巴庫氣候大會成果分析與未竟議題

摘"要2024年11月24日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十九次締約方大會（COP29）在阿塞拜疆首都巴庫落幕，最終達成了名為“巴庫氣候團結(jié)契約”的一攬子平衡成果。COP29的主要成果包括達成氣候融資目標、啟動損失和損害基金、創(chuàng)建全球碳市場機制、更新國家自主貢獻目標、完善國家適應(yīng)計劃和全球適應(yīng)目標等。巴庫成果差強人意，全球氣候治理面臨援助資金缺口大、氣候責(zé)任與義務(wù)分歧多、地緣政治沖突激烈、公正轉(zhuǎn)型進展緩慢等重重困難。中國應(yīng)積極參與應(yīng)對氣候變化，堅定不移地履行UNFCCC及《巴黎協(xié)定》所確立的目標、原則及制度框架；堅持多邊主義，積極推動全球氣候變化國際合作；加強早期預(yù)警，提高氣候適應(yīng)能力；按照既定規(guī)劃如期達成“雙碳”目標，為推動和引領(lǐng)全球氣候治理構(gòu)筑更加穩(wěn)固的內(nèi)部支撐。

關(guān)鍵詞巴庫氣候大會"全球氣候治理"國家自主貢獻"損失和損害基金"“雙碳”目標"全球碳市場

一、引"言

2024年11月24日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱UNFCCC）第二十九次締約方大會（以下簡稱COP29）在阿塞拜疆首都巴庫落幕。歷經(jīng)長達兩周的談判，延期33個小時后，大會最終達成了名為“巴庫氣候團結(jié)契約”的一攬子平衡成果（Baku Climate Unity Pact）。COP29開幕式舉行了領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，近200個締約方、2052家觀察員組織、1454家媒體，約6.7萬人注冊參會^①，COP29成為史上第二大規(guī)模的世界氣候大會。東道國阿塞拜疆代表團人數(shù)最多，有2229人注冊參加。第二和第三大代表團分別是巴西（1914人）和土耳其（1862人）。盡管如此，較2023年在迪拜召開的創(chuàng)下紀錄的COP28，本次締約方大會少了15000多人，且許多世界和行業(yè)領(lǐng)袖沒有參加，巴布亞新幾內(nèi)亞、阿根廷則完全撤回了本國代表團。中國政府和國內(nèi)與氣候變化相關(guān)的機構(gòu)、企業(yè)、團體積極參與COP29，969位中方代表登記參會Carbon Brief，“China Briefing 14 November 2024： COP29 special edition”，https：//www.carbonbrief.org/china-briefing-14-november-2024-cop29-special-edition/.，延續(xù)了2023年大規(guī)模參會的趨勢，體現(xiàn)了我國政府及社會各界對氣候問題的高度關(guān)注。

二、COP29主要進展與成果

盡管談判過程曲折艱辛，各國談判代表仍通過不懈努力，促成COP29取得了一定的成果。大會就新的氣候融資集體量化目標（New Collective Quantified Goal， 以下簡稱NCQG）、《巴黎協(xié)定》第六條國際碳市場機制等關(guān)鍵議題，達成了名為“巴庫氣候團結(jié)契約”的一攬子平衡成果，并就國際合作與全球適應(yīng)目標等作出安排，進一步強化了全球向綠色低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢。COP29的主要成果包括以下四個方面。

（一）達成氣候融資目標

COP29又被稱為“氣候融資COP”（Finance COP），其核心議題之一是達成一個新的氣候融資目標。這是15年來首次對發(fā)展中國家為應(yīng)對氣候變化行動獲得的資金金額和類型進行全面評估。新確立的NCQG將取代2009年哥本哈根世界氣候大會（COP15）設(shè)定的每年1000億美元的目標，并據(jù)此對全球2025年后的氣候資金目標作出相應(yīng)的安排。在長達兩周的艱難談判和博弈后，最終確定了到2035年發(fā)達國家“帶頭”每年籌集至少3000億美元的資金目標，這些資金將用于發(fā)展中國家實現(xiàn)其國家自主貢獻（NDCs）、適應(yīng)氣候變化、防范氣候風(fēng)險。新的目標延續(xù)了先前的做法，資金來源包括“各種渠道”。例如，公共資金、開發(fā)銀行貸款以及由政府支出“調(diào)動”的私人資金。根據(jù)聯(lián)合國的規(guī)定，目前只有包括美國、歐盟和日本在內(nèi)的24個發(fā)達締約方需要向發(fā)展中國家提供氣候資金，發(fā)展中國家可自愿加入資金投入的隊伍。

