中國近代海港檢疫權(quán)的收復(fù)與國際互動

內(nèi)容提要 近代中國的海港檢疫制度自誕生起，便深受治外法權(quán)與殖民醫(yī)學(xué)的影響。因此，對歷屆民國政府而言，恢復(fù)檢疫主權(quán)都是重要的政治議題之一。20世紀(jì)20年代，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織對港口安全的關(guān)注為之帶來了歷史轉(zhuǎn)機(jī)。在全球衛(wèi)生治理視野下，中國海港檢疫問題經(jīng)歷了提出、變遷與解決的過程。通過與國聯(lián)衛(wèi)生組織的合作，南京國民政府最終建立起自主的檢疫服務(wù)，并在紛繁復(fù)雜的國際互動中得到各國政府及其在華代表的承認(rèn)。近代海港檢疫權(quán)的收復(fù)不僅是半殖民地中國恢復(fù)國家主權(quán)的過程，也是全球衛(wèi)生秩序在華發(fā)展的結(jié)果。

關(guān)鍵詞 海港檢疫 國際聯(lián)盟 全球衛(wèi)生 國家主權(quán)

楊祥銀，中國人民大學(xué)歷史學(xué)院教授

韓亮，中國人民大學(xué)歷史學(xué)院碩士研究生

1851年，第一屆國際衛(wèi)生大會于巴黎召開，揭開了國際衛(wèi)生治理的帷幕。作為中國近代外交的歷史背景之一，衛(wèi)生全球化與國家的主權(quán)、國際地位和國際形象等要素高度交融。綜觀當(dāng)前學(xué)術(shù)界對近代中國檢疫的研究，可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)成果聚焦于國家治理層面[1]，從國際政治和全球衛(wèi)生角度進(jìn)行的研究較少。本文嘗試從近代中國的檢疫制度切入，將公共衛(wèi)生與國際政治相結(jié)合，探討衛(wèi)生全球化進(jìn)程下圍繞國家主權(quán)的博弈以及其中復(fù)雜的國際互動。

事實(shí)上，近代中國的海港檢疫制度自誕生起，便帶有濃厚的治外法權(quán)與殖民醫(yī)學(xué)色彩。1873年，面對東南亞霍亂疫情的暴發(fā)，中國海關(guān)與各港口的領(lǐng)事團(tuán)經(jīng)過商討，共同設(shè)計(jì)并建立了部分沿海城市的檢疫系統(tǒng)。由于近代海關(guān)總稅務(wù)司一職長期由外籍人士擔(dān)任，國內(nèi)歷史學(xué)界往往將檢疫權(quán)視為一項(xiàng)尚待收復(fù)的國家主權(quán)。然而，在當(dāng)時(shí)的西方人和日本人看來，近代中國的疫情控制與海港檢疫遠(yuǎn)未達(dá)到現(xiàn)代水平，甚至很難具有自主管轄的能力。因此，他們一方面攻擊中國任由疾病跨海傳播，另一方面又插手中國檢疫，造成后者在衛(wèi)生領(lǐng)域半殖民化的歷史事實(shí)。圍繞遠(yuǎn)東疫情管控問題，國內(nèi)的有識之士與以拉西曼[1]（Ludwik Witold Rajchman）為代表的國際友人通力協(xié)作，最終在1930年建立國際聯(lián)盟（下文簡稱“國聯(lián)”）與中國的合作關(guān)系，推動了中國海港檢疫的去殖民化。立足于此，探討20世紀(jì)20年代中國海港檢疫制度的轉(zhuǎn)變，有助于厘清全球衛(wèi)生事業(yè)與半殖民地國家主權(quán)維護(hù)間的復(fù)雜關(guān)系?；谏鲜稣J(rèn)識，本文主要以國聯(lián)檔案、英國外交部檔案和中英文報(bào)紙等資料為研究基礎(chǔ)，從衛(wèi)生全球化的角度考察1922—1930年中國檢疫制度的轉(zhuǎn)型過程，以及國聯(lián)衛(wèi)生組織在其間發(fā)揮的作用[2]。最后進(jìn)一步分析近代中國檢疫問題的歷史屬性，理解去殖民與國際化對近代中國公共衛(wèi)生的影響與意義。

一、衛(wèi)生議題的國際交鋒：中國檢疫面臨的挑戰(zhàn)與契機(jī)

《南京條約》簽署后，疾病由海運(yùn)輸入國內(nèi)的問題日益嚴(yán)重。然而，由于資金匱乏等原因，當(dāng)時(shí)的疫船和病患往往交由各國航運(yùn)公司自行解決，清朝政府鮮有干預(yù)。這導(dǎo)致各港口的疾病防控工作幾乎處于自由放任的狀態(tài)[3]。同時(shí)，為應(yīng)對日益頻繁的國際交流及衛(wèi)生挑戰(zhàn)，歐洲各國在幾年間多次召開國際衛(wèi)生大會[4]。在這個(gè)過程中，清朝政府常常處于失語的邊緣地位，加上國內(nèi)財(cái)政問題的困擾、各種疾病疫情的沖擊，檢疫的主導(dǎo)權(quán)最終落入由外國人監(jiān)理的海關(guān)（即“洋關(guān)”）和各港口外國領(lǐng)事手中。

在海關(guān)的辦理下，中國海港檢疫的檢查、消毒和隔離等一系列基本措施得以實(shí)施。但在上海等人口密集的沿海城市，因缺乏對城市內(nèi)部疾病信息的掌握，這種檢疫制度仍面臨著疾病通過港口傳播至其他國家和地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)。1922年6月，日本衛(wèi)生官員宮島干之助向國聯(lián)衛(wèi)生委員會遞交了一份名為《日本及其領(lǐng)土內(nèi)的霍亂疫情》（The Cholera Epidemic in Japan and Her Territories，下文簡稱“宮島報(bào)告”）的報(bào)告。從這份報(bào)告中可以看到，自1912年起，日本國內(nèi)多次經(jīng)歷霍亂疫情，其病原攜帶者往往來自中國海港[5]。宮島認(rèn)為，日本境內(nèi)疫情的暴發(fā)，不僅源于中國薄弱的衛(wèi)生治理能力，也與中國政府有意無意地隱瞞國內(nèi)疫情的信息有關(guān)。宮島有意將中國檢疫問題國際化，并在報(bào)告中指出：“從國際衛(wèi)生和流行病預(yù)防的角度來看，鼠疫和霍亂是遠(yuǎn)東國家每年都發(fā)生的最重要的兩種流行病……在亞洲南部，鼠疫和霍亂的流行幾乎從未間斷。而在中國，衛(wèi)生組織的缺乏和隱瞞疫情暴發(fā)的傾向使疾病蔓延，還擴(kuò)散到鄰國。”[6]宮島將疫情周而復(fù)始的暴發(fā)歸咎于遠(yuǎn)東尤其是中國疫情情報(bào)工作的薄弱，并呼吁國聯(lián)方面派遣專員前往遠(yuǎn)東各港進(jìn)行實(shí)地調(diào)研[7]。

