基于某生態(tài)環(huán)境類PPP項目全生命周期視角下的運營管理研究

摘"要：隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的期盼日益提高，政府著力打造生態(tài)宜居城市，一批生態(tài)環(huán)境類PPP項目接連落地實施。為充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境類PPP項目污染治理能力，文章通過文獻閱讀并結(jié)合實務案例，綜合考慮項目全生命周期各階段，從存量資產(chǎn)、投建運銜接、績效評價、項目營收方面進行研究，提出項目運營階段相關問題及處理建議，以期為已開工建設的生態(tài)環(huán)境類PPP項目和新機制特許經(jīng)營項目運營提供參考。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境類PPP項目；全生命周期；運營管理

中圖分類號：F283""""文獻標識碼：A"文章編號：1005-6432（2025）04-0080-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.04.019

1"引言

近年來，隨著國家不斷踐行“兩山”理念，推動實現(xiàn)“雙碳”目標，提高群眾生活質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境類PPP項目陸續(xù)落地實施。

根據(jù)2022年11月末財政部PPP管理庫項目數(shù)量行業(yè)排名情況，生態(tài)環(huán)境類PPP項目位列第三，累計投資額10776億元，其中已開工建設項目累計投資額為7080億元。

生態(tài)環(huán)境類PPP項目具有項目類型覆蓋面廣、政府監(jiān)管部門多、運行管理技術(shù)要求高、使用者付費渠道不健全等特點，這些特點將在一定程度上增加項目后期運營難度。

為更好實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境類PPP項目的社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益，保障公眾利益，應從項目全生命周期管理角度出發(fā)，將項目運營管理工作前置，在項目識別階段、準備階段、建設階段綜合考量后期項目運營管理問題，提前謀劃、提前解決。

文章將通過文獻閱讀并結(jié)合實務案例，提出PPP模式運營階段存量資產(chǎn)、投建運銜接、績效評價、項目營收方面相關問題及處理建議，以求充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境類PPP項目污染治理能力，最終實現(xiàn)項目投資效益最大化。生態(tài)環(huán)境類PPP項目特點見圖1。

圖1"生態(tài)環(huán)境類PPP項目特點

2"國內(nèi)PPP項目全生命周期管理和運營管理研究

2.1"PPP項目全生命周期管理研究

2.1.1"PPP項目全生命周期階段

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》將全生命周期定義為項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期，PPP項目全生命周期包含項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段。

項目識別階段主要開展項目篩選，初步開展物有所值評價、財政承受能力論證工作；項目準備階段需要編制項目實施方案，對項目概況、風險分配、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等進行明確，并需通過物有所值和財政承受能力驗證；項目采購階段將進行PPP項目招采，確定項目中標社會資本；項目執(zhí)行階段包括成立項目公司、融資、建設、運營等；項目移交階段是當合同期滿或合同提前終止時，項目需按合同中約定的移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準進行項目移交。

2.1.2"全生命周期管理重點因素

根據(jù)財金〔2015〕167號文，PPP項目進行物有所值論證（VFM）時，將綜合考慮項目全生命周期內(nèi)各風險因素、全生命周期成本等，論證項目能否從全生命周期實現(xiàn)長期、充分整合，能否有效提高全生命周期的工作效率。

張恒、邢朝陽（2022）研究發(fā)現(xiàn)，目前我國的VFM評價流程過于單一，驅(qū)動因素不足，認為驅(qū)動因素中全生命周期成本、風險識別與分擔、項目產(chǎn)出與競爭、項目創(chuàng)新能力、合同長期性、績效考核與激勵、資產(chǎn)利用率的提高等對項目未來產(chǎn)出產(chǎn)生影響，應重點研究，通過構(gòu)建更完備的定性評價指標體系，增加項目實施階段性VFM評價，引入利用BIM，能夠?qū)崿F(xiàn)項目生命周期效益最大化［1］。李璐璐（2020）采用問卷調(diào)查和SPSS數(shù)據(jù)分析，得出對于社會資本方，PPP項目全生命周期風險關鍵階段依次為項目識別、項目執(zhí)行、項目準備、項目采購、項目移交，社會資本方對PPP項目落實的風險責任更大，風險危害更嚴重，風險持續(xù)時間也更長［2］。顏德義（2021）認為，項目還需要在跨生命周期內(nèi)做好風險識別工作［3］。