（二）啟動損失和損害基金

根據(jù)UNFCCC，“損失和損害”指人為引起的氣候變化（包括更頻繁和更強烈的極端氣候事件以及緩慢發(fā)生的事件，超出自然系統(tǒng)和人類社會適應(yīng)能力的氣候相關(guān)事件）對自然生態(tài)和人類社會產(chǎn)生的不可逆轉(zhuǎn)的負面影響。損失和損害基金專門為脆弱的發(fā)展中國家而設(shè)計，旨在為遭受氣象災(zāi)害和極端氣候事件、蒙受損失和損害的發(fā)展中國家提供資金援助和支持。相較于支持應(yīng)對氣候變化的減緩和適應(yīng)行動的氣候資金，損失和損害基金涵蓋的成本是無法避免的。同時，損失和損害所指代的具體內(nèi)容到目前為止尚無一致的意見，因為損失和損害既包括能夠量化的經(jīng)濟成本，也包含無法用貨幣衡量的非經(jīng)濟損失，如文化遺產(chǎn)、社區(qū)、生物多樣性等遭受的破壞。孫源希、崔瑩：《“損失和損害”基金的設(shè)立與未來展望》，https：//iigf.cufe.edu.cn/info/1012/6042.htm。

在歷年國際氣候談判中，關(guān)于損失和損害的議題一直充滿爭議。針對發(fā)達國家應(yīng)為發(fā)展中國家提供多少資金來應(yīng)對損失和損害這個問題，各國始終難以達成共識。在COP29的框架內(nèi)，有幾項與損失和損害基金相關(guān)的重要協(xié)議獲得簽署，包括基金組織董事會與世界銀行之間的“受托人協(xié)議”和“秘書處托管協(xié)議”，基金組織董事會與東道國菲律賓之間的“東道國協(xié)議”。迄今為止，損失和損害基金承諾的財政支持資金總額超過7.3億美元，其中法國、意大利、德國和阿聯(lián)酋等國的認捐額最高。損失和損害基金將從2025年開始運行，屆時將為受影響國家提供實質(zhì)性的資金支持。

（三）建設(shè)全球碳市場

通過COP29，各締約方就《巴黎協(xié)定》第六條第四款（第6.4條）機制下的碳信用額度創(chuàng)建標準達成共識，這標志著聯(lián)合國管理下的全球碳市場建設(shè)取得重大進展。

長期以來，第六條被視為向發(fā)展中國家提供氣候融資的重要機制，發(fā)達國家可以通過購買減排項目的碳信用額度達成其氣候變化目標，進而為發(fā)展中國家的減排項目提供資金支持。但也正因為利益權(quán)衡，《巴黎協(xié)定》第6.4條的推進歷程艱難坎坷。第6.4條可以追溯到2015年的COP21，《巴黎協(xié)定》提出由聯(lián)合國監(jiān)督，建立全球碳市場框架。王際杰：《〈巴黎協(xié)定〉下國際碳排放權(quán)交易機制建設(shè)進展與挑戰(zhàn)及對我國的啟示》，《環(huán)境保護》， 2021年第13期。盡管通過COP21，各締約方對第6.4條的目標達成了一致，但機制的具體操作細節(jié)并未在協(xié)議中明確，特別是對如何防止雙重計算和確保減排項目的附加性問題缺乏深入討論。執(zhí)行層面的問題也被留待日后討論。

2018年至2023年，連續(xù)五屆世界氣候大會就第6.4條關(guān)于全球碳市場機制的設(shè)計問題，持續(xù)產(chǎn)生爭議。這些爭議主要表現(xiàn)在五個方面。一是雙重計算與透明性問題。關(guān)于多邊框架下如何避免減排量的重復(fù)計算、如何確保整個機制的透明度等問題，各國未能達成共識。二是發(fā)展中國家與發(fā)達國家的立場對立。發(fā)展中國家希望通過第6.4條獲得更多資金，支持本國的經(jīng)濟發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型，而發(fā)達國家則強調(diào)碳信用的高質(zhì)量和嚴格核算標準，雙方在利益分配和責(zé)任承擔(dān)上存在爭議。三是碳信用市場機制與資金流動。各方就如何確保公平的資金流動存在重大分歧，在如何保證發(fā)展中國家有效參與和受益于全球碳市場機制問題上，分歧尤為突出。四是碳信用的質(zhì)量與完整性。各國對如何確保碳信用的高質(zhì)量存在重大分歧：發(fā)達國家要求設(shè)置更高的標準防止低質(zhì)量項目進入市場，而發(fā)展中國家則擔(dān)心這將提高參與的門檻，削弱其獲得資金的機會。五是關(guān)于碳清除項目的爭議。如何定義和評估碳清除項目的標準，特別是大氣中清除溫室氣體的項目，各國未能達成一致意見。

