醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革與醫(yī)保支付方式改革的政策協(xié)同

摘要：本文系統(tǒng)分析了醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革與醫(yī)保支付方式改革之間的政策沖突及其協(xié)同路徑。傳統(tǒng)的分解式的醫(yī)療服務(wù)定價(jià)模式基于對單個(gè)項(xiàng)目的成本補(bǔ)償，而醫(yī)保的前瞻性打包支付則基于不同病組的比價(jià)關(guān)系以及醫(yī)保支付總額。二者之間的沖突既體現(xiàn)為醫(yī)保與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的矛盾，也反映在醫(yī)保內(nèi)部政策的不一致上。在醫(yī)保成為主要戰(zhàn)略購買方的背景下，應(yīng)以醫(yī)保支付方式改革協(xié)同醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革，實(shí)現(xiàn)由分解式定價(jià)向打包式定價(jià)轉(zhuǎn)變。對于具備條件能夠?qū)嵭星罢靶源虬顿M(fèi)的服務(wù)要改變按項(xiàng)目分解式定價(jià)的方式，統(tǒng)一進(jìn)行打包付費(fèi)，對于不具備條件實(shí)行打包支付的服務(wù)項(xiàng)目，其定價(jià)模式也要變?yōu)榘凑罩Ц斗绞礁母锏哪Ｊ竭M(jìn)行定價(jià)。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療服務(wù)價(jià)格；醫(yī)保支付方式；政策沖突；協(xié)同改革

一、引言

在我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的進(jìn)程中，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革一直被視為解決以藥養(yǎng)醫(yī)問題的關(guān)鍵。這背后的邏輯是：若對醫(yī)療服務(wù)的支付不足時(shí)，醫(yī)生會利用自身的信息優(yōu)勢和壟斷地位抬高藥品價(jià)格、過度使用藥物來獲得收入（陳釗等，2008）。因此，改革的方向是建立反映醫(yī)生技術(shù)價(jià)值和勞務(wù)價(jià)值的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格機(jī)制，推動醫(yī)藥分開，實(shí)現(xiàn)“以醫(yī)補(bǔ)醫(yī)”（畢井泉，1997）。這一思路從20世紀(jì)80年代、90年代一直延續(xù)至今（賀志忠，1989；河南省衛(wèi)生廳計(jì)財(cái)處，1993；省政府體改辦、省城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2002）。國家醫(yī)保局等八部門2021年《深化醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革試點(diǎn)方案》也遵循了這一思路，要求建立體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價(jià)值的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制。

但是，在政策實(shí)踐中，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革幾經(jīng)反復(fù)，盡管多次出臺專門文件，將價(jià)格管理權(quán)從發(fā)改部門轉(zhuǎn)移至新成立的醫(yī)保部門，但改革效果仍不理想，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格偏低問題依然存在，醫(yī)藥分開、以醫(yī)補(bǔ)醫(yī)的目標(biāo)也未能實(shí)現(xiàn)（畢井泉，2024）。2021年確定了5個(gè)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的城市，但醫(yī)療服務(wù)的定價(jià)機(jī)制仍未突破傳統(tǒng)路徑的束縛。面對這種改革困境，有必要對醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的基本方向和實(shí)施路徑進(jìn)行重新評估，與正在進(jìn)行的醫(yī)保支付方式改革協(xié)同推進(jìn)。

國家醫(yī)保局成立后，醫(yī)保支付方式改革進(jìn)入快車道，特別是對住院服務(wù)的DRGs/DIP支付方式改革①，按照國家醫(yī)保局的部署，通過三年行動計(jì)劃到2024年底實(shí)現(xiàn)協(xié)議定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和病種的全覆蓋。從理論層面看，DRGs與DIP都是根據(jù)診斷和操作對疾病進(jìn)行分組，并按照病組實(shí)施打包支付。這種分組以及打包支付的方式本質(zhì)上形成了一種新型的定價(jià)模式。這種定價(jià)模式中，病組的支付標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)操作中也是該病組的支付價(jià)格。然而，與傳統(tǒng)的按服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)方式不同，按病組進(jìn)行的打包定價(jià)不再細(xì)分醫(yī)療服務(wù)、藥品、器械、檢查等單項(xiàng)費(fèi)用，而是對整個(gè)病組的綜合定價(jià)。這種方式不再強(qiáng)調(diào)醫(yī)藥分開，也不再區(qū)分以藥養(yǎng)醫(yī)還是以醫(yī)養(yǎng)醫(yī)，這與醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革中強(qiáng)調(diào)的實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥分開的思路正好是相反的。在政策實(shí)踐中，這種底層邏輯的沖突體現(xiàn)在多個(gè)方面，既體現(xiàn)在醫(yī)保與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的矛盾、醫(yī)務(wù)人員與醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及與醫(yī)保之間的矛盾，也體現(xiàn)在醫(yī)保內(nèi)部政策之間的不一致。一個(gè)經(jīng)常被關(guān)注的問題是既然已經(jīng)打包定價(jià)和支付了，那么是否還有必要再按照傳統(tǒng)的項(xiàng)目定價(jià)路徑給每一項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行定價(jià)？二者之間的沖突如何從政策上進(jìn)行協(xié)同？

黨的二十大報(bào)告明確提出深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革要遵循“‘醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥’協(xié)同發(fā)展與治理”的原則，這一原則在黨的二十屆三中全會上得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。協(xié)同發(fā)展與治理的理念不僅是醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥三個(gè)部門之間的協(xié)同，也是三個(gè)部門內(nèi)部各項(xiàng)政策之間的協(xié)同?；谏鲜霰尘埃疚膹膮f(xié)同發(fā)展與治理的視角，系統(tǒng)分析醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革與醫(yī)保支付方式改革在政策實(shí)踐中的沖突并探索二者的協(xié)同路徑。

二、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格與醫(yī)保支付方式：理論分析

價(jià)格機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心要素。市場經(jīng)濟(jì)體制下，價(jià)格由供給與需求的動態(tài)平衡決定，同時(shí)價(jià)格變動又反過來調(diào)節(jié)供給和需求：需求大于供給則價(jià)格上漲，從而刺激供給增加、價(jià)格下降，再次實(shí)現(xiàn)均衡，反之亦然。這是市場經(jīng)濟(jì)理論中的基本規(guī)律。然而，醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格機(jī)制卻呈現(xiàn)明顯的“市場失靈”特征，最典型的表現(xiàn)就是供給誘導(dǎo)需求現(xiàn)象（Johnson，2014）。這種失靈主要源于醫(yī)療服務(wù)供給方（醫(yī)生）相對于需求方（患者）具有明顯的信息優(yōu)勢和市場支配力，從而形成了特殊的壟斷地位。醫(yī)生的這種壟斷地位來自如下兩個(gè)方面：第一，醫(yī)療服務(wù)需求的特殊價(jià)格彈性特征。具體表現(xiàn)為對價(jià)格上升的彈性低、價(jià)格下降的彈性高，這意味著醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的高企不一定能抑制需求，反而會引發(fā)患者投入更多資源，而價(jià)格的下降則會引發(fā)過度需求。第二，醫(yī)療服務(wù)的高度個(gè)性化特征。由于醫(yī)療服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度低、預(yù)后結(jié)果不確定，且對醫(yī)生個(gè)人特征的依賴程度高，使得不同醫(yī)生提供的診療服務(wù)的可競爭性差。這種雙重特征強(qiáng)化了醫(yī)療服務(wù)的壟斷屬性。在缺乏外部干預(yù)的情況下，醫(yī)生作為壟斷方有能力實(shí)行一級價(jià)格歧視，即根據(jù)患者的支付能力制定差異化價(jià)格，最大化攫取消費(fèi)者剩余。這也是現(xiàn)代國家普遍對醫(yī)療服務(wù)實(shí)施價(jià)格管制的理論依據(jù)。

