中國(guó)特色社會(huì)救助制度論綱

摘要：完善的社會(huì)救助制度是現(xiàn)代化國(guó)家的標(biāo)配，托底有力的社會(huì)救助是社會(huì)保障體系成熟定型的標(biāo)志。中國(guó)社會(huì)救助制度經(jīng)歷了獨(dú)特的發(fā)展歷程，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定起到了保駕護(hù)航的作用，成為國(guó)家治理的托底性工具，其制度屬性表現(xiàn)為以人民為中心的社會(huì)救助、人口大國(guó)的社會(huì)救助和共建共治共享的社會(huì)救助，具有積極主動(dòng)、溫暖如家，分層分類(lèi)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，物質(zhì)+服務(wù)、綜合幫扶的鮮明特色。在邁向共同富裕過(guò)程中，推進(jìn)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展尤為關(guān)鍵。為此需要構(gòu)建綜合高效的社會(huì)救助格局，幫助低收入群體實(shí)現(xiàn)平等、促進(jìn)融合和謀求發(fā)展。未來(lái)一段時(shí)間，圍繞綜合高效的社會(huì)救助需要加強(qiáng)四大體系建設(shè)，打造救助幫扶共同體、促進(jìn)智慧救助的形成。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助制度；綜合救助；救助幫扶共同體；智慧救助

**基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)背景下相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22ZD060）。民政部社會(huì)救助司委托項(xiàng)目“‘十五五’低收入人口常態(tài)化救助幫扶體系專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2024201144）。

完善的社會(huì)救助制度是現(xiàn)代化國(guó)家的標(biāo)配，托底有力的社會(huì)救助是社會(huì)保障體系成熟定型的標(biāo)志?，F(xiàn)代社會(huì)救助是國(guó)家通過(guò)立法確保的公民最基本的權(quán)利之一，它是國(guó)家和其他社會(huì)主體為了維持社會(huì)的弱勢(shì)群體和個(gè)人的基本生活需求所采取的各種形式的援助。社會(huì)救助對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要作用（林閩鋼，2017）。新中國(guó)成立至今，中國(guó)社會(huì)救助制度經(jīng)歷了獨(dú)特的發(fā)展過(guò)程，具有鮮明的歷史定位并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了重要的作用。在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)救助制度作為中國(guó)特色社會(huì)保障制度的重要組成部分，如何進(jìn)一步錨定制度屬性和彰顯制度特征，構(gòu)建綜合高效的社會(huì)救助格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展成為本文研究的問(wèn)題。

一、中國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)定位

（一）獨(dú)特的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立之初，多年的戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生了大量貧困人口。伴隨著新中國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的興起，為了保障農(nóng)村中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人但無(wú)贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人的基本生活，農(nóng)村集體組織開(kāi)始承擔(dān)起對(duì)他們的供養(yǎng)責(zé)任，由此產(chǎn)生了“農(nóng)村五保供養(yǎng)制度”。“五?！?，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（或保教），它們?nèi)缤孔拥奈甯?，從五個(gè)最基本方面支撐起了最為貧困的五保戶(hù)生活（童星、林閩鋼，2011）。“五保戶(hù)”成為新中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之初最具有標(biāo)志性的社會(huì)救助制度，也成為獨(dú)具中國(guó)特色的詞語(yǔ)。五保戶(hù)制度采取行為類(lèi)別認(rèn)定方法（吉爾伯特，2004），瞄準(zhǔn)了當(dāng)時(shí)最需要兜底的貧困家庭，成為新中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期民生保障的安全網(wǎng)，彰顯了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)、對(duì)外改革開(kāi)放的政策。20世紀(jì)90年代中后期，國(guó)有企業(yè)進(jìn)入脫困闖關(guān)困難階段，企業(yè)下崗職工成為城鎮(zhèn)貧困群體的主體。1993年上海市民政局、財(cái)政局等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，1997年9月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度得到確立。之后，1998年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度和再就業(yè)工作會(huì)議，作出了實(shí)行“兩個(gè)確?！焙徒ⅰ叭龡l社會(huì)保障線”的重大決策（中國(guó)就業(yè)促進(jìn)會(huì)、中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)，2018）。確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活和企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，建立相互銜接的國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度，并與下崗職工再就業(yè)相結(jié)合，有效地保證了下崗人員和低收入居民的基本生活，有力地促進(jìn)了國(guó)企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。最低生活保障制度作為配合國(guó)有企業(yè)改革的產(chǎn)物，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，也是世界公認(rèn)的具有中國(guó)特色的社會(huì)救助制度。