在COP29上，各締約方就第6.4條的核心內(nèi)容展開兩方面的談判。一方面，建立新的UNFCCC機制，用于審定、核查和發(fā)放高質(zhì)量的碳信用額度。UNFCCC， “Standard：Requirements for activities involving removals under the Article 6.4 mechanism”， https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/A6.4-SBM014-A06.pdf. UNFCCC， “Standard： Application of the requirements of Chapter V.B （Methodologies） for the development and assessment of Article 6.4 mechanism methodologies （v.01.0） （SBM014）”， https：//unfccc.int/documents/641230.另一方面，提供兩種交易碳信用的方式：一是允許兩國自行制定雙邊碳交易協(xié)議的條款；二是創(chuàng)建一個由聯(lián)合國監(jiān)督管理的碳市場，即全球碳市場。該市場允許項目開發(fā)者向監(jiān)督機構(gòu)申請注冊項目，項目必須得到實施國和監(jiān)督機構(gòu)的批準后方能發(fā)放聯(lián)合國認可的碳信用額。

經(jīng)過近十年的談判，各締約方終于在COP29上就建立高質(zhì)量和透明的碳市場達成一致，打破了長期的多邊談判僵局，解鎖了實現(xiàn)1.5℃溫控目標的關(guān)鍵工具。發(fā)展中國家的高質(zhì)量碳匯有望按照國際標準的碳價格進行交易，從而獲得更高的經(jīng)濟收益。根據(jù)國際排放貿(mào)易協(xié)會（International Emissions Trading Association， IETA）的研究，《巴黎協(xié)定》第六條的落地會使實施國家自主貢獻目標的成本減半，到2030年，每年可節(jié)省約2500億美元。IETA， “Modelling the economic benefits of Article 6”， https：//www.ieta.org/initiatives/modelling-the-economic-benefits-of-article-6/.COP29召開期間，印度尼西亞和日本宣布實施《巴黎協(xié)定》第6.2條碳交易構(gòu)架下的碳信用雙邊互認協(xié)議，這是全球首例兩國碳信用雙邊互認協(xié)議，標志著碳市場的國際化邁出了關(guān)鍵一步。Ministry of the Environment Government of Japan， “Signing of mutual recognition arrangement between Japan and Indonesia regarding the Joint Crediting Mechanism （JCM）”， https：//www.env.go.jp/content/000268038.pdf.

（四）更新國家自主貢獻

國家自主貢獻是《巴黎協(xié)定》實現(xiàn)全球溫控目標的核心要素，體現(xiàn)了各國為減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化所付出的努力。根據(jù)要求，2025年2月前，各締約方需要編制、通報并持續(xù)更新其2035年的國家自主貢獻，確保本國氣候承諾與全球減排目標保持一致。因此，COP29肩負著重要使命，即敦促各國盡早提交更具雄心的國家自主貢獻，以促進更多有效應(yīng)對氣候變化的行動。

阿聯(lián)酋首先承諾到2035年將本國的溫室氣體排放量在2019年的基礎(chǔ)上減少47%，比之前制定的40%的目標有所提高。通過新的愿景，阿聯(lián)酋專注于推動全球氣候行動并確保不讓任何國家掉隊的舉措，重點關(guān)注全球南方的弱勢社區(qū)。作為COP30的東道國，巴西成為第二個更新其國家自主貢獻的國家，承諾到2035年溫室氣體排放量比2005年減少59%～67%。這一目標比巴西之前設(shè)定的減排目標（到2030年減少53%）更加雄心勃勃。UNFCCC， “With its new NDC 3.0 today， Brazil is out in front on delivering climate action”， https：//unfccc.int/cop29/updates-archive.COP29的東道國阿塞拜疆則提出了減少石油和天然氣收入占經(jīng)濟比重的目標，計劃到2028年將其降至22%，以實現(xiàn)經(jīng)濟多元化并減少碳足跡。