2.2"國內(nèi)生態(tài)環(huán)境類PPP項目運營管理研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學者從回報機制、收益分配、績效評價體系建立、風險評價等方面對生態(tài)環(huán)境類PPP項目進行研究探索，其中包含涉及運營階段管理的內(nèi)容。

在設置激勵機制方面，張曼（2023）以博弈論為理論基礎，提出了全新的生態(tài)環(huán)境類PPP項目收益初次分配方式和再分配方式，將投資回報分配方案、績效考核、項目風險與動態(tài)補償機制有機結(jié)合［4］。張振博（2022）以C水生態(tài)綜合整治項目為例，提出運營階段可通過增加財政補貼、建立特許經(jīng)營激勵機制、優(yōu)化運營期付費機制方式正向推動社會資本方提高公共服務質(zhì)量［5］。

在運營風險管理方面，蘭俊傳（2021）對污水處理設施運維管理效果進行探究，提出引入DBFOT模式，可解決城鎮(zhèn)污水處理設施建設項目規(guī)模大、配套建設滯后等運營維護難題，運營過程中需對政府、社會資本乃至用戶權(quán)利、責任和義務之間的關系進行明確［6］；陳正福等（2023）經(jīng)由文獻總結(jié)和案例分析，認為水環(huán)境PPP項目運營存在運營維護質(zhì)量風險、運營安全風險、運維成本超支風險、污水水量風險、污水水質(zhì)風險和原材料供應風險，通過F-AHP模型與嫡權(quán)法對風險進行綜合評價［7］；鄭利明（2022）著重分析了污水處理PPP項目的風險識別和應對措施，將污水處理PPP項目建設和經(jīng)營中存在的風險按類型進行劃分，認為項目建設流程和決策方面會出現(xiàn)法律條文變化、項目價格制定審批流程長等風險，政府方面存在履約付費等風險，項目管理和監(jiān)督方面若工作不到位，可能會導致水質(zhì)水量不達標、管網(wǎng)建設不足以及運營績效考核不達標等問題［8］；彭慧（2023）對貴州省某區(qū)水務一體化扶貧PPP項目管理要點進行分析，指出項目運維管理需要提高管理人員水平，加強進出水流量數(shù)據(jù)記錄、各項設施設備維護和資產(chǎn)盤點，健全應急處理機制［9］。

3"生態(tài)環(huán)境類PPP項目實務案例情況、運營管理存在的問題分析及解決對策

3.1"生態(tài)環(huán)境類PPP項目實務案例

某流域綜合治理PPP項目采用BOT、TOT和ROT模式，合作期限25年（其中建設期5年），項目包含河道治理、市政雨污管網(wǎng)分流改造、新建及改擴建污水處理廠等建設內(nèi)容。在合作期第二年，部分存量項目由政府方移交項目公司運營，實務案例存在的問題及相應解決措施見表1。項目在運營過程中主要存在以下問題。

3.1.1"存量資產(chǎn)管理問題

存量資產(chǎn)中包含二十世紀九十年代建成投產(chǎn)、目前已閑置停運的供水廠，項目移交后，該廠一直未恢復運行，沒有產(chǎn)生經(jīng)營收入。

同時，存量污水處理廠更換后的老舊設備，因資產(chǎn)管理各方未明確報廢流程，長期堆放在廠內(nèi)未進行處理。

3.1.2"項目運行維護問題

新建污水處理廠建成進入試運行后，因?qū)嶋H進水水質(zhì)水量與設計值發(fā)生較大變化，部分設備污水處理效率無法滿足實際運行需要。為降低出水超標風險，運營單位提出對新建污水處理廠進行改造。