聽聞此事后，中方代表周緯隨即向國內(nèi)報(bào)告，一個(gè)月后向國聯(lián)衛(wèi)生組織遞交了近七年來中國東北鼠疫疫情的衛(wèi)生治理報(bào)告，以證明中國在疾病防控方面的積極作為[1]。1922年8月，日本代表宮島重申了委派調(diào)查團(tuán)的建議，并表示希望看到國聯(lián)對衛(wèi)生問題的關(guān)注不局限于歐洲地區(qū)[2]。這最終促成了1922—1923年國聯(lián)流行病委員會首席專員華愛德（Frederick Norman White）的調(diào)研訪問。1922年11月，華愛德開始了為期9個(gè)月的調(diào)研工作。1923年2月，華愛德抵達(dá)上海。滬海道署提前一周發(fā)布公文：“又稱此項(xiàng)調(diào)查，發(fā)起者為衛(wèi)生會內(nèi)之日本代表，所注重在東省防疫情形。中國辦理此事，早著成績，似可邀請調(diào)查員，前往參觀?！盵3]在中國方面看來，華愛德此次調(diào)研的重點(diǎn)將放在東北各省的衛(wèi)生檢疫和疾病治理上。畢竟與上海、廣州等海港的檢疫工作相比，東北的衛(wèi)生治理是直接由中國政府負(fù)責(zé)的，因此也更能代表中國目前的能力和決心[4]。同年3月，華愛德造訪了中國東北及華北地區(qū)，對伍連德領(lǐng)導(dǎo)的衛(wèi)生團(tuán)隊(duì)及其檢疫工作給出了不錯的評價(jià)[5]。對中國方面而言，這不失為對“宮島報(bào)告”的一次回?fù)簟?/p>

考察的經(jīng)歷使華愛德意識到預(yù)防醫(yī)學(xué)對遠(yuǎn)東地區(qū)的重要性[6]。1923年9月，在華愛德結(jié)束調(diào)研后不久，第五屆遠(yuǎn)東熱帶醫(yī)學(xué)會大會于新加坡召開。會上決議“遠(yuǎn)東的形勢需要一套不同的檢疫程序。有必要起草一份獨(dú)立的協(xié)議來管理遠(yuǎn)東的檢疫條例，以便不同國家進(jìn)行必要的合作”。參考華愛德的報(bào)告可知，遠(yuǎn)東熱帶醫(yī)學(xué)會起草的協(xié)議后來被送至國聯(lián)衛(wèi)生組織[7]?；诜N種因素，華愛德最終向國聯(lián)衛(wèi)生組織提議在遠(yuǎn)東地區(qū)建立分部，以組織遠(yuǎn)東疾病信息的共享與交流工作，提升當(dāng)?shù)貙魜y等傳染病的預(yù)防能力。

1922年“宮島報(bào)告”與1923年華愛德來華對中國檢疫事務(wù)既是挑戰(zhàn)，也是契機(jī)?？陀^而言，“宮島報(bào)告”將遠(yuǎn)東的疫情問題提升至全球衛(wèi)生議題的高度，突出遠(yuǎn)東地區(qū)的國際意義，并最終促成了國聯(lián)衛(wèi)生組織的介入。但對中國政府而言，“宮島報(bào)告”所涉內(nèi)容并非單純的公共衛(wèi)生問題，其目的在于使國聯(lián)衛(wèi)生組織承認(rèn)遠(yuǎn)東地區(qū)疫情（尤其是中國東北疫情）的不可收拾，最終引發(fā)國際干預(yù)。于是，中方為避免東北疫情成為國際公案，便想通過伍連德團(tuán)隊(duì)在東北的衛(wèi)生工作證明自身能力，這最終獲得了國聯(lián)調(diào)查員的認(rèn)可。1925年，在美國洛克菲勒基金會的財(cái)政支持下，國聯(lián)衛(wèi)生組織東方局于新加坡成立，標(biāo)志著國聯(lián)衛(wèi)生組織的影響力正式進(jìn)入遠(yuǎn)東地區(qū)[8]。

當(dāng)遠(yuǎn)東疫情特別是中國疫情成為國聯(lián)主持下衛(wèi)生秩序的一部分時(shí)，中國飽受爭議且?guī)в兄趁裆实暮８蹤z疫制度迎來了轉(zhuǎn)變的契機(jī)。據(jù)記載，1923年華愛德在華期間，曾提起未來與中國合作辦理海港檢疫事務(wù)的可能[9]。華愛德并非唯一對中國衛(wèi)生事業(yè)感興趣的國際友人。1925年6月，協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生系主任蘭安生[10（]John Black Grant）與英國駐華公使喬治·格雷（George Gray）醫(yī)生密切合作，希望能在北京建立一套應(yīng)對中國境內(nèi)流行病的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)不同疾病的發(fā)病率。然而，當(dāng)時(shí)中國各港口的檢疫工作大多由海關(guān)負(fù)責(zé)，若要進(jìn)一步獲取全國疾病信息，仍需與各港檢疫部門單獨(dú)溝通。北京政府內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司將這份請求移交至海關(guān)，提請時(shí)任海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)（Francis Arthur Aglen）督促各港口醫(yī)療官員遵循國聯(lián)在遠(yuǎn)東收集流行病情報(bào)的要求。結(jié)果，這一提議遭到了拒絕[1]。蘭安生本想提請美國洛克菲勒基金會參與此事，而后者認(rèn)為此類事務(wù)應(yīng)由國聯(lián)處理[2]。同年7月，蘭安生在致華愛德的信函中，詳盡地通報(bào)了這一狀況，并堅(jiān)定地表達(dá)了他的立場：“我極力主張，中國的檢疫服務(wù)應(yīng)當(dāng)提升至與遠(yuǎn)東其他國家相等的水平。”他進(jìn)一步保證，若此建議受到國聯(lián)的重視，他將確保中國政府能夠在未來開展相關(guān)工作[3]。

蘭安生與喬治·格雷的努力引起了時(shí)任國聯(lián)衛(wèi)生委員會秘書兼醫(yī)務(wù)主任拉西曼的興趣。1925年底，拉西曼結(jié)束了在日本的訪問，并應(yīng)在華友人的邀請，到中國短暫停留。拉西曼此行既出于對國際衛(wèi)生事業(yè)的考慮，也暗含一定的政治意義。身為波蘭人，拉西曼對同為弱小國家的中國表示同情與理解，并傾向于從“民族主義”的角度思考中國的衛(wèi)生和政治問題。來華后，他相繼受到時(shí)任東三省防疫事務(wù)總處處長伍連德、北京政府內(nèi)務(wù)總長龔心湛、外交總長王正廷的接待。在交談的過程中，拉西曼被告知：中國預(yù)防醫(yī)學(xué)工作希望效仿美國的先例，即先建立一到兩個(gè)中心，再不斷向周邊地區(qū)拓展輻射。中國方面認(rèn)為“沒有什么比港口檢疫更適合的選擇了”，并計(jì)劃提議英國政府利用四分之一的庚子賠款幫助中國發(fā)展公共衛(wèi)生服務(wù)。此外，在華期間，拉西曼還進(jìn)一步征求了海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)的意見。后者向拉西曼反映，自己希望看到上海等沿岸港口的檢疫制度得到改善，并愿意出資幫助國聯(lián)展開進(jìn)一步調(diào)查。但是，安格聯(lián)懷疑，僅依靠中國人能否建立起現(xiàn)代化的海港檢疫制度。當(dāng)拉西曼向他承諾“國聯(lián)可能提供一個(gè)完美適合中國的解決方案，并為日后工作的順利運(yùn)行提供足夠的保證”時(shí)，他表示可以接受這樣的方案[4]。