2008年國(guó)際金融危機(jī)給世界各國(guó)都造成了嚴(yán)重影響，從2011年開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度開(kāi)始放緩，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，減少經(jīng)濟(jì)下行的壓力和沖擊，我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)被提上重要日程。2014年2月，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，這是第一次以行政法規(guī)的形式來(lái)規(guī)定最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會(huì)救助制度，形成了以基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，廣覆蓋、多層次、全縱深的具有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系（林閩鋼，2018）。

回顧中國(guó)社會(huì)救助制度的標(biāo)志性發(fā)展過(guò)程，社會(huì)救助制度積極有力地回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，特別是改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)救助制度按照“底線思維”嵌入到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之中，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定起到了保駕護(hù)航的作用，成為國(guó)家治理的托底性工具。

（二）鮮明的歷史定位

社會(huì)救助是社會(huì)保障的重要有機(jī)構(gòu)成，它作為社會(huì)保障體系的最后一道“安全網(wǎng)”，通常具有緩解貧困、維持社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能（林閩鋼，2017）。

1985年9月，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，“社會(huì)保障”概念被首次提出，其主要內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等。1986年4月經(jīng)過(guò)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)，在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中，提出在“七五”期間“有步驟地建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)主義的社會(huì)保障制度雛形”。在改革開(kāi)放初期，構(gòu)建“中國(guó)特色的社會(huì)主義的社會(huì)保障制度”被正式提出，社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障制度的重要構(gòu)成，也被賦予了構(gòu)建“中國(guó)特色的社會(huì)主義的社會(huì)救助制度”這一時(shí)代命題。

2020年8月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，這份文件是新中國(guó)成立以來(lái)有關(guān)社會(huì)救助領(lǐng)域改革最系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)文件。在《意見(jiàn)》中，一方面把社會(huì)救助制度定位于“保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排”，即服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器三個(gè)方面的作用；另一方面突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助是“我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)”，體現(xiàn)立黨為公的本色，遵循黨性和人民性相統(tǒng)一的價(jià)值取向。社會(huì)救助成為執(zhí)政為民的“試金石”，這是中國(guó)社會(huì)救助制度與西方社會(huì)救助制度所存在的最大區(qū)別。

二、中國(guó)社會(huì)救助制度的主要屬性

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)錨定社會(huì)主義的社會(huì)救助制度根本方向，在注重學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外社會(huì)救助有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，凸顯了以人民為中心的社會(huì)救助、人口大國(guó)的社會(huì)救助和共建共治共享的社會(huì)救助三大制度屬性。

（一）以人民為中心的社會(huì)救助

以人民為中心的社會(huì)救助是中國(guó)社會(huì)救助制度的本質(zhì)屬性，即社會(huì)救助堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在價(jià)值取向上，堅(jiān)持把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，把增進(jìn)弱勢(shì)群體的福祉作為制度的核心目標(biāo)。