然而，單純的價(jià)格管制并不能從根本上解決醫(yī)生的壟斷問題。即使在價(jià)格管制條件下，醫(yī)生仍然可以尋求其他途徑來實(shí)現(xiàn)壟斷租金的獲取。其中，最普遍的方式就是通過醫(yī)療服務(wù)與藥品的捆綁銷售來規(guī)避價(jià)格管制，也就是所謂的“以藥養(yǎng)醫(yī)”。藥品市場是一個(gè)競爭性市場。在現(xiàn)實(shí)中，一旦藥品專利保護(hù)到期，大量仿制藥企業(yè)會迅速進(jìn)入市場，形成所謂的“專利懸崖”現(xiàn)象，藥品價(jià)格隨即回落至競爭市場的均衡水平（DeRuiter Holston，2012）。然而，藥品市場的特殊之處在于，雖然患者是最終使用者，但醫(yī)生通過處方權(quán)掌控著用藥決策。這使得藥品市場面臨著醫(yī)生作為壟斷買方的情況，進(jìn)而導(dǎo)致醫(yī)生在醫(yī)藥服務(wù)體系中同時(shí)擁有服務(wù)供給方（壟斷賣方）和藥品采購方（壟斷買方）的雙重壟斷地位。在這種雙重壟斷地位下，醫(yī)生可以通過將醫(yī)療服務(wù)與藥品捆綁銷售來實(shí)現(xiàn)壟斷租金，具體表現(xiàn)為兩種方式：一是抬高藥品價(jià)格，二是過度用藥。這種突破價(jià)格管制的行為短期內(nèi)幫助醫(yī)生實(shí)現(xiàn)了壟斷租金，但其存在的弊端也是明顯的：一方面，藥品被賦予了實(shí)現(xiàn)壟斷租金的工具屬性，偏離了其治療疾病的本質(zhì)功能；另一方面，為追求更高的壟斷收益，醫(yī)生可能采取過度開藥或人為抬高藥品價(jià)格的行為，這不僅導(dǎo)致藥物濫用，還扭曲了藥品市場的正常價(jià)格機(jī)制。

為了控制醫(yī)生利用壟斷地位進(jìn)行捆綁銷售，國際上多數(shù)國家都實(shí)行醫(yī)藥分開經(jīng)營的制度，在此制度下：第一，醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)與藥品銷售分離；第二，醫(yī)生的處方權(quán)僅限于開具藥品通用名；第三，患者拿到處方后可自主選擇藥品供應(yīng)商；第四，由專業(yè)藥劑師負(fù)責(zé)開具藥品并根據(jù)患者要求確定具體商標(biāo)的藥品。由此，政府對于醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格仍然通過各種方式進(jìn)行管制，但藥品價(jià)格一般都放開由市場決定。比如美國的Medicare專門設(shè)計(jì)了對醫(yī)生服務(wù)進(jìn)行定價(jià)的相對價(jià)值模型（ResourceBased Relative Value Scale， RBRVS），對醫(yī)生提供的服務(wù)進(jìn)行定價(jià)（王海銀等，2017）；英國NHS則設(shè)計(jì)了國家醫(yī)療服務(wù)定價(jià)目錄（NHS National Tariff以及NHS Payment Scheme）確定醫(yī)療服務(wù)的定價(jià)規(guī)則（Boyle， 2024）。

傳統(tǒng)上，醫(yī)療服務(wù)的定價(jià)方法可稱為“分解式定價(jià)模式”，具有兩個(gè)層次的分解特征：第一層是將醫(yī)療服務(wù)與藥品分離定價(jià)；第二層是對醫(yī)療服務(wù)本身進(jìn)行細(xì)化分解。以美國的做法為例，其RBRVS模型將醫(yī)療服務(wù)細(xì)分為7000余個(gè)具體項(xiàng)目，并通過綜合考量工作時(shí)間、技術(shù)難度和勞動強(qiáng)度等因素賦予相應(yīng)的點(diǎn)值，再結(jié)合地區(qū)成本因素確定最終價(jià)格（Beck Margolin，2007）。這種精細(xì)化的分解定價(jià)方法為醫(yī)療服務(wù)的科學(xué)定價(jià)提供了技術(shù)支撐。

分解式定價(jià)的模式在醫(yī)保支付領(lǐng)域則表現(xiàn)為按服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行支付（Fee-For-Service， FFS）。而按服務(wù)項(xiàng)目支付與醫(yī)保作為第三方付費(fèi)的制度相結(jié)合則導(dǎo)致了醫(yī)療費(fèi)用的快速上漲。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著工業(yè)化國家社會保障制度的完善，以社會醫(yī)療保險(xiǎn)為主的公共醫(yī)療保障制度逐漸成為醫(yī)療服務(wù)的主要籌資渠道。即使是強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的美國，也于1965年建立了面向老年人的Medicare和面向低收入人群的Medicaid兩大公共醫(yī)療保障項(xiàng)目。醫(yī)保成為醫(yī)療服務(wù)供給的主要籌資來源后，就會出現(xiàn)第三方付費(fèi)以及由此帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)問題：參保患者與醫(yī)療服務(wù)供給方之間沒有直接的支付約束，容易導(dǎo)致醫(yī)保資金的過度使用。在按項(xiàng)目支付的情況下：一方面，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收入與服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量直接掛鉤，存在過度醫(yī)療的內(nèi)在動機(jī)；另一方面，患者在較低個(gè)人支付壓力下傾向于過度使用醫(yī)療服務(wù)。這種雙重因素疊加，必然導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用的快速攀升。美國在1965年建立兩項(xiàng)公共醫(yī)療保障制度后，醫(yī)療費(fèi)用就開始出現(xiàn)了快速的上漲，特別是1950–1980年第三方醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的增長率達(dá)到了7.1%，遠(yuǎn)超個(gè)人現(xiàn)金支出的增長速度（3.0%）（Fuchs， 2012）。這種醫(yī)療費(fèi)用失控的問題同樣困擾著歐洲各國（Anderson et al.， 2000）。

如何遏制按項(xiàng)目支付下醫(yī)療費(fèi)用的過快增長？各國醫(yī)保體系開始尋求解決方案。20世紀(jì)70年代起，一種新型支付方式開始受到關(guān)注，即基于疾病診斷相關(guān)分組（DRGs）的前瞻性支付系統(tǒng)（Prospective Payment System， PPS）①。DRGs首先是一種對醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的一個(gè)測度（Fetter， 1990）。這與傳統(tǒng)按項(xiàng)目付費(fèi)模式存在根本差異：在舊模式下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出簡單等同于投入成本；而在DRGs體系中，產(chǎn)出被定義為基于臨床路徑的標(biāo)準(zhǔn)化病組。更重要的是，DRGs的支付標(biāo)準(zhǔn)不再以單個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)際成本為基礎(chǔ)，而是基于所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)完成同一病組的平均費(fèi)用水平（Mayes， 2007）?；卺t(yī)療機(jī)構(gòu)平均費(fèi)用的DRGs定價(jià)機(jī)制引入了全新的激勵(lì)模式：醫(yī)療機(jī)構(gòu)只有將實(shí)際成本控制在支付標(biāo)準(zhǔn)以下，才能實(shí)現(xiàn)收支結(jié)余；反之則需要自行承擔(dān)超支部分。這種“超支自負(fù)、結(jié)余歸己”的激勵(lì)機(jī)制與按項(xiàng)目付費(fèi)形成鮮明對比，有效引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主動加強(qiáng)成本管控。這是DRGs按病種付費(fèi)背后的運(yùn)行邏輯。