返回國聯(lián)后，拉西曼提交了一份關(guān)于此次遠(yuǎn)東之行的工作報(bào)告。在報(bào)告中他呼吁：“我們必須向中國人展示國聯(lián)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的公正性，以及在聯(lián)盟內(nèi)部各國實(shí)現(xiàn)真誠合作的可能。”在政治方面，拉西曼表示：“太多的事實(shí)證據(jù)讓我無法懷疑，民族主義運(yùn)動的興起是（中國）動蕩局勢的主要原因。外國列強(qiáng)必須對此予以充分重視。”[5]而在衛(wèi)生方面，拉西曼將重點(diǎn)放在上海等港口的檢疫工作上。他指出，目前中國所實(shí)行的由海關(guān)及外籍人士主導(dǎo)的檢疫制度存在諸多弊端，并且這些弊端與正在建立的國際衛(wèi)生秩序產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。比如，在制度上，各口岸的檢疫規(guī)定長期不統(tǒng)一，中國當(dāng)局也無法強(qiáng)制要求外國船只按照統(tǒng)一的檢疫程序接受檢疫：“根據(jù)現(xiàn)有條約，未經(jīng)外國領(lǐng)事同意，不得對懸掛外國國旗的船只執(zhí)行任何規(guī)定。”在人員上，拉西曼認(rèn)為：“盡管港口衛(wèi)生官員幾乎由歐洲人和美國人擔(dān)任……但他們對公共衛(wèi)生，特別是港口衛(wèi)生幾乎一無所知。”在日常工作上，各個(gè)港口的衛(wèi)生設(shè)備也嚴(yán)重不足，管理效率相當(dāng)?shù)拖耓6]。

拉西曼的觀點(diǎn)引起了英國衛(wèi)生官員喬治·布坎南（George Buchanan）的警覺。布坎南在給英國外交官員約翰·穆里（John Murry）的私人信件中，對伍連德及其同僚將海港檢疫作為中國現(xiàn)代衛(wèi)生建設(shè)起點(diǎn)的動機(jī)提出了質(zhì)疑。在他看來“，一個(gè)四千年來都沒有醫(yī)學(xué)科學(xué)的國家，在開始新的醫(yī)學(xué)時(shí)代時(shí)，想要通過在其港口建立一個(gè)系統(tǒng)，將疾病從世界上其他早已從事醫(yī)學(xué)工作的國家拒之門外”，這無疑是荒謬的[7]。不過，布坎南的來信并沒有得到英國外交部的重視。幾日后，穆里回信表示：首先，國聯(lián)衛(wèi)生組織東方局已經(jīng)考慮過這一問題，并認(rèn)為短期內(nèi)只會開展對中國港口檢疫工作的調(diào)研活動，這并無大礙；其次，在幾個(gè)月前英國外交部曾收到來自英國駐華公使喬治·格雷的有關(guān)請示，當(dāng)局決定將中國海港檢疫的調(diào)研與建設(shè)問題放在1926年巴黎國際衛(wèi)生會議后考慮；最后，在1925年9月的文件中，擔(dān)任中國海關(guān)總稅務(wù)司的安格聯(lián)也曾向他們表示愿意接受國聯(lián)衛(wèi)生組織或洛克菲勒基金會國際衛(wèi)生委員會專家的調(diào)查，目的是請調(diào)查組為當(dāng)下混亂的港口檢疫工作提出更多建議[1]。

至此，1922年“宮島報(bào)告”所引發(fā)的對中國檢疫事業(yè)的質(zhì)疑，在中國方面與國聯(lián)方面的持續(xù)對話、相互理解以及探索國際合作的過程中告一段落。值得注意的是，在這個(gè)過程中，國際社會中的幾位關(guān)鍵人物發(fā)揮了顯著作用，包括提出遠(yuǎn)東檢疫問題的宮島干之助、協(xié)和醫(yī)學(xué)院的蘭安生，以及國聯(lián)內(nèi)思想進(jìn)步的波蘭籍官員拉西曼。他們的行動各有動機(jī)，最終共同促成了國聯(lián)衛(wèi)生組織對中國檢疫衛(wèi)生事務(wù)的重視與干預(yù)。質(zhì)言之，1922—1925年中國檢疫問題的提出與國際化，并不全然是以被殖民國家收復(fù)主權(quán)的形式出現(xiàn)在歷史舞臺的。它的另一番面貌是衛(wèi)生治理的全球化趨勢對殖民時(shí)代各自為政的衛(wèi)生管理現(xiàn)狀的沖擊。對中國而言，恢復(fù)行使海港檢疫權(quán)與融入國際衛(wèi)生秩序達(dá)到了前所未有的協(xié)調(diào)，這無疑是一次歷史的機(jī)遇。

二、政治動蕩與尋求合作：檢疫問題的變遷與擱置

當(dāng)北京方面的中外人士致力于通過國聯(lián)改變海港檢疫現(xiàn)狀時(shí)，廣州的國民黨政權(quán)采取了更激進(jìn)的政治措施。孫中山執(zhí)掌廣州軍政府時(shí)期，海關(guān)余稅的繳納問題成為廣州軍政府與廣東省海關(guān)稅務(wù)司之間的主要矛盾之一[2]。1923年11月，孫中山宣布將廣東省海關(guān)余稅納入廣州軍政府的財(cái)政，隨即引起各國政府的強(qiáng)烈反對。1924年初，軍政府發(fā)表關(guān)于海關(guān)問題的宣言提出，“中國海關(guān)，實(shí)一中國國家機(jī)關(guān)，所有收入為國稅之一部分”，并計(jì)劃收回廣東省海關(guān)管理權(quán)[3]。此舉一旦實(shí)施，不僅海關(guān)財(cái)政將由廣州軍政府掌握，包括衛(wèi)生檢疫在內(nèi)的港口管理權(quán)也將一并收回。然而，數(shù)月后英美海軍進(jìn)入廣州港示威。幾經(jīng)周折，廣州軍政府此次行動以失敗告終[4]。