以人民為中心的社會(huì)救助體現(xiàn)在：第一，以問(wèn)題為導(dǎo)向的改革路徑，成為社會(huì)救助制度持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，即堅(jiān)持把弱勢(shì)群體的利益和關(guān)切貫穿于社會(huì)救助制度改革的始終，覆蓋不同群體的各種生活風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建以基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，覆蓋全面、分層分類(lèi)、綜合高效的社會(huì)救助格局（中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院等，2022）①。第二，由人民來(lái)判斷制度成效，構(gòu)建社會(huì)救助制度的及時(shí)性、有效性標(biāo)準(zhǔn)。以人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)作為檢驗(yàn)社會(huì)救助效果的基準(zhǔn)，維護(hù)群眾的切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。第三，以積極主動(dòng)服務(wù)的狀態(tài)，厚植社會(huì)救助制度的為民情懷。社會(huì)救助一頭連著黨和政府，一頭連著廣大群眾，彰顯人民群眾的主人翁地位，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

（二）人口大國(guó)的社會(huì)救助

人口大國(guó)的社會(huì)救助是中國(guó)社會(huì)救助制度的固有屬性。在人口規(guī)模上，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，也是救助人口規(guī)模較大的國(guó)家。目前全國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)監(jiān)測(cè)對(duì)象超過(guò)8000萬(wàn)人。國(guó)際上通常將人均可支配收入中位數(shù)的50%～60%作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政能力，有研究建議將居民可支配收入中位數(shù)的40%和50%分別作為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的相對(duì)貧困線（李瑩等，2021），按此標(biāo)準(zhǔn)，今后全國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)監(jiān)測(cè)對(duì)象規(guī)模應(yīng)以1.5億人左右為宜。在區(qū)域面積上，中國(guó)幅員遼闊、疆域廣大，存在救助對(duì)象規(guī)模與有限社會(huì)資源之間的矛盾。為此，人口大國(guó)的社會(huì)救助必須堅(jiān)持統(tǒng)一性和規(guī)范性，增強(qiáng)制度的剛性約束，加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行的規(guī)范監(jiān)督，把大國(guó)社會(huì)救助簡(jiǎn)約治理作為提高我國(guó)社會(huì)救助制度治理效能的改革方向。

人口大國(guó)的社會(huì)救助體現(xiàn)在：第一，相對(duì)貧困具有人口基數(shù)大、人口構(gòu)成多樣、貧困維度廣和致貧原因復(fù)雜等特征，解決相對(duì)貧困所帶來(lái)的各種問(wèn)題會(huì)比以往解決絕對(duì)貧困問(wèn)題更困難，更具有長(zhǎng)期性。第二，制度發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然比較突出。我國(guó)各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、人口稟賦特征、社會(huì)保障基礎(chǔ)等方面差異明顯；不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間差異仍較大；社會(huì)救助信息化建設(shè)水平以及部門(mén)協(xié)同配合、社會(huì)力量參與情況參差不齊等，這對(duì)人口大國(guó)社會(huì)救助制度能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效管理形成巨大的挑戰(zhàn)。需要針對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同救助項(xiàng)目之間的協(xié)同問(wèn)題，在政策機(jī)制上增強(qiáng)前瞻性、系統(tǒng)性和全局性的治理能力。需要做好不同政策、不同項(xiàng)目之間，特別是與其他社會(huì)保障政策之間的銜接協(xié)調(diào)。這對(duì)大國(guó)社會(huì)救助制度提出了新挑戰(zhàn)，也是進(jìn)入新發(fā)展階段系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新議題。

（三）共建共治共享的社會(huì)救助

共建共治共享的社會(huì)救助是以人民為中心的社會(huì)救助的派生屬性，旨在通過(guò)政府、社會(huì)和人民群眾的共同參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的現(xiàn)代化。該理念強(qiáng)調(diào)在社會(huì)救助政策實(shí)施中，政府不再是唯一的主體，而是需要社會(huì)各界和人民群眾的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，共同提升社會(huì)救助制度運(yùn)行效果。