DRGs病組的費(fèi)率和支付價(jià)格從性質(zhì)上來講僅是醫(yī)保購買的一個(gè)支付標(biāo)準(zhǔn)，不是全行業(yè)的價(jià)格，但在醫(yī)保成為主要的戰(zhàn)略購買者后，這個(gè)支付標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于給了DRGs一個(gè)上限價(jià)格，從而DRGs的支付標(biāo)準(zhǔn)在多數(shù)國家已經(jīng)成為事實(shí)上的定價(jià)機(jī)制。但是，DRGs下的打包付費(fèi)與傳統(tǒng)按項(xiàng)目的定價(jià)模式存在根本上的邏輯差異：分解式的醫(yī)療服務(wù)定價(jià)機(jī)制背后是通過醫(yī)藥分開定價(jià)的方式分解醫(yī)療機(jī)構(gòu)的捆綁銷售，實(shí)現(xiàn)藥品和醫(yī)療服務(wù)的分開支付；但DRGs的打包定價(jià)機(jī)制則是將醫(yī)療服務(wù)、藥品、檢查等捆綁在一起進(jìn)行支付，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)來確定病組的成本結(jié)構(gòu)②。這種打包付費(fèi)的定價(jià)模式對醫(yī)保而言確定了總支出的上限，有利于醫(yī)保對醫(yī)療費(fèi)用的控制，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言雖然給定了支付上限，但也給了醫(yī)療機(jī)構(gòu)更大的管理權(quán)限，可以通過成本結(jié)構(gòu)的調(diào)整來壓縮不必要的支出，提高資源使用效率。

當(dāng)然，除了對住院服務(wù)的打包支付外，醫(yī)保還有對社區(qū)的全科醫(yī)學(xué)服務(wù)按人頭進(jìn)行支付的方式（Capitation）。按人頭支付也是一種“打包”定價(jià)的方式，“包”內(nèi)的是一個(gè)參保人在一定時(shí)期內(nèi)的全科醫(yī)療服務(wù)（或其他約定的服務(wù)）。按人頭支付方式與按病種打包支付在根本邏輯上是一致的：都是基于特定標(biāo)準(zhǔn)將一系列醫(yī)療服務(wù)打包，根據(jù)平均值來確定支付價(jià)值。英國NHS對簽約的全科醫(yī)生即采用按人頭支付的方式，全科醫(yī)生每簽約一個(gè)居民，其支付根據(jù)一系列公式來確定，但不區(qū)分各項(xiàng)服務(wù)的費(fèi)用。

綜上所述，傳統(tǒng)按項(xiàng)目分解式定價(jià)模式與醫(yī)保打包支付模式存在以下四個(gè)維度的根本差異。第一，制度屬性的差異：傳統(tǒng)模式屬于全行業(yè)性質(zhì)的價(jià)格管理制度，直接規(guī)制行業(yè)服務(wù)價(jià)格；而打包支付模式最初僅是醫(yī)保機(jī)構(gòu)的購買行為規(guī)則。不過，隨著醫(yī)保機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略購買者地位的確立，其支付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上已演變?yōu)閷?shí)質(zhì)性的行業(yè)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。第二，定價(jià)邏輯的差異：傳統(tǒng)模式采用分解式思維，不僅將醫(yī)療服務(wù)與藥品分開定價(jià)，還將醫(yī)療服務(wù)按技術(shù)特征細(xì)分為具體項(xiàng)目分別定價(jià)；而打包支付模式則采用整合式思維，將各類醫(yī)療要素統(tǒng)一打包定價(jià)。第三，定價(jià)依據(jù)的差異：傳統(tǒng)模式以服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際成本為基準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)，而打包支付模式則以醫(yī)?；鸬闹Ц赌芰榛鶞?zhǔn)，根據(jù)基金承受能力確定支付水平和結(jié)構(gòu)。第四，激勵(lì)機(jī)制的差異：傳統(tǒng)按項(xiàng)目定價(jià)雖實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥分開，但因其本質(zhì)是成本補(bǔ)償機(jī)制，容易誘導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供過度醫(yī)療服務(wù)；打包支付則采用前瞻性定價(jià)方式，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)平均費(fèi)用為基準(zhǔn)，不再對單個(gè)項(xiàng)目成本進(jìn)行補(bǔ)償，從而推動醫(yī)療機(jī)構(gòu)主動控制成本。

從上述區(qū)別可以發(fā)現(xiàn)，按項(xiàng)目分解式的醫(yī)療服務(wù)定價(jià)與醫(yī)保的支付方式是存在深層次的制度沖突的，不僅激勵(lì)的方向相反，而且對實(shí)際價(jià)格的界定思路以及背后體現(xiàn)的改革邏輯也是不同的。這種沖突體現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的推進(jìn)過程中，以及醫(yī)保支付方式改革過程中不同參與方的利益訴求的矛盾中。面對這種深層次的制度沖突，如何在“三醫(yī)協(xié)同”的治理框架下實(shí)現(xiàn)有效整合，推動改革政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，成為亟待解決的關(guān)鍵問題。為此，本文將從實(shí)踐層面入手，系統(tǒng)分析我國醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革與醫(yī)保支付方式改革的發(fā)展歷程，探索化解制度沖突的可行路徑。

三、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的路徑與問題

廣義上的醫(yī)療價(jià)格包含兩個(gè)部分：一是醫(yī)務(wù)人員（醫(yī)生、護(hù)理人員等）提供的技術(shù)服務(wù)價(jià)格；二是診療過程中的物耗費(fèi)用，包括醫(yī)用耗材、檢查檢驗(yàn)、設(shè)備使用以及藥品等。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來自兩個(gè)渠道：財(cái)政撥款主要用于保障醫(yī)務(wù)人員工資、大型設(shè)備購置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)則用于補(bǔ)充藥品、耗材等支出。同時(shí)，為了維持醫(yī)院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政策允許對藥品收取一定的加成作為醫(yī)院的運(yùn)行和管理經(jīng)費(fèi)。由于醫(yī)務(wù)人員工資有財(cái)政保障，因此從理論上講醫(yī)療服務(wù)是不收費(fèi)的，醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格也就無從談起。在實(shí)踐中，對醫(yī)療服務(wù)的收費(fèi)也幾乎可以忽略不計(jì)，掛號費(fèi)、床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、檢查費(fèi)、手術(shù)費(fèi)等也都維持在非常低的價(jià)格上（李秀萍，2003；孟慶躍等，2002）。這種財(cái)政差額支付的制度一直維持到改革開放初期，成為后續(xù)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的歷史起點(diǎn)。

在改革開放初期，我國醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域與其他經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域一樣，首要問題是供給嚴(yán)重短缺，即“缺醫(yī)少藥”（衛(wèi)生部，1983；青島市財(cái)政局、衛(wèi)生局，1980）。而我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革也是從擴(kuò)大醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營自主權(quán)、激發(fā)醫(yī)務(wù)人員積極性開始的① ②。改革面臨的首要問題是提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的收入水平。政策選擇有兩個(gè)方向：一是直接提高服務(wù)性收費(fèi)價(jià)格，通過服務(wù)性收費(fèi)提高醫(yī)務(wù)人員以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收入，從而激發(fā)其積極性；二是提高藥品、耗材、檢查等物耗使用的收入，比如擴(kuò)大藥品加成等。

從實(shí)際的政策發(fā)展歷程看，提高藥品價(jià)格以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品加成收入成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格一直處在較低的水平。在藥品價(jià)格上，從行政定價(jià)逐步走向雙軌制，即：一部分藥品實(shí)行行政定價(jià)，創(chuàng)新藥品等逐步放開由市場調(diào)節(jié)，實(shí)行市場定價(jià)。對于醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，在固定加成率下（15%），提高總收入的途徑有二：一是提高藥品使用量，二是使用價(jià)格高的藥品。在現(xiàn)實(shí)中，這導(dǎo)致了兩個(gè)后果：一是過度用藥（包括過度檢查等），二是藥品價(jià)格的“虛高”。藥品供應(yīng)企業(yè)為了能夠?qū)⑺幤蜂N售出去，通過各種方式規(guī)避行政低價(jià)，抬高藥品價(jià)格，“高價(jià)格、大回扣、高返利”成為當(dāng)時(shí)醫(yī)藥領(lǐng)域的亂象（辛欣，1994；廈門市物價(jià)局課題組，1999）。