廣州國民政府成立后，收復(fù)廣州海港檢疫權(quán)的計(jì)劃被再度提起。1926年，時(shí)任廣州市政委員孫科“責(zé)局籌辦檢疫所，幾經(jīng)擘劃”[5]。計(jì)劃籌辦的廣州市檢疫所將下設(shè)于市衛(wèi)生局。此時(shí)的衛(wèi)生局已有多名頗具醫(yī)學(xué)資歷的外籍醫(yī)療人員在職，收復(fù)廣州港口檢疫主權(quán)勢在必得。同年8月，時(shí)任廣州市衛(wèi)生局局長司徒朝向廣東省海關(guān)稅務(wù)司貝泐（Francis Hayley Bell）表達(dá)了這一意愿。貝泐在給海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)的信中寫道，檢疫問題是領(lǐng)事館與國民政府交流中遇到的諸多困難之一，而如今這一問題似乎走向了轉(zhuǎn)折。貝泐繼續(xù)寫道：“最近的一項(xiàng)命令實(shí)際上宣布了衛(wèi)生局下將成立一個(gè)檢疫委員會，該委員會將從政府那里獲得每月3000元的津貼。”國民政府的激進(jìn)措施既沒有征求廣東省海關(guān)的意見，也沒有通告各國代表。因此，貝泐強(qiáng)調(diào)：“海關(guān)及其自1911年以來所做的一切工作都被忽略了?！痹诖朔N情形下，他決定暫時(shí)忽略廣州國民政府新的檢疫規(guī)定，并以廣東省海關(guān)的名義繼續(xù)執(zhí)行以往的檢疫程序。在給安格聯(lián)的信中，他表示自己當(dāng)下只好在缺少當(dāng)局認(rèn)可的情況下，對船只進(jìn)行必要的霍亂檢疫[1]。

1926年8月，貝泐召集各國代表，希望對當(dāng)下幾乎分裂的港口檢疫工作提出解決方案。鑒于海關(guān)體系下海港檢疫制度的種種弊病，貝泐對國民政府希望獨(dú)立辦理港口檢疫工作的要求并不完全反對[2]。他認(rèn)為：“隨著技術(shù)和專業(yè)知識的增加，控制權(quán)將會移交給當(dāng)?shù)卣?。在其他原則問題不被涉及的情況下，我們應(yīng)該盡可能地提供幫助，并逐漸放手那些與稅收鮮有或沒有關(guān)系的權(quán)力?！睂@位英國官員和其他各國代表而言，檢疫直接影響的是港口所在城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會秩序。一旦當(dāng)?shù)卣杉{了西方社會所認(rèn)可的檢疫規(guī)定，外國方面的過度干預(yù)反而會給自身帶來經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。會議結(jié)束之際，以貝泐為首的廣東海關(guān)與各國代表商定：“與其讓《港口衛(wèi)生條例》以這種方式分裂成多個(gè)部分，不如將地方政府的醫(yī)療當(dāng)局納入一個(gè)方案，與領(lǐng)事團(tuán)的港口衛(wèi)生官員共同管理港口檢疫。這樣的原則無論如何都是可取的，具體細(xì)節(jié)可在以后確定?！盵3]

1926年9月，貝泐等人的折中方案遭到了國民政府的嚴(yán)詞拒絕。前者不得不在信件中宣告“我所提出的方案，在得到領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和衛(wèi)生專員向國民政府所作的事先同意后，似乎很有可能獲得通過，但現(xiàn)在已經(jīng)完全失敗了”[4]。同月，廣州市檢疫所正式成立。廣州國民政府外交部長陳友仁致電各國代表，宣布廣州港口檢疫站將正式投入工作，希望各國代表敦促本國商船遵循規(guī)定，隨即附上新修訂的《廣州港口檢疫規(guī)定》副本[5]。收到通知的次日，廣州各國代表緊急邀請廣東海關(guān)專員召開聯(lián)合會議，并決定以強(qiáng)硬態(tài)度集體抗議國民政府的有關(guān)政策[6]。

各國代表的強(qiáng)硬態(tài)度不完全是對國民政府行政能力的不信任。貝泐在會后指出，廣州新出臺的港口檢疫規(guī)定顯然基于廣東海關(guān)原來的衛(wèi)生規(guī)定，因此在技術(shù)上并無明顯缺陷。但國民政府試圖將西方國家完全排除在檢疫事務(wù)的規(guī)劃和執(zhí)行之外，這種做法忽視了代表們的態(tài)度，激化了他們與國民政府間的矛盾[7]。1926年9月，英國駐廣州領(lǐng)事白利安（John Fitzgerald Brenan）向北京公使館致信指出：目前海關(guān)執(zhí)行的檢疫措施在技術(shù)上確實(shí)存在不足，他自己很難認(rèn)同國民政府激進(jìn)的外交立場。白利安點(diǎn)明：“列強(qiáng)在檢疫問題上擁有條約所規(guī)定的咨詢權(quán)。根據(jù)治外法權(quán)的原則，未經(jīng)各國的明確同意，任何檢疫規(guī)定均不得適用于其公民或船只?！彼麖?qiáng)調(diào)廣州政府的政治措施不僅是對廣東海關(guān)現(xiàn)有權(quán)力的限制，更是對外國治外法權(quán)的公然挑戰(zhàn)。綜上，他呼吁英國外交部對此事予以關(guān)注[8]。

當(dāng)廣州國民政府與各國代表間的談判陷入僵局時(shí)，北京方面推動國聯(lián)專家來華調(diào)研的工作也經(jīng)歷了一系列波折。繼華愛德和拉西曼訪華之后，中國與國聯(lián)合作的初步計(jì)劃是邀請國聯(lián)派遣衛(wèi)生專家來華，并對中國當(dāng)前的檢疫工作進(jìn)行評估。早在1925年拉西曼非正式訪華期間，他便被告知北京中央防疫處正在嘗試探索國家自主檢疫的邊界。防疫處的醫(yī)務(wù)官員在確定“洋關(guān)”將檢疫視為中國政府的本職工作后，隨即向時(shí)任內(nèi)務(wù)總長提出“由洛克菲勒基金會或國聯(lián)衛(wèi)生組織對中國港口進(jìn)行調(diào)查”，并“設(shè)立國家檢疫委員會，作為免受政治干擾的自治機(jī)構(gòu)”等衛(wèi)生計(jì)劃[1]。他們希望通過此舉，將中國自主經(jīng)辦的檢疫事務(wù)建立在國際認(rèn)可的基礎(chǔ)上。然而，時(shí)至1926年中期，受北伐戰(zhàn)爭沖擊，北京政府內(nèi)部經(jīng)歷了頻繁的人事變動，最終導(dǎo)致防疫處與國聯(lián)衛(wèi)生組織的國際交流逐漸陷入停滯。