共建共治共享的社會(huì)救助體現(xiàn)在：第一，共建是社會(huì)救助的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)各類(lèi)主體共同參與社會(huì)救助是構(gòu)建大社會(huì)救助的前提。首先要確保社會(huì)是一個(gè)公平合作的體系，每個(gè)人都是平等和自由的個(gè)體，在這一體系中，人們通過(guò)社會(huì)合作產(chǎn)生更大的利益，使合作各方都能夠在其中受益，靠共同奮斗共同建設(shè)美好家園、共享美好生活。鼓勵(lì)勞動(dòng)者參與社會(huì)合作，并通過(guò)辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)增收致富，特別是要讓低收入群體成為“做大蛋糕”的有生力量。第二，共治是社會(huì)救助的關(guān)鍵，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與的社會(huì)救助新格局，從而明確各類(lèi)主體在社會(huì)救助中的關(guān)系和地位，要求充分發(fā)揮各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)化各級(jí)政府的主體責(zé)任，增強(qiáng)社會(huì)各方參與社會(huì)救助的能力和活力。第三，共享是社會(huì)救助的目標(biāo)，我們追求的富裕是全體人民共同富裕，因此，社會(huì)救助歸根結(jié)底是增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)公平正義，保障人民群眾的合法權(quán)益，讓弱勢(shì)群體共同創(chuàng)造和享有社會(huì)發(fā)展成果（林閩鋼，2022）。

三、中國(guó)社會(huì)救助制度的主要特征

世界各國(guó)的社會(huì)救助都具有扶弱濟(jì)困功能，社會(huì)救助一旦以制度形態(tài)嵌入于不同性質(zhì)、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平、不同文化認(rèn)同的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，就會(huì)因結(jié)構(gòu)屬性差異而呈現(xiàn)不同特性。

（一）積極主動(dòng)、溫暖如家

積極主動(dòng)、溫暖如家是中國(guó)社會(huì)救助制度的首要特征。第一，積極主動(dòng)救助將民生福祉放在首位，將人民群眾的衣食冷暖放在心上，把維護(hù)困難群眾基本權(quán)益作為社會(huì)救助制度的著眼點(diǎn)，用改革的辦法和創(chuàng)新的思維解決社會(huì)救助發(fā)展中的難題。與西方的消極救助不同，積極主動(dòng)救助不是施舍，它主張受助者權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的工具，是綜合性而非單一性的救助，其要義在于對(duì)社會(huì)救助權(quán)利的積極干預(yù)和對(duì)受救助者自我發(fā)展能力的提升（苑仲達(dá)，2016）。

第二，暖民心是以人民為中心的社會(huì)救助的根本要求，溫暖救助是新時(shí)代社會(huì)救助管理和服務(wù)應(yīng)有的精神風(fēng)貌。溫暖救助表現(xiàn)為維護(hù)好和保障好人民群眾的主人翁地位，對(duì)陷入困境的個(gè)人和家庭早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助，實(shí)現(xiàn)“人找政策”與“政策找人”相結(jié)合，做到“信息、服務(wù)多跑路，困難群眾少跑腿”。與簡(jiǎn)單的發(fā)錢(qián)發(fā)物不同，溫暖救助注重從物質(zhì)保障層次向精神關(guān)懷層面提升，用服務(wù)手段營(yíng)造社會(huì)救助的家人般關(guān)懷和溫情。

（二）分層分類(lèi)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

分層分類(lèi)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)社會(huì)救助制度的又一個(gè)鮮明特征。2020年8月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，強(qiáng)化了分類(lèi)救助管理，面向不同類(lèi)型的困難家庭和人員提供有針對(duì)性的、差異化的救助幫扶。圍繞基本生存、相對(duì)貧困、急難情形建立分類(lèi)的梯度救助體系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助重點(diǎn)從低保群體向低收入群體的擴(kuò)展，推動(dòng)了社會(huì)救助體系的調(diào)整和升級(jí)。健全分層分類(lèi)社會(huì)救助體系，適應(yīng)了我國(guó)困難群眾需求的新變化，積極回應(yīng)了困難群眾幫扶需要的多樣性，推動(dòng)了社會(huì)救助的提質(zhì)增效。