為破解“以藥養(yǎng)醫(yī)”困局，自20世紀(jì)90年代起，提高醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、合理體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價(jià)值的改革思路不斷被提出。這一思路延續(xù)至今，在2021年國家醫(yī)保局等八部門《深化醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革試點(diǎn)方案》中仍是核心理念。但是，如前所述，在現(xiàn)實(shí)中提高醫(yī)療服務(wù)價(jià)格雖然一直被作為政策建議提出，但并未得以徹底實(shí)施，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格一直處在較低的水平。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的主要收入來源仍然是藥品、耗材、檢查檢驗(yàn)等費(fèi)用。其背后的原因，一些觀點(diǎn)認(rèn)為是國家層面將醫(yī)療衛(wèi)生作為社會福利事業(yè)，刻意壓低醫(yī)療服務(wù)價(jià)格以體現(xiàn)公益性（宋文舸，1988）。但這種觀點(diǎn)并不能解釋為什么藥品的價(jià)格可以有市場價(jià)，提高藥品價(jià)格同樣會大幅提高患者的醫(yī)療費(fèi)用。顯然，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革受阻的原因更為復(fù)雜。

在過去幾十年醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的過程中，政策實(shí)踐主要探索了三條路徑，其中最基本的是成本定價(jià)法。按照成本定價(jià)是多數(shù)公共服務(wù)的定價(jià)方式。但在醫(yī)療服務(wù)中，成本的測算是個(gè)難題：醫(yī)療服務(wù)作為智力密集型勞務(wù)，缺乏物化載體，其價(jià)值構(gòu)成主要是醫(yī)務(wù)人員的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和勞務(wù)投入，這些要素的成本難以準(zhǔn)確量化。我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)以公立為主，理論上醫(yī)生的成本（即醫(yī)生的工資、福利、社會保障等）已經(jīng)由政府承擔(dān)。因此，醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格要扣除財(cái)政已經(jīng)支付的部分。在政策實(shí)踐過程中，這一點(diǎn)是明確的，即醫(yī)療服務(wù)價(jià)格要扣除財(cái)政支付部分的成本來測算。然而，財(cái)政投入的合理規(guī)模和醫(yī)務(wù)人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)卻始終缺乏科學(xué)的測算依據(jù)和統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政投入的復(fù)雜性進(jìn)一步加劇了成本核算的難度。除了人員工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型設(shè)備購置等顯性投入外，財(cái)政支持還包括土地劃撥、事業(yè)編制配置等制度性資源的投入，而這些要素的價(jià)值難以在財(cái)務(wù)賬面上準(zhǔn)確反映。由于無法全面量化財(cái)政投入的真實(shí)價(jià)值，以“扣除財(cái)政補(bǔ)貼后的成本”為基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)定價(jià)方法難以操作。再加上對地方政府而言，提高醫(yī)療服務(wù)價(jià)格還會面臨政策風(fēng)險(xiǎn)，從而在歷次改革中調(diào)整和提高的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格項(xiàng)目并不多，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格長期處于較低的水平。

在成本難以測算的情況下，政策實(shí)踐中出現(xiàn)了第一個(gè)替代的方案，即將醫(yī)療服務(wù)價(jià)格與耗材使用和檢查項(xiàng)目掛鉤，通過耗材和檢查成本來變相提高醫(yī)療服務(wù)價(jià)格。因?yàn)楹牟囊约皺z查設(shè)備等的物耗成本是顯性的、可計(jì)算的，而這些耗材和檢查、檢驗(yàn)等又是醫(yī)療服務(wù)供給過程中必不可少的，將其與醫(yī)療服務(wù)價(jià)格相關(guān)聯(lián)似乎就是合乎情理的。但是這樣一來又陷入“以耗養(yǎng)醫(yī)”和“檢查檢驗(yàn)養(yǎng)醫(yī)”的困境中。由于耗材以及大型檢查設(shè)備等的價(jià)格是市場定價(jià)，抬高耗材、設(shè)備的價(jià)格從而抬高成本、提高實(shí)際醫(yī)療服務(wù)價(jià)格成為醫(yī)療費(fèi)用快速上漲的又一個(gè)頑疾。對于此種現(xiàn)象，政策又變?yōu)閷⒑牟膹尼t(yī)療服務(wù)價(jià)格構(gòu)成中剝離出來①。國家發(fā)展改革委等部門2009年聯(lián)合印發(fā)的《改革藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的意見》中也在改革醫(yī)療服務(wù)定價(jià)方式中規(guī)定要嚴(yán)格控制以新設(shè)備、新試劑、新方法等名義新增醫(yī)療檢查檢驗(yàn)項(xiàng)目。2021年的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革方案明確提出了醫(yī)耗分離、技耗分離的原則，要求能夠分離出來的耗材一律從醫(yī)療服務(wù)價(jià)格構(gòu)成中分離出來。

對于醫(yī)生服務(wù)成本的測算難題，在政策實(shí)踐中還出現(xiàn)了另外一個(gè)方案，即固定醫(yī)生薪酬，從而倒推醫(yī)療服務(wù)價(jià)格。固定醫(yī)生的薪酬等于固定了醫(yī)生的成本，醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格只要能夠體現(xiàn)這個(gè)固定的醫(yī)生成本即可。改革的思路是從原來的績效工資制（工資收入與業(yè)務(wù)收入，以及醫(yī)院、科室績效掛鉤）變?yōu)楣潭ㄐ匠曛疲瑢⑨t(yī)生的工資與社會平均工資掛鉤（鐘東波，2014）。一些地區(qū)還以國際經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)將醫(yī)生的年薪確定為社會平均工資的3—5倍（王春曉，2018）。醫(yī)生的固定年薪制相當(dāng)于固定了醫(yī)生的成本，可將其直接平攤到醫(yī)療服務(wù)價(jià)格上。

但是，醫(yī)生薪酬制度的改革并未得以推廣，醫(yī)生薪酬與社會平均工資掛鉤且高于社會平均工資若干倍的做法也沒有得到推廣。其背后不僅有地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的原因，更重要的是如下三個(gè)顧慮：一是其他公共部門群體的攀比，以及由此引發(fā)的沖突；二是在現(xiàn)有管理模式下，固定工資制往往陷入“干和不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”的困境，降低醫(yī)療體系的資源運(yùn)行效率；三是在醫(yī)生仍然掌握了處方權(quán)的情況下，有理由擔(dān)心提高醫(yī)療服務(wù)價(jià)格后，藥品、耗材、檢查檢驗(yàn)等費(fèi)用并未真正下降，從而出現(xiàn)“兩頭翹”的問題。最后還有一個(gè)深層次的問題沒有解決，即對于醫(yī)生的收入仍然缺少理論依據(jù)和可量化的標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)生收入相當(dāng)于社會平均工資的3—5倍這只是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)，是從其他國家的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來的。不同國家的醫(yī)療體制、人才培養(yǎng)成本、執(zhí)業(yè)環(huán)境和社會文化存在顯著差異，這些差異直接影響醫(yī)務(wù)人員服務(wù)價(jià)值的構(gòu)成要素，簡單的比較、掛鉤缺乏令人信服的證據(jù)。

