最新成果指導災害治理行動，推動理論與實踐的有效結(jié)合。另外，中國共產(chǎn)黨應提倡黨員干部爭做思想的實踐者，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，讓人民群眾更加真實感受到黨的思想魅力。第三，增強中國共產(chǎn)黨在災害治理中的群眾組織力。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的根本工作路線，而人民群眾則是災害治理中不可或缺的行為主體。中國共產(chǎn)黨應始終重視人民主體地位，尊重人民群眾在災害治理中的權(quán)利，維護人民群眾在災害治理中的利益。同時，為打破基層災害治理困境，應加強基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。第四，增強中國共產(chǎn)黨在災害治理中的社會號召力。只有不斷擴大中國共產(chǎn)黨的社會影響力，才能更好地號召全社會共同參與災害治理。中國共產(chǎn)黨應緊跟時代潮流，學會運用數(shù)字媒體增強自身的社會號召力，如借助微信公眾號、微博、抖音等數(shù)媒平臺大力宣傳黨員干部在抗擊災害過程中作出的巨大貢獻，以喚醒社會主體的責任感。另外，應秉持“切勿空談、亮出實效”的工作原則，讓社會主體看到中國共產(chǎn)黨所取得的工作實效，加大社會主體共同向第二個百年奮斗目標進發(fā)的決心，勇于投身災害治理事業(yè)。

（三）加快構(gòu)建災害韌性治理共同體

現(xiàn)階段，災害風險的復合型特征日漸凸顯，即某種災害的生成往往是多災種因子共同作用的結(jié)果，傳統(tǒng)災害治理模式已難以對新形勢下的災害治理需求作出有效回應。朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期。同時，復合型災害風險導致不同災害事件間具有一定的關(guān)聯(lián)性，給人類社會帶來的沖擊呈跨區(qū)域態(tài)勢，所有相關(guān)主體皆有可能卷入多災種的災害風險場景中，最終遭受災害后果的侵襲。吳佳、朱正威：《公共行政視野中的城市韌性：評估與治理》，《地方治理研究》，2021年第4期。由此可見，單一主體無法應對復合型災害風險所導致的災害事件，而應該由政府、市場、社會等多元主體集體應對，且各主體應具備主動適應與自我調(diào)適能力，以保證在遭受災害事件沖擊后能夠迅速恢復風險應對能力。對此，應著力構(gòu)建“政府-市場-社會”災害韌性治理共同體。

構(gòu)建災害韌性治理共同體的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮治理主體在災害治理中的獨特優(yōu)勢，并最大限度地進行優(yōu)勢整合，以彌補治理主體存在的不足。第一，強化政府在災害治理中的主導作用。政府在災害治理中往往擔任主導者角色，承擔著組織其他治理主體形成災害治理合作網(wǎng)絡(luò)的職責。一方面，為有效調(diào)動其他治理主體的積極性，政府應在災害治理中起表率作用，并基于公共精神在災害韌性治理共同體中樹立公共利益理念，促使治理主體主動承擔自身職責，維護社會公共利益。另一方面，災害治理主體存在多元利益訴求，當不同利益訴求產(chǎn)生沖突時，則會造成利益關(guān)系博弈局面，政府應在維護集體利益的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)治理主體間的利益關(guān)系，使得災害治理主體間利益呈相對均衡化狀態(tài)。魏崇輝、孟嫻：《新時代社會治理中的利益沖突與利益均衡》，《領(lǐng)導科學》，2021年第8期。第二，優(yōu)化市場在災害治理中的資源配置作用。在災前預防階段，市場主體可根據(jù)治災需求向社會提供一定數(shù)量的治災資源，為政府減輕財政負擔，降低治災成本。在災中應對階段，市場主體可根據(jù)治災實際需求決定相關(guān)物資的產(chǎn)出，合理引導相關(guān)資源的分配與流轉(zhuǎn)。在災后重建階段，可通過災害保險制度分攤風險，充分利用商業(yè)保險市場在籌集、管理、分配重建資金方面的優(yōu)勢王和、楊牧：《巨災保險助力韌性城市建設(shè)》，《中國金融》，2021年第1期。，提高災害治理效率。第三，夯實社會力量在災害治理中的輔助作用。一方面，社會力量應基于自身的專業(yè)性協(xié)助政府開展災害治理工作，在救援過程中可充分發(fā)揮自身技能知識豐富、靈活機動等獨特優(yōu)勢，為治災工作提供有生力量。另一方面，社會力量應著重為受災群眾提供多樣化服務(wù)，尤其對于弱勢群體而言，除給予必要物質(zhì)援助外，還需對其進行相應的心理、情緒等方面的救治，從而彌補政府僅能提供公共性、一般性服務(wù)的不足。