3.1.3"項目賬款回收問題

污水處理廠是通過收取使用者付費和可行性缺口補助實現(xiàn)項目收益，但當?shù)刎斦磕晔栈氐奈鬯幚碣M（使用者付費）無法覆蓋運維成本，大部分依靠政府支付可行性缺口補助。除此之外，新建市政雨污管網(wǎng)、河道整治等非經(jīng)營項目則全部依靠政府付費，政府補貼金額較大。

3.1.4"績效指標體系設置問題

項目政府績效評價為扣分制，無獎勵機制，對社會資本方的正向投入引導較弱。評價體系中，公眾反饋僅通過填寫社會滿意度調(diào)查表和撥打投訴電話實現(xiàn)，公眾參與度較低。

3.2"生態(tài)環(huán)境類PPP項目運營管理問題分析

3.2.1"存量資產(chǎn)整體性能較差，項目國有資產(chǎn)管理風險較高

政府對即將淘汰廢棄的基礎設施進行存量PPP"資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，有的地方政府在污水處理和自來水項目謀劃中，把多年形成的管網(wǎng)全部或大部分，甚至一些廢棄使用的也一并放入項目包［10］。這些資產(chǎn)臨近或已超設計使用年限，部分長期閑置，整體運營性能較差，資產(chǎn)移交運營后產(chǎn)生大量維修或更新重置費用，該問題在影響項目運營管理、績效考核、項目收益的同時，也可能會增加社會資本方環(huán)保責任風險。

存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易形式分為轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及股權(quán)，生態(tài)環(huán)境類PPP項目一般只轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，造成資產(chǎn)多方管理情況，即資產(chǎn)所有權(quán)單位為地方國有企業(yè)，需要按照國有資產(chǎn)管理相關辦法辦理資產(chǎn)登記或處置手續(xù)；資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)單位為社會資本方，是資產(chǎn)實際使用方，負責一線的資產(chǎn)購置、安裝、維修等管理工作；實施機構(gòu)為政府授權(quán)PPP項目管理單位，具有政府授權(quán)監(jiān)管責任，原需按照財金〔2016〕92號文（已廢止）要求建立資產(chǎn)管理臺賬；當?shù)貒匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理單位作為行政管理部門，也將參與PPP項目資產(chǎn)管理。存量資產(chǎn)移交后涉及的大修、更新改造中，新設備的購置、老舊設備的報廢以及新建或拆除構(gòu)筑物，從方案的提出、審批實施，到資產(chǎn)所有權(quán)單位辦理資產(chǎn)登記或處置手續(xù)，整個流程資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)復雜、管理單位較多，項目國有資產(chǎn)管理風險較高。

3.2.2"項目實施重建設、輕運營，設計及施工未充分考慮運營風險

PPP項目的設計、施工管理方主要為政府方和社會資本方。首先，從政府方來說，受征地拆遷、政府換屆、其他典型項目宣傳等因素影響，政府方基于提高公眾服務效果，可能存在在未充分考慮后期運維方式和運維成本的情況下變更設計方案的問題。其次，從社會資本方來看，通過工程施工獲取利潤是聯(lián)合體成員中建設主體回款最快速、最直接的方式，外加目前PPP項目運營期回款風險較高，在一定程度上使社會資本方缺乏投資信心，更加重視施工利潤。運營單位作為項目運行維護實際責任單位，往往并未深度參與項目設計和項目施工過程，這就造成項目在進入運營期后，運營單位陸續(xù)提出項目設計、施工方面問題，以期進行運營責任劃分。