除了上述兩種方式外，在醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革中還出現(xiàn)了第三種思路，即分類定價(jià)，將一部分醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改為市場定價(jià)，政府不再干預(yù)。這種改革思路基于兩個(gè)維度：一是按照醫(yī)療機(jī)構(gòu)性質(zhì)，區(qū)分營利性和非營利性機(jī)構(gòu)；二是按照服務(wù)類型，將醫(yī)療服務(wù)分為基本醫(yī)療服務(wù)、非基本醫(yī)療服務(wù)和特需醫(yī)療服務(wù)。在此框架下，營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、非基本醫(yī)療服務(wù)和特需服務(wù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，而非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本醫(yī)療服務(wù)則繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。2000年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》提出了營利性與非營利性機(jī)構(gòu)分類管理，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格按照基本醫(yī)療服務(wù)與非基本醫(yī)療服務(wù)分類管理的意見。2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，提出對于市場競爭比較充分、個(gè)性化需求比較強(qiáng)的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。但問題在于基本醫(yī)療服務(wù)和非基本醫(yī)療服務(wù)本就難以區(qū)分，在現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為公立醫(yī)院的特需醫(yī)療服務(wù)的高價(jià)格。而這只是一小部分醫(yī)療服務(wù)，絕大多數(shù)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格仍然是行政定價(jià)。

在上述因素的影響下，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的改革雖然一直在提，各地也一直在調(diào)整，但總體的進(jìn)展緩慢，醫(yī)療服務(wù)定價(jià)的框架性安排并未有根本性的改變。而這種困境也表明，分解式的、按成本定價(jià)式的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革思路需要重新考察和評估，需要從三醫(yī)協(xié)同發(fā)展與治理的大框架下與醫(yī)保支付方式改革相協(xié)同，從推動醫(yī)藥衛(wèi)生體系整體運(yùn)行效率的角度來重構(gòu)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格體系。

四、醫(yī)保支付方式改革進(jìn)程中的政策沖突

現(xiàn)代醫(yī)療保險(xiǎn)主要通過購買服務(wù)的方式為參保人提供保障。從醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展歷史看，早期的醫(yī)療保險(xiǎn)比如19世紀(jì)80年代德國俾斯麥政府開始的社會醫(yī)療保險(xiǎn)，其保障的重點(diǎn)是因病帶來的收入損失，兼顧對醫(yī)療費(fèi)用的保障。20世紀(jì)20年代后，隨著現(xiàn)代醫(yī)學(xué)技術(shù)的發(fā)展，醫(yī)療費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)開始超過收入損失風(fēng)險(xiǎn)，成為家庭面臨的主要健康財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)的保障也逐步轉(zhuǎn)向?qū)︶t(yī)療費(fèi)用的保障，醫(yī)保成為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主要籌資來源（Starr， 1982）。特別是隨著社會醫(yī)療保險(xiǎn)在主要發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的建立，社會醫(yī)保成為主要的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的籌資來源。但是，在這個(gè)階段醫(yī)保對醫(yī)療服務(wù)的支付主要是按項(xiàng)目支付。按項(xiàng)目支付的邏輯就是分解式的支付，將醫(yī)療服務(wù)根據(jù)技術(shù)細(xì)節(jié)分為多個(gè)項(xiàng)目，醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及醫(yī)生每實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目就收取一筆費(fèi)用。按項(xiàng)目支付背后實(shí)際上是按成本支付，從而醫(yī)保成為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成本補(bǔ)償方。既然是按成本補(bǔ)償，其對醫(yī)療服務(wù)供給方的激勵(lì)就是抬高醫(yī)療服務(wù)成本。

在這樣的情況下，醫(yī)保需要一套更加科學(xué)、合理的支付方式，在保證合理醫(yī)療服務(wù)供給的前提下控制不合理的、過度的醫(yī)療費(fèi)用。由此，預(yù)付制的或前瞻性的支付方式開始出現(xiàn)。在社區(qū)全科服務(wù)領(lǐng)域，這種預(yù)付制體現(xiàn)為按人頭付費(fèi)（Capitation），在住院服務(wù)上則主要體現(xiàn)為按病種診療路徑分組即DRGs的支付方式。這種前瞻性的支付方式依據(jù)歷史發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用數(shù)據(jù)，將診療路徑相似、資源消耗相近的項(xiàng)目整合到一個(gè)病種診療路徑下，并統(tǒng)一進(jìn)行打包支付。打包支付改變了按項(xiàng)目定價(jià)和按項(xiàng)目支付的激勵(lì)方向，從分解式的按成本補(bǔ)償變?yōu)獒t(yī)藥一體的綜合性的支付，但在綜合支付之上給定了一個(gè)最高限價(jià)。從現(xiàn)實(shí)來看，支付方式的變革也確實(shí)成為各國控制醫(yī)療費(fèi)用上漲的有效手段（Mayes， 2007；Mihailovic et al.， 2016）。

中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一個(gè)主線是解決以藥養(yǎng)醫(yī)以及由此帶來的各種扭曲行為。為此，改革支付方式的思路較早就被提出。2009年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中已經(jīng)明確提出通過改革支付方式等措施完善公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制。2009年國家發(fā)展改革委等三部委在《改革藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的意見》中提出，在政府制定藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)上，改革醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式，逐步實(shí)行按病種付費(fèi)、按服務(wù)單元付費(fèi)和總額預(yù)付。2011年人力資源社會保障部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)付費(fèi)方式改革的意見》明確了付費(fèi)方式改革的任務(wù)目標(biāo)、基本原則和實(shí)施路徑，開始在實(shí)踐中推動支付方式的改革。此后的歷次公立醫(yī)院改革文件均強(qiáng)調(diào)了支付方式改革。但在2018年國家醫(yī)保局成立之前，醫(yī)保支付方式改革進(jìn)展緩慢。以北京為例，雖然自2011年起在五家醫(yī)院開展DRGs支付方式改革試點(diǎn)，但一直未能全面推開（周瑞等，2013）。國家醫(yī)保局成立后，醫(yī)保的支付方式改革成為深化醫(yī)療保障制度改革的重要內(nèi)容。2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》，專門將支付方式改革單列一個(gè)部分，要求建立“管用高效的醫(yī)保支付機(jī)制”，通過支付方式改革提高基金運(yùn)行效率。隨后，國家醫(yī)保局先后開展了DRGs與DIP支付方式改革的試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上制定了三年行動計(jì)劃，要求2021—2024年實(shí)現(xiàn)DRGs/DIP支付方式的全覆蓋。目前，多數(shù)地區(qū)已完成住院服務(wù)DRGs/DIP的支付方式改革。

但是，醫(yī)保支付方式的變革與醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的運(yùn)行邏輯在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了沖突。醫(yī)院的財(cái)務(wù)和薪酬制度仍按照傳統(tǒng)的項(xiàng)目定價(jià)邏輯運(yùn)行，即每個(gè)診療項(xiàng)目對應(yīng)一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目和基于成本的收費(fèi)價(jià)格。按照這個(gè)邏輯，醫(yī)療機(jī)構(gòu)最優(yōu)的管理模式是將醫(yī)院的總財(cái)務(wù)目標(biāo)進(jìn)行分解：醫(yī)院分解到科室、科室分解到醫(yī)務(wù)人員。醫(yī)務(wù)人員財(cái)務(wù)目標(biāo)加總就等于科室的財(cái)務(wù)目標(biāo)，所有科室財(cái)務(wù)目標(biāo)加總就等于醫(yī)院的財(cái)務(wù)目標(biāo)。這種簡單線性加總的管理模式正是按項(xiàng)目、依據(jù)成本定價(jià)的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，由于醫(yī)療服務(wù)成本的難以測度，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格總是處在“不足”的狀態(tài)，而這也成了醫(yī)療機(jī)構(gòu)“以藥養(yǎng)醫(yī)”的主要理由。

醫(yī)保的前瞻性打包付費(fèi)方式改變了傳統(tǒng)的定價(jià)邏輯。醫(yī)保對病種的支付標(biāo)準(zhǔn)不再依據(jù)單個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)際成本，而是基于統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)完成同一病種的平均費(fèi)用。這就與醫(yī)院的運(yùn)行模式產(chǎn)生沖突：當(dāng)以平均費(fèi)用確定支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，總有一半病種的支付價(jià)格低于醫(yī)院實(shí)際成本，使這些病種處于“虧損”狀態(tài)。這正是打包付費(fèi)的關(guān)鍵邏輯，通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的競爭壓低病種成本，提高基金使用效率。