與此同時，英國政府宣布，到2035年的國家自主貢獻目標是將所有溫室氣體排放量在1990年的水平上減少至少81%，但尚未提交國家自主貢獻。由于新的目標不包括國際航空和航運的排放，英國公眾不會負擔(dān)過重。UK Government， “UK shows international leadership in tackling climate crisis”， https：//www.gov.uk/government/news/uk-shows-international-leadership-in-tackling-climate-crisis.美國于會后向UNFCCC秘書處提交新一輪國家自主貢獻目標，承諾到2035年美國將在2005年的基礎(chǔ)上，將全經(jīng)濟范圍內(nèi)的所有溫室氣體排放量減少61%～66%。UNFCCC， “The United States of America Nationally Determined Contribution”， https：//unfccc.int/sites/default/files/2024-12/United%20States%202035%20NDC.pdf.這是美國政府在正式換屆之前形成的政治遺產(chǎn)，但是，即將上臺的特朗普政府在氣候政策上表現(xiàn)出保守甚至倒退的態(tài)勢，將給美國國家自主貢獻的落實帶來極大的不確定性。此外，土耳其宣布，計劃到2035年完成1.2億千瓦的風(fēng)能和太陽能裝機容量，墨西哥承諾到2050年實現(xiàn)凈零排放。加拿大、智利、歐盟、格魯吉亞、挪威和瑞士等國的目標是提交符合以下條件的下一階段國家自主貢獻：第一，與IPCC排放軌跡和全球盤點一致，呼吁在1.5℃范圍內(nèi)深入、快速和持續(xù)地減少溫室氣體排放；第二，涵蓋所有溫室氣體、部門和類別的絕對、全經(jīng)濟的減排目標；第三，與實現(xiàn)各自21世紀中葉凈零目標的陡峭和可信的減排量保持一致，與線性或更陡峭的軌跡保持一致。European Union， “COP29： Joint press release on 1.5℃-Aligned ambition in NDCs toward Net Zero”， https：//climate.ec.europa.eu/news-your-voice/news/cop29-joint-press-release-15degc-aligned-ambition-ndcs-toward-net-zero-2024-11-21_en.

當前，中國正著手研究制定新一輪國家自主貢獻，并將依據(jù)本國國情，在可持續(xù)發(fā)展的總體框架下，計劃于2025年適時向UNFCCC秘書處提交文件。至2035年，中國的碳排放將完成達峰并進入下降期，因而新的國家自主貢獻中最受關(guān)注的元素就是2035年的減排目標。這將是中國首次提出覆蓋全經(jīng)濟范圍的、絕對量的減排目標。此外，中國已經(jīng)在2024年提前完成了2030年光伏風(fēng)電裝機12億千瓦的目標，新的國家自主貢獻將對未來的光伏風(fēng)電發(fā)展進行怎樣的規(guī)劃，這些問題都吸引了大量關(guān)注。

（五）完善國家適應(yīng)計劃和全球適應(yīng)目標

在COP29上，適應(yīng)問題包含五個領(lǐng)域，其中最突出的是國家適應(yīng)計劃和全球適應(yīng)目標（GGA）。國家適應(yīng)計劃的談判代表同意發(fā)布一份程序性決定文本，但將重要討論推遲到2025年6月在波恩舉行的下一次附屬機構(gòu)會議（SB 62）。全球適應(yīng)目標的共同協(xié)調(diào)員列出了COP29的優(yōu)先事項，包括指標開發(fā)進程、實施手段和轉(zhuǎn)型適應(yīng)等。此外，COP29正式啟動了“以水促氣候行動”計劃，已有近50個國家簽署了《水促進氣候行動宣言》。這一計劃首次將水資源管理與氣候政策緊密結(jié)合，強調(diào)將與水相關(guān)的減緩與適應(yīng)措施納入國家自主貢獻和國家適應(yīng)計劃。

三、COP29閉幕后的全球氣候治理挑戰(zhàn)

雖然COP29順利閉幕，但也留下了較多的遺憾。資金等焦點議題談判進展緩慢，小島嶼國家聯(lián)盟和77國集團的一些代表憤然離場以示不滿。核心問題，如減緩氣候變化、落實“轉(zhuǎn)型脫離化石能源”缺乏討論。由于巴庫成果差強人意，在通往貝倫（COP30舉辦地）的道路上，全球氣候治理困難重重。