1926年8月，中央防疫處第二科科長黃子方在給拉西曼的信中指出：資金將成為他們能否成功邀請國聯(lián)專家的關(guān)鍵。在此之前，中央防疫處處長方擎已同意由其所在部門提供國聯(lián)專家的陪同費(fèi)用。然而隨著政治局勢變動，原先支持方擎工作的內(nèi)務(wù)總長田應(yīng)璜下野。黃子方在信中寫道：“北京最近的政治局勢變化對方博士不利：新任的內(nèi)務(wù)總長[2]對他的態(tài)度并不友好。”[3]由于國內(nèi)政局動蕩，僅1926年，北京政府的內(nèi)務(wù)總長就換了六任[4]。如果不能果決地采取行動，原計(jì)劃勢必會受到政治動蕩的影響。因此，黃子方在給拉西曼的信中建議：“中國國務(wù)院的興衰就像舞臺上的演員，需要迅速地發(fā)起行動才能真正推動計(jì)劃的施行?！盵5]

1926年9月，方擎辭去了在中央防疫處的工作[6]，其職務(wù)由王長齡接任[7]。在人事變動的背景下，蘭安生找到了伍連德，并尋求他的支持。伍連德很快表示，東三省防疫事務(wù)總處愿意提供相應(yīng)的資金支持[8]。同年9月底，黃子方致信拉西曼，告知后者邀請國聯(lián)專家的信件已經(jīng)起草，可能在近日由北京政府外交部傳遞至國聯(lián)[9]。然而，國聯(lián)方面從未收到黃子方所說的這封信件。兩個(gè)月后，黃子方再次來信。他指出這一信件仍未寄出：“目前的延期主要源于內(nèi)閣的不穩(wěn)定，官員們已經(jīng)好幾個(gè)月沒有領(lǐng)到工資了……事情的進(jìn)展比任何時(shí)候都要慢?！盵10]

隨著北伐戰(zhàn)爭的推進(jìn)，黃子方對北京政府愈發(fā)感到失望，他在給拉西曼的信件中寫道：“在國家政治迅速變化的同時(shí)，衛(wèi)生事務(wù)沒有取得任何新的進(jìn)展?！辈粌H如此，黃子方還指出，中央防疫處的人事糾紛對公共衛(wèi)生建設(shè)的阻礙與日俱增。在北京方面愈發(fā)混亂的情勢下，武漢國民政府顯現(xiàn)合作的潛力。1926年11月，盡管立場不同，武漢國民政府的下屬衛(wèi)生部門仍主動向隸屬于北京政府的上海市衛(wèi)生部門請求協(xié)助。同年12月，黃子方向拉西曼表示：“我們有充分的理由相信，與前幾屆政府相比，‘國民黨’政府將為中國提供更加積極的公共衛(wèi)生服務(wù)”，也因此，“蘭安生博士和我一直在討論中國的總體衛(wèi)生事務(wù)，特別是與國聯(lián)的關(guān)系。我們認(rèn)為，如果能在與新政府溝通的過程中使用國聯(lián)的名義，那將會是（促進(jìn)雙方合作的）一個(gè)有力杠桿”[11]。

然而，國民政府內(nèi)部的矛盾再次打破了黃子方等人的計(jì)劃。1927年2月，黃子方前往漢口。在那里，他目睹了“漢口四三慘案”的全過程，并認(rèn)為現(xiàn)在的武漢國民政府過于排外，難以維系合作。但是，由于黃子方私自與武漢國民政府接觸，北京中央防疫處罷免了他的職務(wù)[12]。此后，伍連德前往歐洲考察，黃子方申請了美國洛克菲勒基金會的研學(xué)基金，赴美學(xué)習(xí)。北京政府一直擱置邀請國聯(lián)專家來華調(diào)研檢疫工作的計(jì)劃，直到1927年7月被安國軍政府取代。

與此同時(shí)，廣州國民政府收回廣州檢疫自主權(quán)的嘗試似乎在一次短暫的政治沖突后走向了成功。自1926年9月起，國民政府始終不愿意與海關(guān)在檢疫問題上達(dá)成妥協(xié)，并堅(jiān)持執(zhí)行自己的檢疫程序。1927年4月，當(dāng)幾艘英國船只跳過中國的檢疫站抵達(dá)碼頭時(shí)，港口的碼頭工人拒絕為其搬運(yùn)貨物。白利安于是致信英國政府，希望后者可以對僵持的現(xiàn)狀予以關(guān)注。白利安在信中提及，廣東省海關(guān)和部分英國航運(yùn)公司已明確主張緩解與當(dāng)局的緊張關(guān)系。海關(guān)方面認(rèn)為：“檢疫并不是海關(guān)的主要業(yè)務(wù)，只是應(yīng)中國當(dāng)局的要求才進(jìn)行的?，F(xiàn)在當(dāng)局更愿意自己接管，我們不想為此與他們爭論?！币恍┯竭\(yùn)公司則反映：“迄今為止，檢查工作并沒有以令人不快或討厭的方式進(jìn)行，除了在檢疫錨地有著輕微延誤，沒有造成任何不便?！盵1]

1927年5月，英國外交官阿馬利（Owen O’Malley）來信，通知白利安接受國民政府關(guān)于廣州檢疫自主化的決定，緩和緊張的雙邊關(guān)系。阿馬利告訴白利安：“您的同事們對新規(guī)定沒有提出異議，并且您也說這些規(guī)定正在以可接受的方式執(zhí)行……拒絕這些規(guī)定對我們沒有任何好處。”因此，他要求白利安敦促各在華英商與國民遵守當(dāng)?shù)卣男抡遊2]。此后，其他國家代表也漸漸選擇了配合。廣州收回港口檢疫自主權(quán)的嘗試最終取得勝利。

綜上可見，在1926—1927年，為爭取海港檢疫工作的獨(dú)立自主權(quán)，北京方面與廣州國民政府采取了不同的策略。早在1926年，拉西曼就曾表達(dá)過自己的疑慮：當(dāng)今的中國是否存在統(tǒng)一的中央政府？在混亂的中國政界國聯(lián)又應(yīng)該如何選擇？拉西曼認(rèn)為，國聯(lián)在中國當(dāng)下的工作不僅是要尋求國際合作，更重要的是“與中國人真正的代表建立合作關(guān)系”[3]。恢復(fù)檢疫自主權(quán)的努力在南北有著不同的發(fā)展。在兩年時(shí)間內(nèi)，廣州國民政府主要采取了激進(jìn)的外交措施，伴隨著北伐戰(zhàn)爭的順利推進(jìn)，最終取得了外國政府在廣州檢疫問題上的妥協(xié)。而在北方，蘭安生和黃子方是積極推動國聯(lián)專家來華調(diào)研的核心人物。然而，北京政府的內(nèi)部危機(jī)為這一工作帶來了諸多不便。當(dāng)北京政府因戰(zhàn)亂帶來的財(cái)政壓力和人事變動而日漸混亂時(shí)，武漢國民政府的下屬衛(wèi)生機(jī)關(guān)拋來了橄欖枝，使得黃子方、蘭安生二人對未來與國民政府的合作懷有希望。但由于這一時(shí)期戰(zhàn)亂日盛，社會上的中外矛盾也愈演愈烈。黃子方的南方之行以失敗告終，如何解決近代中國的海港檢疫問題在激進(jìn)和動蕩的政治背景下發(fā)生著變遷與分化。