沖突的關(guān)鍵是醫(yī)院作為供給方與醫(yī)保作為支付方對“價(jià)格”的理解以及測算不一致。如果從按項(xiàng)目依據(jù)成本來定價(jià)的邏輯，那么醫(yī)院是“虧損”的，因?yàn)榭傆胁糠殖杀緵]有得到補(bǔ)償；但從打包付費(fèi)的角度，這個(gè)“虧損”是不存在的，因?yàn)獒t(yī)保基金已經(jīng)按照預(yù)定的基金總量以及價(jià)格進(jìn)行了支付，所有“虧損”病例都有一個(gè)相應(yīng)的“盈余”病例與之相對應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常發(fā)生的情況是，醫(yī)院按照每一項(xiàng)的服務(wù)價(jià)格（包括醫(yī)療服務(wù)以及藥品、耗材、檢查檢驗(yàn)等）的加總來測算DRGs/DIP病組的總費(fèi)用，并以此作為DRGs/DIP的價(jià)格來評估醫(yī)保給出的支付費(fèi)用。若該加總費(fèi)用高于DRGs/ DIP的醫(yī)保支付價(jià)格，則計(jì)為該病例的“虧損”，并以此測算DRGs/DIP對醫(yī)院的補(bǔ)償率。但從醫(yī)保支付的角度，按項(xiàng)目加總得到的費(fèi)用總額不是DGR/DIP病組的支付價(jià)格，而只是該醫(yī)院的成本。如果醫(yī)院在該病組上的成本超過了醫(yī)保給定的支付價(jià)格，那么醫(yī)院應(yīng)該通過各種措施去降低成本，而不是將之視為醫(yī)保的補(bǔ)償不足。在這里，從醫(yī)院角度給出的價(jià)格是本院實(shí)際成本的加總，而醫(yī)保作為支付方給出的價(jià)格是該地區(qū)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的平均費(fèi)用。

具體到醫(yī)務(wù)人員，如果按照之前醫(yī)療服務(wù)定價(jià)的邏輯，對于每個(gè)病例只會有“盈余多少”的差別，最差也是零收入，但不會有虧損；但在按病種打包付費(fèi)下，醫(yī)務(wù)人員總會遇到支付價(jià)格低于實(shí)際成本的病例。如果繼續(xù)采用線性分解的管理模式，某些科室和醫(yī)務(wù)人員必然會處于“虧損”狀態(tài)。這也是近年來一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及醫(yī)務(wù)人員不滿于支付方式改革的主要原因①。

實(shí)際上，沖突不僅存在于醫(yī)療、醫(yī)保二者之間，在醫(yī)保內(nèi)部也存在政策之間的沖突，即在實(shí)施了DRGs/DIP打包付費(fèi)的病種中，是否還需要按照傳統(tǒng)項(xiàng)目制對每一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)和支付。從目前看，這兩個(gè)體系是并行的，同一個(gè)醫(yī)療服務(wù)的項(xiàng)目，既被包含在某個(gè)DRGs/DIP病組中進(jìn)行了統(tǒng)一的支付，同時(shí)本身又有一個(gè)服務(wù)的價(jià)格。這個(gè)服務(wù)的價(jià)格在多數(shù)地區(qū)被用來作為向患者的收費(fèi)依據(jù)，只有少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了二者的統(tǒng)一。這兩個(gè)價(jià)格不僅在量上不一致，而且其背后所體現(xiàn)的邏輯也不一致。特別是在計(jì)算“結(jié)余”時(shí)，使用這兩個(gè)價(jià)格給出的結(jié)果往往是不一致的。

五、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革與醫(yī)保支付方式改革協(xié)同的政策路徑

從國際經(jīng)驗(yàn)看，隨著醫(yī)保日益成為醫(yī)療服務(wù)的主要購買方，以醫(yī)保支付方式的邏輯重塑醫(yī)療服務(wù)定價(jià)體系已成為必然趨勢。醫(yī)療大數(shù)據(jù)的積累為推行前瞻性付費(fèi)方式奠定了基礎(chǔ)。DRGs的付費(fèi)方式之所以能夠在20世紀(jì)60和70年代發(fā)展起來，很重要的一點(diǎn)是醫(yī)療數(shù)據(jù)的積累以及統(tǒng)計(jì)技術(shù)的使用。只有在醫(yī)療數(shù)據(jù)積累的基礎(chǔ)上，對病組的平均費(fèi)用才能進(jìn)行精確測算和預(yù)測。隨著我國醫(yī)療數(shù)據(jù)的積累和全國統(tǒng)一醫(yī)保信息系統(tǒng)的建立，已為基于大數(shù)據(jù)的病組費(fèi)用測算創(chuàng)造了有利條件，為推行前瞻性打包付費(fèi)提供了技術(shù)支撐。此外，從激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)的角度，前瞻性付費(fèi)既賦予醫(yī)療機(jī)構(gòu)相應(yīng)的自主管理權(quán)，又能通過合理激勵(lì)抑制過度醫(yī)療和不合理診療行為。

以醫(yī)保前瞻性打包支付的思路來協(xié)同推動醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革，總的原則是只要能實(shí)現(xiàn)前瞻性打包付費(fèi)的服務(wù)都要建立醫(yī)保的支付標(biāo)準(zhǔn)，以醫(yī)保的支付標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)和規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為；即使那些因?yàn)楦鞣N原因沒有實(shí)現(xiàn)打包支付的項(xiàng)目，其定價(jià)模式也要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)獒t(yī)保支付方式的定價(jià)模式。

具體的實(shí)施路徑，應(yīng)根據(jù)臨床特征和服務(wù)場景對診療項(xiàng)目分類處理：一是對于住院服務(wù)實(shí)行DRGs或者DIP的打包支付，這項(xiàng)改革已在全國范圍展開。其基本的原理以及在我國的政策實(shí)踐已在前文進(jìn)行了論述。特別是隨著我國醫(yī)保信息系統(tǒng)的建設(shè)以及醫(yī)保和醫(yī)療大數(shù)據(jù)的積累，擴(kuò)大按病組付費(fèi)的覆蓋范圍已具備技術(shù)基礎(chǔ)。

二是要加快推進(jìn)社區(qū)全科服務(wù)的按人頭付費(fèi)改革。按人頭進(jìn)行支付是國際通行的對于全科醫(yī)療服務(wù)的支付方式。社區(qū)全科醫(yī)療服務(wù)是整個(gè)醫(yī)療服務(wù)體系的基石，也是實(shí)現(xiàn)以治療為中心到以健康為中心的基礎(chǔ)（WHO，2018）。在我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的過程中，高度重視基層社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展，并將其作為實(shí)現(xiàn)分級診療的基礎(chǔ)。2009年新醫(yī)改文件中就提出了“社區(qū)首診、分級診療、雙向轉(zhuǎn)診”的政策目標(biāo)，二十大以及二十屆三中全會也再次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)分級診療建設(shè)。然而，患者過度集中于大醫(yī)院、基層醫(yī)療服務(wù)能力弱化的問題仍未得到有效解決。其背后固然有多種原因，但醫(yī)保對門診以及對社區(qū)醫(yī)療服務(wù)保障較弱、支付方式落后是一個(gè)極其重要的原因（封進(jìn)等，2022）。醫(yī)保應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)資源配置的功能，抓緊建立對社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的按人頭支付，構(gòu)建醫(yī)療服務(wù)的“守門人”制度。醫(yī)保還應(yīng)整合各部門支持社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的資源，將其統(tǒng)一納入人頭費(fèi)用。通過按人頭付費(fèi)改革，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)保與基本公共衛(wèi)生服務(wù)的統(tǒng)籌，推進(jìn)醫(yī)防融合。