社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是中央建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重要組成部分。農(nóng)村社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)的短板，從城鄉(xiāng)二元的社會(huì)救助體系向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系發(fā)展，是補(bǔ)齊民生短板、增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性的必然要求。近年來(lái)，社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展速度全面加快，不僅結(jié)束了社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)，而且通過(guò)合理制定城鄉(xiāng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，特別是在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)社會(huì)救助政策和社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的逐步統(tǒng)一，有力推動(dòng)了城鄉(xiāng)社會(huì)救助的協(xié)同發(fā)展（林閩鋼，2020）。目前，我國(guó)在社會(huì)救助領(lǐng)域進(jìn)一步取消戶(hù)籍地申請(qǐng)限制，全面推行由急難發(fā)生地實(shí)施臨時(shí)救助，同時(shí)開(kāi)展救助管理區(qū)域性中心的試點(diǎn)，這些改革都將有助于社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化和拓展。

（三）“物質(zhì)+服務(wù)”、綜合幫扶

脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，我國(guó)貧困治理的主要目標(biāo)從解決絕對(duì)貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)向治理相對(duì)貧困問(wèn)題。傳統(tǒng)的單一的現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎鸁o(wú)法滿(mǎn)足救助對(duì)象多樣化的救助需求，無(wú)法對(duì)困難家庭采取有針對(duì)性的幫扶措施。相應(yīng)地，我國(guó)社會(huì)救助也應(yīng)逐漸改變以實(shí)物救助為主的傳統(tǒng)模式，大力發(fā)展服務(wù)類(lèi)社會(huì)救助，積極探索“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，促進(jìn)生存型救助向發(fā)展型救助模式的轉(zhuǎn)變。社會(huì)救助的“物質(zhì)+服務(wù)”，即在物質(zhì)幫扶的基礎(chǔ)上，對(duì)低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視照料服務(wù)，以及開(kāi)展心理疏導(dǎo)、能力提升、社會(huì)融入等專(zhuān)業(yè)服務(wù)，形成“物質(zhì)+服務(wù)”的復(fù)合式救助方式。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將社會(huì)救助服務(wù)委托給社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)主體來(lái)承擔(dān)，同時(shí)鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者、志愿者積極參與社會(huì)救助，從而拓展社會(huì)救助服務(wù)內(nèi)涵，促進(jìn)傳統(tǒng)的單一現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎蛭镔|(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的復(fù)合式救助轉(zhuǎn)變。通過(guò)非物質(zhì)救助形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助方式的多樣化、組合化、專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化，最大程度發(fā)揮社會(huì)救助的綜合效應(yīng)，這是我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的新亮點(diǎn)。

四、中國(guó)社會(huì)救助的高質(zhì)量發(fā)展：打造綜合高效的社會(huì)救助格局

中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，低收入群體是促進(jìn)共同富裕的重點(diǎn)幫扶保障人群（習(xí)近平，2021）。低收入群體離不開(kāi)作為民生兜底“安全網(wǎng)”的社會(huì)救助制度，在邁向共同富裕過(guò)程中，推進(jìn)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展尤為關(guān)鍵。

目前，我國(guó)已經(jīng)步入扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的歷史階段，為更好地發(fā)揮社會(huì)救助在相對(duì)貧困治理中的保障性與發(fā)展性功能，打造綜合高效的社會(huì)救助格局成為時(shí)代命題。通過(guò)綜合高效的社會(huì)救助，幫助低收入群體實(shí)現(xiàn)平等、促進(jìn)融合和謀求發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)社會(huì)救助的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）實(shí)現(xiàn)綜合高效救助的四大體系