三、主權(quán)與合作的平衡：檢疫權(quán)的全面接收與國際輿論

1926—1927年的戰(zhàn)亂與政治動蕩，導(dǎo)致中國與國聯(lián)的關(guān)系近乎到了破裂的邊緣。一方面，中國政府未能履行其成員國義務(wù)，長期未繳納國聯(lián)會費(fèi)；另一方面，在1928年國聯(lián)非常任理事國選舉中，中國意外落選，這一挫折加劇了中國國內(nèi)輿論對國聯(lián)價(jià)值的質(zhì)疑。在這種背景下，關(guān)于是否繼續(xù)留在國聯(lián)的辯論在中國國內(nèi)迅速升溫，退出國聯(lián)的聲音在社會各界廣泛傳播[4]。為避免中國退出國聯(lián)，1928年10月，國聯(lián)與中國雙方洽談決定：委托副秘書長愛文諾（Joseph Louis Avenol）來華訪問[5]。恰于此時(shí)，國聯(lián)“擬就近于遠(yuǎn)東各地推行衛(wèi)生事務(wù)，以便與各國人民接近”[1]。國聯(lián)秘書長德拉蒙德（James Eric Drummond）在與中國駐國聯(lián)代表王慶驥（又名王景岐）的會談中，再次提及雙方可能的衛(wèi)生合作計(jì)劃。德拉蒙德表示，他很樂意繼續(xù)探討雙方合作的可能，并提供國聯(lián)衛(wèi)生組織的有關(guān)信息，但該計(jì)劃的啟動仍需由南京國民政府主動提出[2]。

中國官方同樣對雙方合作抱積極態(tài)度。二次北伐結(jié)束后，國民政府形式上統(tǒng)一全國，政治局勢趨向平穩(wěn)，當(dāng)局希望通過國聯(lián)鞏固其國際地位。1929年初，愛文諾在華受到熱情的接待，中國與國聯(lián)的關(guān)系很快向蜜月期過渡。同年9月，國民政府外交部長王正廷致信德拉蒙德，請求“派遣國聯(lián)衛(wèi)生組織衛(wèi)生代表團(tuán)，對中國的公共衛(wèi)生和海上檢疫進(jìn)行調(diào)查”[3]。11月，由拉西曼等人組成的代表團(tuán)抵達(dá)上海[4]。1930年春，國聯(lián)衛(wèi)生檢疫專家派克（Charles Leslie Park）來華，為中國沿海城市的檢疫工作提供建議[5]。不久后，經(jīng)時(shí)任財(cái)政部長宋子文、衛(wèi)生部長劉瑞恒、關(guān)務(wù)部長張福運(yùn)與海關(guān)總稅務(wù)司梅樂和（Frederick William Maze）商榷，國民政府決定于未來兩年逐漸收復(fù)各海港檢疫自主權(quán)[6]。同年6月，國民政府衛(wèi)生部公布《港海檢疫章程》[7]。7月，全國海港檢疫管理處成立，伍連德任處長。中國海港檢疫事務(wù)進(jìn)入全面接收階段。

不過，中國自主海港檢疫的真正實(shí)現(xiàn)，仍需在法理和事實(shí)上與各國政府達(dá)成共識。在國民政府的計(jì)劃中，上海是最先要實(shí)現(xiàn)自主檢疫的港口城市。上海既是遠(yuǎn)東地區(qū)最重要的國際港口之一，也是外國勢力對華經(jīng)濟(jì)入侵和政治干預(yù)的前沿地區(qū)。因此收回當(dāng)?shù)氐臋z疫自主權(quán)，無疑將為之后的工作提供范本。

在接到國民政府最新政策的通報(bào)后，時(shí)任英國駐上海領(lǐng)事白利安較為審慎地向英國駐北平公使館表達(dá)了自己的見解。如前文所述，白利安是1926—1927年廣州檢疫爭端的主要參與者，曾面對過廣州國民政府毫不妥協(xié)甚至咄咄逼人的激進(jìn)外交。1930年，當(dāng)白利安又一次面對號稱實(shí)行“革命外交”的南京國民政府，他很難不心存芥蒂。7月，白利安致信英國駐北平公使館，尖銳地批評國民政府新的檢疫政策，“更多的是出于政治動機(jī)……而不是真正希望防止疾病從外國港口傳入中國”。在白利安看來，即便國民政府對外宣稱全國統(tǒng)一，但內(nèi)部政局仍不穩(wěn)定。加之中國國內(nèi)民族主義運(yùn)動此起彼伏，國民政府較之前的北京政府更信奉民族主義政策，一些在華英商擔(dān)心“在完全是中國人的控制下，這種服務(wù)不僅效率低下，而且會讓中國人掌握一種有效的武器，用來騷擾和歧視外國航運(yùn)”[8]。1930年8月，白利安致信北平公使館，再次強(qiáng)調(diào)：“我們的治外法權(quán)在中國現(xiàn)行的司法管轄下是無效的”，一旦外國在華公民失去了現(xiàn)有治外法權(quán)的庇護(hù)，“最可能的危險(xiǎn)是（中國當(dāng)局）會試圖對來自外國非疫港的船只進(jìn)行扣留和檢查”[9]。

然而，白利安的反對意見并未成為英方最終的外交態(tài)度。在收到白利安的信后，英國駐北平公使藍(lán)浦生（Miles Wedderburn Lampson）隨即向時(shí)任英國外交大臣韓德遜（Arthur Henderson）報(bào)告了中國海港檢疫問題的現(xiàn)狀。藍(lán)浦生指出：“迄今為止，上海的檢疫安排一直是不盡如人意和不充分的?！盵1]即便是白利安也會認(rèn)同：“盡管現(xiàn)有的安排近乎一場鬧劇，但船運(yùn)公司沒有理由反對建立一個(gè)有效的、全方位的檢疫服務(wù)機(jī)構(gòu)。而且過去外國方面，包括英國商會本身，也一再主張建立這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)。”[2]此外，藍(lán)浦生還認(rèn)為，當(dāng)前中國的新檢疫規(guī)定是由國聯(lián)專家派克參與起草的，“因此它們代表了國聯(lián)與中國政府在中國衛(wèi)生事務(wù)上備受贊譽(yù)的合作的初步成果”[3]。隨后，藍(lán)浦生給白利安回信：“我們應(yīng)該接受這些規(guī)定，但是保留在實(shí)踐中觀察它們?nèi)绾螆?zhí)行的權(quán)利……如果英國航運(yùn)遭受損失，我們再提出異議?！盵4]

雖然藍(lán)浦生已向白利安強(qiáng)調(diào)，目前最明智的選擇是保持緘默，但他也深知維持現(xiàn)有的條約體系，尤其是由英國人擔(dān)任總稅務(wù)司的海關(guān)參與檢疫工作，實(shí)際上將為英國的在華利益謀取更多話語權(quán)。1930年9月，藍(lán)浦生向國民政府表示，希望未來可以將海關(guān)一并納入國聯(lián)與南京國民政府一同主導(dǎo)的海港檢疫工作。他在會談中聲稱：“海關(guān)的管理已經(jīng)贏得了公眾的普遍信任，如果可能的話，將它們納入現(xiàn)行的安排是可取的?！背鲇诙Y貌，中方對海關(guān)在過去檢疫工作中的付出表示了認(rèn)可，但明確拒絕了將海關(guān)舊有醫(yī)療隊(duì)伍納入現(xiàn)行制度的請求[5]。