三是對于醫(yī)院的門診服務(wù)，要適應(yīng)當(dāng)前診療模式、藥物創(chuàng)新以及臨床技術(shù)進(jìn)步的變化，改變按照服務(wù)場景設(shè)置不同醫(yī)保報(bào)銷政策的模式，探索適合門診特點(diǎn)的前瞻性打包付費(fèi)模式。一方面，當(dāng)前隨著藥物創(chuàng)新以及臨床技術(shù)的變革，一些住院病例轉(zhuǎn)為門診治療在技術(shù)上越來越具有可能性；另一方面，全面推行DRGs/DIP支付后，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)為規(guī)避支付限額，出現(xiàn)了將住院服務(wù)轉(zhuǎn)為門診的現(xiàn)象。如何既能保證合理的住院轉(zhuǎn)門診，同時(shí)又避免因?yàn)橘M(fèi)用問題出現(xiàn)的不合理的住院轉(zhuǎn)門診，一個(gè)可行的選擇是在門診服務(wù)中實(shí)施按病種的前瞻性付費(fèi)，比如國際上通行的針對門診服務(wù)的疾病病例組合（APG， Ambulatory Patient Groups）（Starfield et al.， 1991；Goldfield et al.， 2008）。

當(dāng)然，在政策實(shí)踐中全面實(shí)施前瞻性付費(fèi)仍然需要一段較長的時(shí)間。在這個(gè)過程中，按服務(wù)項(xiàng)目的定價(jià)方式仍然是必要的。實(shí)際上，即使前瞻性付費(fèi)能夠全面實(shí)施，也仍然會存在一些不能打包的服務(wù)項(xiàng)目，主要是一些新的診療技術(shù)以及一些復(fù)雜性的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目缺乏足夠的臨床數(shù)據(jù)支撐打包付費(fèi)。對于暫時(shí)無法實(shí)施前瞻性付費(fèi)的項(xiàng)目，其按項(xiàng)目定價(jià)也應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的成本定價(jià)模式，借鑒前瞻性打包支付的思路。核心是把握兩個(gè)要素：一是確立不同病組間的比價(jià)關(guān)系，二是根據(jù)醫(yī)保支付能力和分類預(yù)算確定支付總量。在DRGs/DIP支付模式中，比價(jià)關(guān)系體現(xiàn)為權(quán)重（點(diǎn)值），即某病組對所有病組平均費(fèi)用的比例。這個(gè)權(quán)重關(guān)系實(shí)際上給定了不同病組之間的比價(jià)關(guān)系：權(quán)重高的病組在所有病組中的排序靠前，體現(xiàn)了該病組的資源消耗比重較高。醫(yī)保再根據(jù)年度住院基金預(yù)算，按照各病組權(quán)重分配支付總額，形成每個(gè)病組的具體支付標(biāo)準(zhǔn)。

在按服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)的過程中，應(yīng)借鑒上述思路：首先確定不同服務(wù)項(xiàng)目之間的比價(jià)關(guān)系，然后通過分類預(yù)算確定醫(yī)保對所有服務(wù)項(xiàng)目的支付總額。雖然在確定不同服務(wù)項(xiàng)目的比價(jià)關(guān)系中仍然需要測算不同服務(wù)項(xiàng)目的成本，但由于比價(jià)關(guān)系是某項(xiàng)服務(wù)的平均費(fèi)用占所有服務(wù)項(xiàng)目平均費(fèi)用的比值，成本的絕對值對于價(jià)格決定而言就失去了意義。接下來，根據(jù)分類預(yù)算確定總支出額度，再按比價(jià)關(guān)系將總額分配至各項(xiàng)目，最終形成具體的支付標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，按照上述原則和路徑來實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革與醫(yī)保支付方式改革的協(xié)同，對醫(yī)保的治理能力以及三醫(yī)之間的協(xié)同治理提出了更高的要求。對醫(yī)保而言，醫(yī)保分類預(yù)算是關(guān)鍵，因?yàn)樗苯記Q定支付標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格。分類預(yù)算實(shí)際上是引導(dǎo)醫(yī)療資源在不同服務(wù)類型中的配置。要實(shí)現(xiàn)通過分類預(yù)算來引導(dǎo)資源配置，一是要從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度準(zhǔn)確把握參保人醫(yī)療服務(wù)需求結(jié)構(gòu)的變動，依據(jù)需求結(jié)構(gòu)變動來調(diào)整對不同服務(wù)的預(yù)算；二是要對人口變化、經(jīng)濟(jì)增長以及社會結(jié)構(gòu)的變化把握基金的收入與支出，實(shí)現(xiàn)基金的動態(tài)精算平衡；三是要遵循醫(yī)療的臨床規(guī)律，把握診療技術(shù)以及診療模式的變革，針對供方的結(jié)構(gòu)變化調(diào)整分類預(yù)算。

從三醫(yī)協(xié)同治理角度看，改革協(xié)同的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于重構(gòu)醫(yī)院與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制：醫(yī)院的管理模式走向弱激勵(lì)機(jī)制的戰(zhàn)略管理，而社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)則在按人頭付費(fèi)的引導(dǎo)下形成強(qiáng)激勵(lì)的機(jī)制。我國公立醫(yī)院在過去幾十年的改革歷程中，其管理模式上一直遵循的是強(qiáng)激勵(lì)的機(jī)制，即醫(yī)生的收入與其收費(fèi)能力相關(guān)，有更高收費(fèi)能力的醫(yī)生，其收入也較高。而更高的收費(fèi)能力并不代表其有更高的臨床價(jià)值。在以藥養(yǎng)醫(yī)的條件下，使用藥品、耗材、檢查檢驗(yàn)更多的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)能力更高，從而這些科室的醫(yī)生收入也更高。但從臨床價(jià)值的角度，這些科室并不一定就高于少使用藥品、耗材、檢查檢驗(yàn)的科室。同理，在社區(qū)全科醫(yī)學(xué)與醫(yī)院專科醫(yī)療服務(wù)之間也存在這種收費(fèi)能力與價(jià)值醫(yī)療之間的沖突。醫(yī)院的?？漆t(yī)生提供的醫(yī)療服務(wù)同質(zhì)性差，壟斷性強(qiáng)，這也意味著其收費(fèi)能力更強(qiáng)。在強(qiáng)激勵(lì)的機(jī)制下，醫(yī)生有動機(jī)利用自身醫(yī)療服務(wù)的壟斷性來提高收入，出現(xiàn)供給誘導(dǎo)需求的現(xiàn)象。在過去幾十年間所謂的以藥養(yǎng)醫(yī)、藥物濫用、過度診療等弊端無不從此而起。與之相反，我國社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制則在“收支兩條線”的管理模式下，形成了弱激勵(lì)機(jī)制，即醫(yī)生的收入與其提供服務(wù)之間沒有關(guān)系，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“干多干少一個(gè)樣、干和不干一個(gè)樣”的現(xiàn)象（王震，2016）。而社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以全科醫(yī)療為主，同質(zhì)性、可比性強(qiáng)，特別是在按人頭付費(fèi)的情況下具有可競爭性，更適合強(qiáng)激勵(lì)的機(jī)制。