第一，完善社會(huì)救助的政策制度體系。一是以“防風(fēng)險(xiǎn)”為目標(biāo)，面向城鄉(xiāng)家庭構(gòu)建多維識(shí)別指標(biāo)體系，對(duì)照經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況、教育狀況等，對(duì)低收入家庭的需求進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，開(kāi)展家庭情況動(dòng)態(tài)變化的防風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，建立健全預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建低收入人口常態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、快速響應(yīng)的一體化系統(tǒng)，讓低收入人口幫扶更具精準(zhǔn)性、主動(dòng)性。二是以“?；尽睘槟繕?biāo)，將各種幫扶政策向低收入人口延伸。按照分類(lèi)管理要求，相關(guān)職能部門(mén)各司其職，根據(jù)不同的圈層、類(lèi)型以及困難程度等，對(duì)低收入人口進(jìn)行救助幫扶。三是以“促發(fā)展”為目標(biāo)，加強(qiáng)基本生活救助、臨時(shí)救助與就業(yè)救助、產(chǎn)業(yè)幫扶等政策的有效銜接。鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低收入人口參與就業(yè)，促進(jìn)低收入人口穩(wěn)崗就業(yè)。重視幫扶對(duì)象的服務(wù)需求，為他們提供生活指導(dǎo)、心理?yè)嵛?、社?huì)融入等服務(wù)，讓低收入人口幫扶更具發(fā)展性、溫暖性（林閩鋼，2024）。構(gòu)建多維識(shí)別指標(biāo)體系，根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況、教育狀況等，對(duì)困難群體的救助需求進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，開(kāi)展綜合研判和預(yù)警。

第二，完善社會(huì)救助的服務(wù)保障體系。社會(huì)救助是一項(xiàng)政策性、專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作。一是加快健全社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)體系。社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)是連接社會(huì)救助各個(gè)環(huán)節(jié)的節(jié)點(diǎn)，對(duì)整個(gè)社會(huì)救助系統(tǒng)的運(yùn)行起著支撐作用，也直接影響社會(huì)救助政策的實(shí)施效果。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，形成覆蓋全國(guó)的分層設(shè)置、垂直管理的經(jīng)辦管理系統(tǒng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配置專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)救助的經(jīng)辦人員，基層代辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)救助經(jīng)辦應(yīng)當(dāng)回歸專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)化經(jīng)辦。同時(shí)，鼓勵(lì)部分社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)崗位和項(xiàng)目通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提高專(zhuān)業(yè)化水平。二是聚焦“一網(wǎng)一庫(kù)一平臺(tái)”，嵌入社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)、居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，推進(jìn)信息平臺(tái)在社會(huì)救助領(lǐng)域的全覆蓋，形成低收入人口認(rèn)定和救助幫扶的全場(chǎng)景應(yīng)用（蔣瑋，2024）。

第三，完善社會(huì)救助的監(jiān)督管理體系。社會(huì)救助涉及面廣、資金量大，嚴(yán)密和高效的監(jiān)督管理體系是社會(huì)救助持續(xù)發(fā)展的重要前提。一是建立社會(huì)救助多元監(jiān)管渠道和長(zhǎng)效機(jī)制。在下放社會(huì)救助審批權(quán)限、優(yōu)化服務(wù)流程、壓縮審批時(shí)限的同時(shí)，重點(diǎn)圍繞社會(huì)救助規(guī)范化運(yùn)行、社會(huì)救助資金的籌集和管理使用，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，擴(kuò)大外部監(jiān)督，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，全面落實(shí)監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管手段。二是在社會(huì)救助全過(guò)程嵌入信息化監(jiān)督管理手段，建立跨部門(mén)的信息比對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)低收入人口數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)并進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提高監(jiān)督管理的效率和水平。