（一）援助資金缺口大

當前，全球氣候投融資需求與缺口巨大，許多國家的氣候適應(yīng)措施難以開展。從現(xiàn)實需求來看，到2030年發(fā)展中國家每年將需要2.4萬億美元才能滿足氣候和發(fā)展需求United Nations， “Finance amp; justice”， https：//www.un.org/en/climatechange/raising-ambition/climate-finance.，并且該數(shù)額仍有抬升趨勢。而目前發(fā)達國家提供的援助資金遠遠不足。從援助供給來看，發(fā)達國家提供的有效資金量相對有限。盡管3000億美元的援助資金計劃相較曾經(jīng)的1000億美元目標增長了兩倍，但在考慮通貨膨脹調(diào)整并扣除多邊金融機構(gòu)提供的資金后，實際可用的資金規(guī)模相當有限。與此同時，發(fā)達國家在氣候資金承諾與實際履行方面存在顯著差距。2009年發(fā)達國家承諾到2020年每年提供1000億美元的氣候資金，然而，這一承諾直到2022年才首次實現(xiàn)。此外，據(jù)統(tǒng)計，2022年發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的1159億美元的氣候資金，大部分流向了中等收入國家，只有約四分之一流向了非洲低收入國家。援助資金缺口直接影響了發(fā)展中國家（特別是那些貧窮且不發(fā)達的島嶼國家或地區(qū)）適應(yīng)氣候變化的能力。雙方的矛盾使得全球氣候融資的落實更加復(fù)雜，增加了國際合作的難度。

（二）氣候責(zé)任與義務(wù)分歧多

首先，針對“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，南北國家的理解存在分歧。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則既明確了發(fā)達國家的首要責(zé)任，也指出發(fā)展中國家還處于經(jīng)濟發(fā)展的重要階段，需要大量的氣候資金和技術(shù)支持。該原則為劃分全球溫室氣體減排責(zé)任、促成發(fā)達國家和發(fā)展中國家合作發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)實中發(fā)達國家與發(fā)展中國家的氣候合作并不愉快，立場甚至相互對立。發(fā)達國家主張淡化南北國家之間的界限，倡導(dǎo)各方在減排行動及資金籌措等核心議題上承擔(dān)相對均等的責(zé)任與義務(wù)；而發(fā)展中國家則強調(diào)，發(fā)達國家因其歷史排放行為應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，應(yīng)向發(fā)展中國家提供必要的資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓支持。

其次，發(fā)達國家與發(fā)展中國家在資金貢獻方面存在嚴重分歧。目前各方關(guān)于NCQG的磋商集中在目標規(guī)模、資金來源、主題范圍等方面。在目標規(guī)模方面，發(fā)展中國家締約方主張發(fā)達國家每年至少應(yīng)向發(fā)展中國家提供并動員1.3萬億美元的氣候資金，并且資金分配應(yīng)向氣候脆弱國家傾斜，最不發(fā)達國家每年應(yīng)分配到至少2200億美元的氣候資金，小島嶼國家聯(lián)盟應(yīng)分配到不低于390億美元的氣候資金。經(jīng)過反復(fù)的博弈，發(fā)達國家最終同意NCQG資金規(guī)模為千億級別。在資金來源方面，發(fā)達國家主張擴大出資國家的范圍，呼吁將中國、沙特等新興經(jīng)濟體納入資金貢獻方。而發(fā)展中國家認為提供氣候資金是UNFCCC及《巴黎協(xié)定》所規(guī)定的發(fā)達國家的義務(wù)，氣候正義與倫理應(yīng)堅持“差別原則”而非“平等原則”。此外，發(fā)達國家主張進一步多元化NCQG的資金來源，將私營部門資金以及創(chuàng)新和替代性的資金來源包含在內(nèi)。而發(fā)展中國家認為，NCQG所動員的氣候資金應(yīng)主要來自公共資金，特別是對于資金成本較高、無法有效吸引私營部門資金投資的國家而言，這種資金來源無疑將進一步加劇不平等的風(fēng)險。在資金的主題范圍方面，發(fā)展中國家主張，NCQG所動員的資金應(yīng)當涵蓋減緩、適應(yīng)、應(yīng)對損失和損害等領(lǐng)域的氣候資金。拉丁美洲和加勒比海國家提出，NCQG應(yīng)側(cè)重于適應(yīng)氣候變化、應(yīng)對損失和損害等領(lǐng)域。部分發(fā)達國家不愿將應(yīng)對損失和損害納入NCQG的支持范圍，認為NCQG的資金應(yīng)當與《巴黎協(xié)定》第九條的內(nèi)容保持一致，僅用于減緩和適應(yīng)兩方面。