除英國領(lǐng)事白利安，美國駐華公使詹森（Nelson Trusler Johnson）同樣表示無法接受新的政策。隨著國民政府宣布獨(dú)立執(zhí)行上海檢疫工作，詹森立刻向伍連德闡明立場：根據(jù)治外法權(quán)原則，美國的船舶處于他們本國的司法管制下[6]。在他看來，國民政府提議在采取檢疫措施時(shí)放棄國際合作，“這將導(dǎo)致（衛(wèi)生工作的）混亂和松懈”[7]。因此，詹森希望聯(lián)合他國代表反對現(xiàn)行的檢疫政策，并向國民政府提議共同辦理海港檢疫，以防因政策變動可能造成的衛(wèi)生與政治風(fēng)險(xiǎn)[8]。

各國代表對是否應(yīng)采取詹森式的強(qiáng)硬態(tài)度意見不一。英國公使藍(lán)浦生懷疑從一開始就提出抗議是否具有實(shí)際意義[9]。荷蘭公使歐登科（Willem Jacob Oudendijk）在得知詹森的態(tài)度后，也不打算采取任何行動[10]。日本公使認(rèn)為“目前明智的做法是不要通知南京政府接受這些規(guī)定，也不要使現(xiàn)行規(guī)定約束各國國民，而要讓它們在默許中執(zhí)行，同時(shí)觀察中國當(dāng)局如何處理這個(gè)問題”[11]。

各國的默許態(tài)度并未使美國方面就此妥協(xié)。1930年9月，一封來自美國代理國務(wù)卿的電報(bào)中寫道：“美國公共衛(wèi)生部允許美國港口的檢疫當(dāng)局接受由1926年《國際衛(wèi)生公約》簽署國政府醫(yī)療官員簽發(fā)的、經(jīng)過適當(dāng)認(rèn)證的熏蒸證書，然而中國尚未批準(zhǔn)該公約。在擬議新檢疫規(guī)定的問題得到解決之前，您不應(yīng)認(rèn)證由中國全國海港檢疫管理處官員簽發(fā)的熏蒸證書，而應(yīng)請求美國駐上海公共衛(wèi)生醫(yī)官根據(jù)檢疫規(guī)定第104條出具熏蒸證書，并在確認(rèn)符合規(guī)定后簽發(fā)。”[12]可見美國政府對國民政府頒布的熏蒸證書，乃至頒行的檢疫制度依舊不認(rèn)可。矛盾的焦點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到中國檢疫措施是否符合1926年《國際衛(wèi)生公約》的標(biāo)準(zhǔn)上。

審視藍(lán)浦生、白利安和詹森等人的立場，可以清晰地觀察到，外國方面對于新檢疫政策的猶豫乃至反對，主要源于他們不信任中國當(dāng)局能夠純粹基于“技術(shù)性”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行已有的衛(wèi)生規(guī)定。在1930年《港海檢疫章程》中，令各國代表極為在意的幾條規(guī)定，與舊版港口檢疫條例的相關(guān)內(nèi)容并無本質(zhì)區(qū)別。他們的疑慮主要集中在國民政府將如何界定疫船、疫港等概念上。倘若外國代表能夠在衛(wèi)生鑒定的程序中有足夠的話語權(quán)，他們的顧慮也會相應(yīng)得到緩解。

1930年10月，國聯(lián)總部召開會議，就派克博士在華工作的最新進(jìn)度展開探討。收復(fù)海港檢疫權(quán)所引起的外交爭端隨即迎來轉(zhuǎn)機(jī)。是月，國聯(lián)衛(wèi)生組織對國民政府新頒布的檢疫章程表現(xiàn)了極大的興趣：“他們非常滿意地注意到，建議遵循的原則和新檢疫條例中包含的做法與1926年《國際衛(wèi)生公約》中體現(xiàn)的國際原則和做法非常一致?！辈粌H如此，如果現(xiàn)行檢疫制度可以在上海確立，后者將成為首個(gè)依據(jù)1926年《國際衛(wèi)生公約》相關(guān)條款進(jìn)行船只檢疫，并頒發(fā)國際性證書的中國海港，這無疑具有象征意義[1]。

1930年10月20日至30日，國聯(lián)又召開衛(wèi)生委員會會議，再次討論了近期中國檢疫改革的相關(guān)事宜。盡管時(shí)任國際航運(yùn)會議衛(wèi)生委員會主席霍布豪斯（J. R. Hobhouse）未能參加此次會議，但他轉(zhuǎn)達(dá)的意見得到了與會代表們的一致認(rèn)可?；舨己浪怪鲝埣訌?qiáng)國民政府與國聯(lián)之間關(guān)于1926年《國際衛(wèi)生公約》的常規(guī)合作，督促前者承認(rèn)公約的有效性。他在給拉西曼的信件中寫道：“為了幫助簡化航運(yùn)手續(xù)，現(xiàn)在的中國檢疫局必須承認(rèn)其他國家采取的保障措施[如（頒布）免檢證書]，同時(shí)（自身）應(yīng)達(dá)到足夠高的標(biāo)準(zhǔn)，以換取其他國家對其保障措施的承認(rèn)。這需要遵守1926年的《國際衛(wèi)生公約》，并與鄰國的相應(yīng)機(jī)構(gòu)密切合作。”[2]衛(wèi)生委員會決定維持原有的合作計(jì)劃，并預(yù)備將1926年《國際衛(wèi)生公約》作為國民政府開展檢疫工作的基礎(chǔ)，要求后者向國際公共衛(wèi)生辦公室通報(bào)上海港所擁有的相關(guān)設(shè)備和人員，從而促進(jìn)國際社會的廣泛認(rèn)可[3]。

為推進(jìn)國際衛(wèi)生治理，拉西曼代表國聯(lián)方面于1930年底呼吁國民政府遵守1926年《國際衛(wèi)生公約》，并希望中國方面可以在對疫船、疫港等概念進(jìn)行界定前，遵循合約精神，參考其他港口的實(shí)踐案例，以確保檢疫標(biāo)準(zhǔn)的一致性和國際合作的順暢進(jìn)行[4]?；舨己浪沟男偶笥洲D(zhuǎn)交給英國外交部，在信中霍布豪斯樂觀地認(rèn)為：“派克的報(bào)告似乎為中國建立全面的國家檢疫局提供了一個(gè)非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，我期待中國檢疫局能在效率和商業(yè)友好方面達(dá)到領(lǐng)先水平?！盵5]這也為日后英國政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