3.2.3"項目使用者付費未達預期，項目回款風險較高

現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境類PPP"項目經(jīng)營收費通常不能完全覆蓋投資成本，項目立項規(guī)劃時，政府方可能存在低估項目運營成本，對使用者付費預估過于樂觀的情況。運營階段時，項目運營環(huán)境發(fā)生變化，如周圍新建同類型設施、發(fā)生不可抗力等，造成市場需求不足、定價偏低，導致使用者付費少于預期，政府實際補貼增加。近年來受疫情影響，大部分地區(qū)的一般公共預算支出已呈現(xiàn)負增長趨勢［11］，政府支付能力下降，項目公司項目回款風險較高、難度較大。

3.2.4"績效指標體系設置不健全，項目信息公開及公眾監(jiān)督力度較弱

PPP項目運營期績效評價指標體系的建立，主要依賴第三方經(jīng)驗和當?shù)匦袠I(yè)主管部門人員的專業(yè)程度，其共性指標框架一般參考財金〔2020〕13號文（已廢止）。2023年3月，中國工程咨詢協(xié)會發(fā)布了PPP項目績效指標體系框架參考模板，該模板在財金〔2020〕13號文基礎上增加了產(chǎn)業(yè)帶動、區(qū)域經(jīng)濟影響、獲得相關榮譽或獎勵的加分項，公眾監(jiān)督參與方式單一，相關扣分指標僅為公眾輿情與群體性事件、社會公眾（服務對象）滿意度調(diào)查。新機制出臺后，項目管理責任歸于地方政府，項目信息公開渠道由財政部PPP綜合信息平臺轉(zhuǎn)為全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，信息公開渠道的變化將在一定時期影響已開工及已運營PPP項目公眾監(jiān)管。

3.3"問題解決對策

3.3.1"提高存量資產(chǎn)質(zhì)量，引入所有權(quán)單位資產(chǎn)管理

PPP項目中最理想的社會資本聯(lián)合體組成應當是：一家投資主體，一家建設主體，一家運營主體［12］。社會資本方應利用聯(lián)合體成員中運營主體的專業(yè)能力，在項目識別、準備階段對存量項目進行調(diào)研。若存量資產(chǎn)狀況較差，可建議政府方更換為優(yōu)質(zhì)存量項目，或由政府方對存量項目進行改擴建。項目采購、項目執(zhí)行階段，政府方、社會資本方需在存量項目移交運營前對項目資產(chǎn)狀態(tài)進行認定（如設備設施運行情況，尤其是對地下設備設施的性能檢測情況等），摸清資產(chǎn)底數(shù)，劃清責任邊界，并明確后期項目大修、更新改造費用承擔方，或約定移交保修期。

考慮到運維項目資產(chǎn)所有權(quán)單位較實施機構(gòu)熟悉資產(chǎn)運維狀態(tài)，且擁有國有資產(chǎn)處置合法權(quán)益，可由實施機構(gòu)授權(quán)資產(chǎn)所有權(quán)單位進行資產(chǎn)管理，實施機構(gòu)定期盤點，便于項目執(zhí)行過程中政府方臨時接管和項目移交，也能更好保障資產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)性，保證國有資產(chǎn)保值增值。

3.3.2"完善項目運營機制，構(gòu)建多方協(xié)同運維管理體系

項目準備階段時，需合理分配政企之間設計、工程變更等風險，在合同中約定政府方針對建設內(nèi)容的可變更范圍，需考慮因政府方因素導致的建設期延長問題，制定相應延長運營期或其他補助條款。項目需采用可用性服務費與績效考核結(jié)果100%掛鉤模式，通過設置合同條款提高社會資本方退出違約成本，加大社會資本方對項目運營期的重視度。