最后，發(fā)達國家內(nèi)部也存在分歧。一些發(fā)達國家在氣候治理問題上態(tài)度消極，缺乏足夠的政治意愿和行動力，甚至試圖推卸其應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。在具體的氣候治理目標、措施和機制上，各方也存在分歧。例如，發(fā)達國家積極推動到2030年全球減少30%的化石燃料消費的目標，然而，資源依賴型經(jīng)濟體對減排目標持保留態(tài)度，因為相關(guān)目標對平衡氣候變化目標與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需求形成挑戰(zhàn)。

（三）地緣政治沖突激烈

全球氣候治理既是環(huán)境問題也是政治問題。地緣政治矛盾容易分化全球合作的力量，使得氣候治理趨于對立與分裂。例如，COP29的談判過程中出現(xiàn)了明顯的政治化傾向。在開幕演講中，東道主阿塞拜疆總統(tǒng)阿利耶夫指出西方政府和媒體的虛偽行為——歐洲在購買大量天然氣的同時卻要求阿塞拜疆遠離這種燃料。地緣政治沖突往往導(dǎo)致國際關(guān)系緊張，各國在氣候大會上的立場更加分化和對立，阻礙了會議進程。據(jù)統(tǒng)計，從COP1到COP29，大會閉幕拖延的時間呈上升趨勢。Carbon Brief， “COP29： Key outcomes agreed at the UN climate talks in Baku”， https：//www.carbonbrief.org/cop29-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-baku/.COP29比原定閉幕時間晚了33小時。不難看出，各國更加注重本國利益，而忽視了全球氣候治理的共同目標，要達成一個各方都認可的協(xié)議越來越難。

地緣政治沖突使得氣候議題逐漸政治化。大國之間的博弈不僅體現(xiàn)在碳排放權(quán)的爭奪上，還擴展到綠色科技、貿(mào)易規(guī)則以及綠色產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)爭奪中。例如，在能源轉(zhuǎn)型中，國際領(lǐng)導(dǎo)力的核心要素可歸結(jié)為三方面：一是通過支配可再生能源獲得地緣政治影響力；二是控制可再生能源的原材料；三是推動可再生能源技術(shù)創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)革命。因此，氣候問題將上升至更高維度的政治和經(jīng)濟格局的重塑，這種趨勢使得氣候治理變得更加復(fù)雜，發(fā)展中國家在新的競爭格局中面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

締約方的政治變動直接影響其氣候治理的參與度與對談判的信任度。此次大會上，一些國家和地區(qū)由于地緣政治沖突而無法有效參與氣候治理，導(dǎo)致全球氣候治理陷入低潮。此外，締約方內(nèi)部的執(zhí)政黨變動、國家元首對氣候問題的認知等因素，對UNFCCC和《巴黎協(xié)定》的推進帶來了很大的不確定性，直接影響全球氣候治理的信任問題。例如，唐納德·特朗普在氣候問題上的立場一直很明確，在上一屆總統(tǒng)任期內(nèi)，他取締了奧巴馬政府的一系列氣候政策，美國退出了《巴黎協(xié)定》。美國是全球氣候行動的關(guān)鍵角色，特朗普的再次勝選顯然給國際氣候合作蒙上了陰影。盡管美國已經(jīng)提交了下一輪國家自主貢獻，但全球?qū)γ绹磥淼膱?zhí)行力度打上了問號。

（四）公正轉(zhuǎn)型進展緩慢

在COP28上，公正轉(zhuǎn)型成為“阿聯(lián)酋共識”的一部分，在全球氣候治理議程中獲得廣泛認可，也標志著全球公正轉(zhuǎn)型進程取得突破性進展。在COP29上，各締約方代表就公正轉(zhuǎn)型的討論主要聚焦現(xiàn)有國際金融體系和全球經(jīng)濟發(fā)展不平衡是否會阻礙全球公正轉(zhuǎn)型進程，遺憾的是，本次大會未能就公正轉(zhuǎn)型工作計劃（JTWP）達成協(xié)議。公正轉(zhuǎn)型的實際進程步履維艱。