（四）科學運用數(shù)字孿生技術(shù)整合災害治理全過程

在我國災害治理過程中常出現(xiàn)“重災中救援、輕災前預防”的現(xiàn)象，黨和國家多次強調(diào)公共安全治理模式應向事前預防轉(zhuǎn)移以后，相關(guān)部門才逐漸把重心轉(zhuǎn)向災前預防，導致我國難以把災害治理全過程統(tǒng)籌為一個有機整體。從實踐過程看，災前預防、災中救援與災后恢復三階段具有相互影響、相互作用的關(guān)系。具體而言，若災前預防工作不充分，有關(guān)部門在災害發(fā)生時則難以及時響應，進而影響災中救援效率與效果，最終導致災后恢復難度增大。鑒于此，應統(tǒng)籌整合災害治理全過程，以提升災害治理效能。隨著數(shù)字技術(shù)的深度研發(fā)與廣泛應用，出現(xiàn)了一些適用于災害治理領(lǐng)域的技術(shù)。數(shù)字孿生技術(shù)作為近年來發(fā)展勢頭較強、創(chuàng)新程度較大、應用場景較多的新生代數(shù)字技術(shù)，可以為統(tǒng)籌整合災害治理全過程提供技術(shù)支撐。數(shù)字孿生也稱數(shù)字鏡像，可看作一個或多個相互關(guān)聯(lián)且機要的數(shù)字映射系統(tǒng)陳根：《數(shù)字孿生》，電子工業(yè)出版社，2020年，第8頁。，可通過該技術(shù)將物理維度的事物精準映射于虛擬維度，并保持兩者的實時連接。數(shù)字孿生技術(shù)在我國災害治理實踐中主要體現(xiàn)為能夠根據(jù)虛擬維度的數(shù)據(jù)動態(tài)調(diào)整應對災害的方案，優(yōu)化整合災害治理全過程。

第一，把每一個物理實體都轉(zhuǎn)化為虛擬孿生體，并在每個虛擬孿生體中接入專屬的物聯(lián)感知設(shè)備，形成由多個虛擬孿生體連接而成的數(shù)字化世界，使其能夠全域、精準、實時映射物理實體的數(shù)據(jù)變化，并根據(jù)其數(shù)據(jù)變化程度來判斷災害事件的發(fā)生概率，提高災前預防能力。第二，數(shù)字孿生技術(shù)還可應用于開發(fā)應急預案演練系統(tǒng)，通過持續(xù)匯集傳感器采集的數(shù)據(jù)構(gòu)建災害數(shù)字孿生體陳超、閆艷：《應用災害數(shù)字孿生體的應急預案演練系統(tǒng)》，《中國安全科學學報》，2021年第7期。，通過該演練系統(tǒng)不斷修正災中救援方案，提高救援方案的專業(yè)性、有效性。第三，數(shù)字孿生技術(shù)可以對比災害發(fā)生前后所造成的損失數(shù)據(jù)，在虛擬系統(tǒng)中模擬災害發(fā)生后果，通過不斷調(diào)整物理實體數(shù)據(jù)測試其災害承載能力，并在虛擬系統(tǒng)中模擬災害情境，為災后恢復重建提供可借鑒數(shù)據(jù)。

五、結(jié)"語

在新的時代背景下，我國災害治理的相關(guān)研究正在改變以往圍繞單一學科展開的風格，逐步呈現(xiàn)出多學科交叉融合的態(tài)勢，從而更好地應對災害復雜化趨勢。自新中國成立以來，我國災害治理事業(yè)已歷經(jīng)七十余載，所得到的經(jīng)驗與教訓不斷推進其發(fā)展。鑒于此，我國災害治理不應局限于從當前的思想、技術(shù)、文化等尋求發(fā)展之道，還應注重史學之用，把自身納入我國災害治理的演進歷程中，對以往的災害治理理念、技術(shù)、行為等進行歸納、總結(jié)、提煉，反哺現(xiàn)代災害治理，進一步發(fā)展具有中國特色的災害治理體系，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

〔責任編輯：徐曼雪〕