項目需聘任優(yōu)秀設計團隊，在項目設計、施工階段要求運營單位提前介入，尤其是運營技術(shù)專業(yè)性強的垃圾焚燒發(fā)電廠、污水處理廠等項目，運營單位應參與項目建設，提出針對后期運營可預見性、合理化建議，完善項目設計、施工方案。在項目施工階段，項目公司應打通建設各方溝通渠道，可定期召開五方（項目公司、運營單位、設計單位、監(jiān)理單位、施工單位）例會，使運營單位提前參與項目施工全過程，在優(yōu)化項目建設、提高后期公共服務質(zhì)量的同時，也可降低項目建設轉(zhuǎn)運營時移交風險。

3.3.3"謹慎制定回報機制，多措并舉提高項目收益

在項目識別、準備階段，政府方應結(jié)合實際情況保守預估政府未來一般公共預算支出和項目收益，合理開展物有所值評價和財政承受能力論證。合同中應約定項目補貼或價格調(diào)整機制，明確政府相關費用支付時間，制定雙方違約條款，確保將PPP項目納入政府財政預算管理。

除此之外，應避免出現(xiàn)政府方承諾保底收益、固定收益或者未足額支付政府性付費等情況，嚴防新增地方政府隱性債務［13］。

政府可通過價格調(diào)整、設置額外補貼收益等方式直接或間接提高使用者付費，激勵社會資本進行運營創(chuàng)新，降低運營成本，拓寬業(yè)務渠道，擴大項目盈利。

可有以下幾種途徑：一是調(diào)整供水價格，完善生態(tài)補償政策（污水處理、污水管網(wǎng)、雨洪設施及河流治理付費等）；二是采用“光伏+”模式，將發(fā)電收益作為回報途徑之一；三是根據(jù)相關政策和運營項目特點，參與全國溫室氣體自愿減排交易；四是通過技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新優(yōu)化運營體系，如開發(fā)污水處理廠污泥處置產(chǎn)業(yè)鏈條，將污泥由原水泥窯焚燒改為蚯蚓堆肥處置，減少污泥處置成本。

3.3.4"優(yōu)化項目績效評價，新增信息公開和公眾意見反饋渠道

績效評價體系方面，建議由省級政府統(tǒng)一建立實行，分行業(yè)提供績效指標設置參考文件，明確相關指標計算方式及項目運維要求，便于政府方開展項目監(jiān)督管理。

PPP項目的本質(zhì)是為公眾提供服務，運營期績效評價則是項目公共服務效果的量化體現(xiàn)?？冃е笜梭w系中，應突出社會公眾監(jiān)督，設置有關公眾反饋加分項，并增加公眾反饋指標權(quán)重。

建議采用信息化手段，構(gòu)建線上監(jiān)管平臺，平臺由政府方進行監(jiān)管，公開項目信息及運營情況，可依靠使用者付費收取或在運營項目設置監(jiān)督公示牌等方式與公眾建立聯(lián)系，獲得公眾反饋信息。線上平臺中引入公眾問題投訴舉報、問題處理及時率、滿意度調(diào)查、運營優(yōu)化意見等環(huán)節(jié)，采用一定激勵方式提高公眾參與積極性。

同時，項目公司可在政府引導下，結(jié)合ESG理念公開企業(yè)信息，根據(jù)行業(yè)特點從環(huán)境、社會、公司治理三個方面進行信息披露，其信息作為企業(yè)或項目獲得金融機構(gòu)融資支持、政府相關補貼的依據(jù)。

政府方正向引導社會資本開展投資、經(jīng)營活動，不僅滿足了公眾利益需要，也推進了PPP"項目可持續(xù)發(fā)展，助力“雙碳”目標實現(xiàn)。

4"結(jié)語

政府和社會資本合作新機制現(xiàn)已出臺實施，新機制聚焦使用者付費項目，鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設和運營成本，該指導意見也為已開工生態(tài)環(huán)境類PPP項目提供了運營管理方向。

文章僅從資產(chǎn)管理、投建運銜接、績效評價、項目營收方面進行項目管理提升初步研究，后續(xù)將對商業(yè)模式創(chuàng)新應用開展探索，以求實際解決生態(tài)環(huán)境類PPP項目營收問題。

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