第一，現(xiàn)有國際金融體系的不完善成為公正轉(zhuǎn)型的一大障礙。作為拉美最大的煤炭生產(chǎn)國和第三大石油生產(chǎn)國，哥倫比亞認為當前的國際金融體系和全球經(jīng)濟不平等加劇了公正轉(zhuǎn)型的難度，并質(zhì)疑：“誰會在沒有前進保證的情況下首先拿他們的經(jīng)濟冒險？（Who will risk their economy first without a guarantee of moving forward？ ）”比利時代表和德國代表也表示，對國際金融體系的改革、重塑全球經(jīng)濟和市場將有利于公正轉(zhuǎn)型的推進。

第二，發(fā)達國家與發(fā)展中國家對公正轉(zhuǎn)型議題的認識不一致，影響了轉(zhuǎn)型的進展。關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的考量，發(fā)達國家更傾向于關(guān)注國內(nèi)行業(yè)與地區(qū)發(fā)展的公平性、公正轉(zhuǎn)型對實現(xiàn)減排目標的重要作用和長遠影響等問題。而發(fā)展中國家則更多地從國際視角出發(fā)，認為首先要實現(xiàn)國家層面的公平，之后才能深入各國內(nèi)部，推動相關(guān)行業(yè)與地區(qū)的公正轉(zhuǎn)型進程。這種認知上的差異將持續(xù)存在，對公正轉(zhuǎn)型議題的談判進程及具體行動的務(wù)實開展構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。

第三，關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的融資談判激烈且復(fù)雜。是否指定資金支持公正轉(zhuǎn)型計劃這一問題在主席團的優(yōu)先事項列表中地位下降，甚至被設(shè)為最后一刻的接觸小組，談判將在2025年6月繼續(xù)。這一情況說明，在全球氣候治理中，各方在資金問題上的分歧和博弈仍然十分激烈，公正轉(zhuǎn)型進程受阻。

四、從巴庫到貝倫：我國積極參與應(yīng)對氣候變化的建議

第一，中國應(yīng)當堅定不移地履行UNFCCC及《巴黎協(xié)定》所確立的目標、原則及制度框架，這始終是各國共同應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的最堅實基石，也是確保全球氣候治理沿著正確方向穩(wěn)步前進的前提條件。一方面，UNFCCC和《巴黎協(xié)定》強調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，體現(xiàn)了對發(fā)展中國家特殊困難和關(guān)切的充分考慮。中國應(yīng)秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，承擔(dān)與自身能力相匹配的責(zé)任，有效規(guī)避責(zé)任分配不均與利益沖突，為國際氣候治理注入積極正面的力量。另一方面，堅守以我為主的立場，對于COP29上發(fā)達國家提出的“滿足特定排放標準或經(jīng)濟發(fā)展標準的發(fā)展中國家也應(yīng)為NCQG提供資金”的提議，中國應(yīng)明確自身定位、反對發(fā)達國家提出的不合理標準。

第二，堅持多邊主義，積極推動全球氣候變化國際合作。應(yīng)對氣候變化是人類的共同事業(yè)。一方面，中國應(yīng)致力于優(yōu)化與歐美等發(fā)達國家的合作關(guān)系，積極推動構(gòu)建中國與歐美國家的綠色合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。中國應(yīng)主動擔(dān)當，積極參與各類高規(guī)格的應(yīng)對氣候變化國際論壇，為國際合作應(yīng)對氣候變化發(fā)出積極倡議與呼聲；同時，堅持在行動中發(fā)揮“黏合劑”與“潤滑劑”的作用，主動與歐美等國溝通協(xié)調(diào)，共同制定并實施基于國家主權(quán)、科學(xué)嚴謹、透明可追溯的碳中和行動計劃，并努力推動產(chǎn)品碳足跡規(guī)則的國際對接與相互認可。另一方面，持續(xù)加強應(yīng)對氣候變化南南合作。長期以來，中國持續(xù)通過氣候變化南南合作為其他發(fā)展中國家，特別是小島嶼國家、最不發(fā)達國家和非洲國家應(yīng)對氣候變化提供支持。根據(jù)世界資源研究所發(fā)布的《南南合作框架下中國提供和動員的國際氣候資金》，中國通過雙邊公共資金、多邊公共資金、出口信貸以及私人資金四種主要渠道，為發(fā)展中國家提供的氣候資金總額已接近450億美元，相當于發(fā)達國家同期提供的氣候資金總量的6.1%。World Resources Institute， “China’s international climate-related finance provision and mobilization for South-South Cooperation”， https：//www.wri.org/research/chinas-international-climate-related-finance-provision-and-mobilization-south.截至目前，中國已與42個發(fā)展中國家簽訂了53份氣候變化南南合作諒解備忘錄，通過共建低碳示范區(qū)、實施減緩與適應(yīng)項目、組織交流研討會等多種形式，有效助力發(fā)展中國家提升應(yīng)對氣候變化的能力。展望未來，中國應(yīng)進一步強化氣候變化領(lǐng)域的南南合作，充分利用“一帶一路”倡議的平臺優(yōu)勢，發(fā)揮中國在光伏產(chǎn)業(yè)、新能源汽車技術(shù)等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢，通過提供物資援助、技術(shù)支持、學(xué)術(shù)交流、聯(lián)合科研等多種途徑，深入開展務(wù)實的合作項目，并在此過程中不斷提升中國在國際氣候事務(wù)中的影響力和話語權(quán)。