第四，完善社會(huì)救助的社會(huì)參與體系?，F(xiàn)代社會(huì)救助制度的根本標(biāo)志就是要構(gòu)建一個(gè)充滿(mǎn)活力、有序參與的社會(huì)救助生態(tài)系統(tǒng)。在構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與的社會(huì)救助新格局中，積極發(fā)展服務(wù)類(lèi)社會(huì)救助，培育社會(huì)救助領(lǐng)域的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才，加快完善社會(huì)救助服務(wù)多元供給格局，全面提升社會(huì)救助效果。從社會(huì)救助供給側(cè)改革來(lái)看，要利用低收入人口數(shù)據(jù)庫(kù)建立救助幫扶信息發(fā)布管理平臺(tái)，積極對(duì)接企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的幫扶資源，引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與社會(huì)救助，激發(fā)全社會(huì)共同參與社會(huì)救助的活力（林閩鋼，2024）。鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)社工和社會(huì)組織進(jìn)入城鄉(xiāng)社區(qū)與低收入家庭“結(jié)對(duì)子”，并形成“一戶(hù)一策”的賦能方案。推動(dòng)社會(huì)工作與社會(huì)救助的深度融合，將社會(huì)工作的需求評(píng)估、建檔訪視、資源鏈接、能力提升等服務(wù)內(nèi)容嵌入社會(huì)救助的過(guò)程中，形成標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程，以提升社會(huì)救助服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。

（二）實(shí)現(xiàn)綜合高效救助的兩大標(biāo)志：救助幫扶共同體和智慧救助

第一，著力打造社會(huì)救助共同體。從社會(huì)救助供給側(cè)改革來(lái)看，救助資源分散、長(zhǎng)效幫扶難是基層社會(huì)救助管理長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題。救助幫扶共同體是黨建引領(lǐng)，政府主導(dǎo)，動(dòng)員社會(huì)力量參與救助、構(gòu)建多元救助主體的新探索，是救助資源社會(huì)化、救助幫扶專(zhuān)業(yè)化、救助機(jī)制長(zhǎng)效化的創(chuàng)新發(fā)展方向。

在城鄉(xiāng)社區(qū)中，構(gòu)建黨建+救助新形態(tài)，如“黨政+社會(huì)組織”“黨政+慈善機(jī)構(gòu)”“黨政+愛(ài)心企業(yè)”等，最大程度整合多方的救助資源；另一方面組織引導(dǎo)黨員干部走進(jìn)社區(qū)，動(dòng)員社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)，構(gòu)建黨政群團(tuán)共同體、救助部門(mén)共同體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村社共同體、社會(huì)組織共同體等，此外，還應(yīng)有步驟、有計(jì)劃開(kāi)展救助綜合體建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)救助共同體的實(shí)體化。

第二，不斷創(chuàng)新智慧救助模式。抓住信息技術(shù)革命為“智慧救助”提供的機(jī)遇，以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、“智慧城市”等為支撐，構(gòu)建共享開(kāi)放的大數(shù)據(jù)資源體系、智能集約的平臺(tái)支撐體系、普惠便捷的服務(wù)體系，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”“數(shù)據(jù)要素+”“人工智能+”在社會(huì)救助領(lǐng)域的發(fā)展和突破，全面促進(jìn)救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌和救助效率提升。

未來(lái)一段時(shí)期，智慧救助的創(chuàng)新發(fā)展處在關(guān)鍵期。應(yīng)打破各自為政的狀態(tài)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將智慧救助置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大局之中，將智慧救助與智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合。推進(jìn)組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)體系、保障機(jī)制等方面的統(tǒng)一部署，完善推動(dòng)智慧救助的政策體系，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)主體協(xié)同、資源鏈接。以建立和共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)為突破口，推動(dòng)社會(huì)救助各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)歸集、同時(shí)加快大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)在救助服務(wù)場(chǎng)景中的應(yīng)用，促進(jìn)社會(huì)救助精準(zhǔn)化、管理智慧化、服務(wù)智能化，讓智慧化助力中國(guó)社會(huì)救助的高質(zhì)量發(fā)展。

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① 2022年3月6日下午習(xí)近平看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建以基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，覆蓋全面、分層分類(lèi)、綜合高效的社會(huì)救助格局。