對于醫(yī)院而言，要實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)激勵(lì)的機(jī)制轉(zhuǎn)為弱激勵(lì)的機(jī)制，在管理模式上則要與DRGs/DIP支付方式改革同步實(shí)現(xiàn)從分解式管理到戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)變。在戰(zhàn)略管理模式下，醫(yī)院要實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)與平衡，并依據(jù)醫(yī)務(wù)人員對戰(zhàn)略目標(biāo)的貢獻(xiàn)分配薪酬，切斷醫(yī)保的支付與醫(yī)務(wù)人員收入之間的直接聯(lián)系。醫(yī)保對醫(yī)院的支付遵循市場購買原則，以實(shí)現(xiàn)效率，而醫(yī)院對醫(yī)生的薪酬要遵循戰(zhàn)略管理的原則，以充分實(shí)現(xiàn)臨床目標(biāo)（王震，2024）。在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中實(shí)現(xiàn)強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，首先要全面推行按人頭付費(fèi)，將按人頭付費(fèi)與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)結(jié)合起來，同時(shí)要實(shí)行簽約居民的用腳投票的機(jī)制，在提高效率的同時(shí)保證質(zhì)量；其次，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)要扁平化，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心（站）與全科醫(yī)生（團(tuán)隊(duì)）之間的關(guān)系要改革為合作關(guān)系，以體現(xiàn)全科醫(yī)生（團(tuán)隊(duì)）的核心作用，直接面向參保居民，而社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心（站）則轉(zhuǎn)向?yàn)槿漆t(yī)生（團(tuán)隊(duì)）提供相應(yīng)的服務(wù)為主。

六、結(jié)論及討論

醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革一直被視為解決以藥養(yǎng)醫(yī)問題的根本措施，但改革效果始終不盡如人意。這種改革困境需要從理論層面深入分析，重新評估改革路徑。隨著基本醫(yī)保成為醫(yī)療服務(wù)的主要籌資方，發(fā)揮其戰(zhàn)略購買功能、引導(dǎo)資源配置已成為深化醫(yī)改的重要抓手。在醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革中，醫(yī)保支付方式改革的協(xié)同至關(guān)重要。這一問題在推進(jìn)住院服務(wù)DRGs/DIP支付改革過程中日益突出：當(dāng)住院服務(wù)已實(shí)行打包支付時(shí)，是否還有必要對單個(gè)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)？這構(gòu)成了本研究的核心問題。

醫(yī)保支付方式改革以實(shí)現(xiàn)前瞻性打包支付為導(dǎo)向，這與傳統(tǒng)定價(jià)機(jī)制有根本區(qū)別。新機(jī)制不再依據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成本進(jìn)行定價(jià)和支付，而是基于兩個(gè)要素：一是病組間的比價(jià)關(guān)系（權(quán)重），二是醫(yī)保基金的支付能力。具體操作是先通過比價(jià)關(guān)系（權(quán)重）確定不同病組或者服務(wù)的排序，再通過不同類別醫(yī)療服務(wù)的預(yù)算支出確定支付總量，最后將支付總量按照比價(jià)關(guān)系（權(quán)重）分配到不同的病組或者服務(wù)上，即形成病組或服務(wù)的支付價(jià)格。實(shí)際上，在一些地區(qū)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革的實(shí)踐中，已開始探索與醫(yī)保支付方式的協(xié)同路徑（韓佳坤等，2024）。在這些實(shí)踐中，一個(gè)根本性的變革就是逐漸改變以成本定價(jià)的傳統(tǒng)路徑。

推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革應(yīng)遵循兩個(gè)原則：一是對具備條件的項(xiàng)目實(shí)行打包支付；二是對暫不具備條件的項(xiàng)目也要采用前瞻性定價(jià)思路。在政策路徑的選擇上，則要依據(jù)醫(yī)療服務(wù)的臨床技術(shù)特征以及服務(wù)場景分類進(jìn)行：對于社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)盡快建立按人頭支付的方式，對于醫(yī)院?？崎T診建立按病種的前瞻性打包支付模式，而對于住院服務(wù)則實(shí)現(xiàn)DRGs/DIP的支付方式全覆蓋。

然而，這一改革在實(shí)踐中遇到醫(yī)療體系激勵(lì)機(jī)制和管理模式的阻礙。傳統(tǒng)模式下，公立醫(yī)院尤其是大醫(yī)院，通過強(qiáng)激勵(lì)和分解式管理，利用壟斷優(yōu)勢和收費(fèi)能力吸引醫(yī)療資源和患者。相比之下，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以全科服務(wù)為主，本應(yīng)成為醫(yī)療服務(wù)體系以及醫(yī)保體系“守門人”，但在現(xiàn)實(shí)中卻只能通過收支兩條線來保障其運(yùn)轉(zhuǎn)，其提供基本醫(yī)療服務(wù)的能力不斷弱化。由此，要根據(jù)二十大以及二十屆三中全會推進(jìn)三醫(yī)協(xié)同發(fā)展與治理的精神，在推動醫(yī)保內(nèi)部政策一致性的同時(shí)，推動醫(yī)療服務(wù)體系激勵(lì)機(jī)制的變革和重構(gòu)。在醫(yī)院層面，轉(zhuǎn)向多目標(biāo)的戰(zhàn)略管理，建立弱激勵(lì)的機(jī)制；而在社區(qū)層面，則將按人頭支付與家庭醫(yī)生簽約結(jié)合起來，加大對社區(qū)基層的資源投入，建立購買服務(wù)、居民用腳投票的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。

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① DRGs（Diagnosis Related Groups）診斷相關(guān)分組，是病例組合技術(shù)的一種，按照臨床路徑相近、資源消耗相似的原則，對所有病例進(jìn)行分組。DRGs分組完成后，依據(jù)DRGs的分組進(jìn)行前瞻性支付PPS（Prospective Payment System）即所謂的DRGs支付方式。DIP（Diagnosis Intervention Packet）按照診斷與操作對病例進(jìn)行分組的一種方法。分組完成后，其支付邏輯與DRGs的支付邏輯相同，都是按照病組打包進(jìn)行支付。二者分組方法以及支付路徑的聯(lián)系與區(qū)別可參見：應(yīng)亞珍.DIP與DRGs：相同與差異[J].中國醫(yī)療保險(xiǎn)，2021（7）：75.

① Prospective payment的含義為根據(jù)歷史數(shù)據(jù)對未來發(fā)生的服務(wù)提前約定一個(gè)支付標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)也翻譯為預(yù)付制。但實(shí)際上Prospective payment不一定是提前實(shí)際支付，其關(guān)鍵是在服務(wù)發(fā)生之前提前約定支付標(biāo)準(zhǔn)或支付價(jià)格。因此，翻譯為前瞻性付費(fèi)更能體現(xiàn)其含義。

② 需要指出的是，美國的DRGs付費(fèi)只是對醫(yī)院服務(wù)的支付，不包括對醫(yī)生的支付，醫(yī)生的支付仍然通過RBRVS來進(jìn)行支付。但在多數(shù)歐洲國家對醫(yī)生的支付是包含在DRGs的整體支付中的。我國實(shí)行的DRGs以及DIP支付方式也是將醫(yī)療服務(wù)與藥品等所有費(fèi)用打包一并計(jì)算的。

① 衛(wèi)生部， 財(cái)政部， 國家勞動總局. 關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理試點(diǎn)工作的意見[R]. 1979.

② 衛(wèi)生部. 關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告[R]. 1985.

① 比如廣州早在2007年就要求非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)從醫(yī)療服務(wù)價(jià)格中剝離耗材費(fèi)用，見：賀彩麗.耗材業(yè)“很受傷”[N].醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)，2007-01-26（001）.

① 在政策推行過程中也引發(fā)了各種沖突，其中受到輿論關(guān)注比較多的比如上海某醫(yī)生認(rèn)為DRG支付方式嚴(yán)重打擊了醫(yī)生的積極性，醫(yī)生利益受到損失；再比如有政協(xié)委員提出DRG/DIP的支付方式對重癥醫(yī)學(xué)科的抑制和打擊。前者參見：新民晚報(bào).上海醫(yī)生喊話李佳琦，引發(fā)熱議[EB/OL]. （2023-09-17）[2023-12-12]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=177727030383 7515791wfr=spiderfor=pc.后者參見：新浪財(cái)經(jīng).重癥醫(yī)學(xué)科苦DRG久矣？全國政協(xié)委員建議調(diào)整付費(fèi)方式[EB/OL].（2024-03-13）[2024-03-20].https：//finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2024-03-13/doc-inaneseh9368903.shtml.