第三，加強早期預(yù)警，提高氣候適應(yīng)能力。利用衛(wèi)星、雷達、地面?zhèn)鞲衅鞯认冗M設(shè)備，在極端天氣事件發(fā)生前做好防范，及時采取應(yīng)對措施，有效減輕災(zāi)害帶來的損失。當前，中國在遞進式預(yù)警模式方面初有成效。今后，中國應(yīng)致力于加強早期預(yù)警技術(shù)領(lǐng)域的國際合作，共享先進技術(shù)和經(jīng)驗，完善預(yù)警信息發(fā)布和傳播機制，提高公眾對早期預(yù)警的重視程度。同時，為發(fā)展中國家提供氣象觀測設(shè)備和云端早期預(yù)警系統(tǒng)，降低氣候風(fēng)險，共同構(gòu)建更加安全、更具氣候韌性的未來。

第四，聚焦國內(nèi)，中國應(yīng)致力于按照既定規(guī)劃如期實現(xiàn)碳達峰與碳中和目標，為推動和引領(lǐng)全球氣候治理構(gòu)筑更加穩(wěn)固的內(nèi)部支撐。中國在全球應(yīng)對氣候變化體系中占據(jù)舉足輕重的地位，中國經(jīng)濟社會向低碳模式的成功轉(zhuǎn)型，不僅將重塑本國的產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，更將為全球產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供動力。例如，中國在全球清潔能源革命中處于領(lǐng)先地位，具有全球競爭優(yōu)勢的新能源汽車、鋰電池、太陽能電池等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正蓬勃發(fā)展，不僅有力促進了凈零碳減排，還為重建綠色供應(yīng)鏈生態(tài)體系注入強勁力量。為此，中國要將“雙碳”目標深度融入生態(tài)文明建設(shè)的總體布局之中，秉持綠色發(fā)展理念，健全生態(tài)文明領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，致力于構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化格局，力爭按時完成“雙碳”目標。

五、結(jié)"語

在COP29上，代表們就NCQG、損失和損害基金等問題的談判充滿艱辛，盡管談判結(jié)果遠未滿足發(fā)展中國家的需求，但在國際形勢變幻莫測的今天，達成一個“并非所有人滿意、但所有人都同意”的結(jié)果已經(jīng)是氣候變化多邊進程和國際合作向前邁進的積極信號。未來，行重于言。應(yīng)對氣候變化，只有各國真正落實承諾、履行義務(wù)后才能彰顯成效。正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯所說，我們不是處于“全球變暖”的時代，而是處于“全球沸騰”的時代?！栋屠鑵f(xié)定》的目標是21世紀末努力將全球氣溫升幅控制在1.5℃以內(nèi)，但目前已經(jīng)達到了1.45℃。World Meteorological Organization， “State of the Global Climate 2023”， https：//wmo.int/publication-series/state-of-global-climate-2023.從現(xiàn)在到21世紀末還有很長一段時間，應(yīng)對全球氣候變化任重道遠。鑒于全球氣候治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，中國應(yīng)堅持人類命運共同體的戰(zhàn)略視角，對外主動參與應(yīng)對氣候變化全球治理，充分踐行“巴庫氣候團結(jié)契約”的一攬子平衡成果，堅定維護UNFCCC和《巴黎協(xié)定》確定的目標、原則和框架，采取多種措施助力《巴黎協(xié)定》行穩(wěn)致遠；對內(nèi)推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，努力促成全球氣候治理邁入一個既重行動又重力度的嶄新階段。

〔責(zé)任編輯：沈"丹〕