1930年11月，美國國務(wù)卿致信駐華公使詹森：“只要中國檢疫官員不試圖采取歧視性、武斷或不合理的措施，也不干涉美國公共衛(wèi)生醫(yī)官的工作，就可以默許他們登上抵達(dá)上海的美國船只?！盵6]同年12月，英國衛(wèi)生部亦向本國外交部指出，由于中國新的檢疫規(guī)定大體上符合1926年《國際衛(wèi)生公約》，衛(wèi)生部長認(rèn)為不應(yīng)該再對此事提出任何異議。信件還表示，目前的主要問題并非具體的條款是否符合規(guī)范，而在于新的檢疫部門如何開展工作，以及如果其管理是武斷和騷擾性的，船東們將有哪些上訴途徑保護(hù)其權(quán)益[1]。幾日后，英國貿(mào)易委員會（Board of Trade）[2]也表示贊同英國衛(wèi)生部的基本觀點(diǎn)[3]。至此，英美等主要國家對中國的檢疫規(guī)定均已采取默許態(tài)度。在與國聯(lián)衛(wèi)生組織的密切合作下，中國其他港口的自主檢疫工作也在未來幾年間逐步被收復(fù)與調(diào)整。

四、余論

本文從全球衛(wèi)生合作、國家主權(quán)維護(hù)以及傳統(tǒng)殖民秩序的松動等角度著重分析了1922—1930年國際視野下中國海港檢疫問題的提出、發(fā)展與解決的過程。首先，可以看到在兩次世界大戰(zhàn)之間，以國聯(lián)衛(wèi)生組織為代表的國際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不斷拓展其全球影響力，并在此過程中間接促進(jìn)了半殖民地國家恢復(fù)內(nèi)政主權(quán)和融入國際新秩序的總體性變遷。就檢疫問題來說，港口安全本是國聯(lián)衛(wèi)生組織最早關(guān)注的全球衛(wèi)生議題之一。遠(yuǎn)東地區(qū)以英屬印度與荷屬東印度群島的問題最為嚴(yán)重，中國各港次之[4]。如上所述，中國檢疫問題的國際化是因日本衛(wèi)生官員宮島提交給國聯(lián)衛(wèi)生組織的一篇報(bào)告而產(chǎn)生?！皩m島報(bào)告”看似批評中國檢疫，實(shí)際也是對舊殖民體系下由“洋關(guān)”主導(dǎo)的檢疫制度的挑戰(zhàn)。“洋關(guān)”與國聯(lián)衛(wèi)生組織的相提并論，代表著舊的殖民秩序與戰(zhàn)后國際秩序間的碰撞。20世紀(jì)20年代的國聯(lián)衛(wèi)生組織因能力有限，其業(yè)務(wù)本限于歐洲和近東地區(qū)，但“宮島報(bào)告”卻促成了國聯(lián)衛(wèi)生組織東方局的成立。借后見之明可以看到，20世紀(jì)30年代，國聯(lián)在遠(yuǎn)東事務(wù)中的深度參與最終挑戰(zhàn)了遠(yuǎn)東地區(qū)仍然牢固的帝國秩序，激化了日本與國聯(lián)及其主導(dǎo)國家——英國之間的矛盾[5]。

其次，全球衛(wèi)生秩序在遠(yuǎn)東地區(qū)的建立并非當(dāng)?shù)卣粍咏邮艿倪^程。在中國本土的政治話語中，檢疫始終是一項(xiàng)尚待收復(fù)的國家主權(quán)，它凝聚的民族情結(jié)遠(yuǎn)比現(xiàn)代化精神更為重要。因此，本文所梳理的內(nèi)容，同時(shí)也是全球衛(wèi)生秩序在華發(fā)展與中國政府收復(fù)國家主權(quán)的雙線歷史。在1928年前的中國，政治分裂的歷史背景為檢疫主權(quán)的收復(fù)提供了兩條不同的途徑。一條是借助國聯(lián)對中國檢疫事務(wù)的興趣，引入國際援助，并建立多邊合作；另一條是明確民族立場，憑借政治運(yùn)動收復(fù)國家主權(quán)。北伐戰(zhàn)爭造成的政治動蕩與人事變更，最終使前者在北京政府中遭到擱置，計(jì)劃一度停滯。而相對凝聚的國民政府則通過強(qiáng)硬的態(tài)度與過關(guān)的行政能力，迫使外國政府默認(rèn)廣州港口事實(shí)上的自主檢疫。時(shí)至1930年，隨著國聯(lián)衛(wèi)生組織在南美洲工作的順利推進(jìn)，其視野又一次投向遠(yuǎn)東地區(qū)。南京國民政府抓住了這次歷史機(jī)遇，在國聯(lián)秘書長主動示好的前提下，推動了雙方更深入的衛(wèi)生合作。如此，中國自主檢疫事務(wù)既獲得了國聯(lián)衛(wèi)生組織的國際性衛(wèi)生認(rèn)可，也為接下來在法理、技術(shù)和事實(shí)上爭取各國代表讓渡部分治外法權(quán)提供了支撐。就這點(diǎn)而言，全球衛(wèi)生與國家主權(quán)相輔相成，在新的國際秩序誕生過程中助推非西方國家的主權(quán)收復(fù)與去殖民化。

[1]代表性研究成果參見楊祥銀、王鵬：《民族主義與現(xiàn)代化：伍連德對收回海港檢疫權(quán)的混合論述》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期；劉利民：《近代海港檢疫權(quán)的喪失及其危害探論》，《歷史教學(xué)（下半月刊）》2018年第7期；杜麗紅、劉嘉：《管轄權(quán)嬗變與利益博弈——近代汕頭海港檢疫權(quán)的收回》，《史學(xué)月刊》2021年第7期；杜麗紅：《近代中國的海港檢疫及經(jīng)費(fèi)來源》，《近代史研究》2022年第6期。

[1]波蘭醫(yī)生和細(xì)菌學(xué)家，20世紀(jì)20年代于國聯(lián)衛(wèi)生組織任職，為履行職責(zé)廣泛游歷世界各地，并對中國的衛(wèi)生需求產(chǎn)生濃厚的興趣。20世紀(jì)30年代，拉西曼成為中國政府的顧問，與宋子文等國民黨要員聯(lián)系密切。

[2]基于對全球衛(wèi)生議題的關(guān)注，本文選取1922—1930年作為研究時(shí)段。1922年，日本衛(wèi)生官員宮島干之助（Miyajima Mikinosuke）首次在國際場合提出中國的檢疫問題，隨后引起國際聯(lián)盟對遠(yuǎn)東衛(wèi)生事務(wù)的興趣。1930年，在國聯(lián)衛(wèi)生組織的協(xié)助下，南京國民政府頒布政府令，要求逐步接手全國海港檢疫事務(wù)，并在隨后的幾個(gè)月間取得了國際社會的信任，標(biāo)志著中國檢疫事業(yè)的新起點(diǎn)。

[3]宋志愛、金乃逸：《我國海港檢疫事務(wù)沿革》，《中華醫(yī)學(xué)雜志》第25卷第12期，1939年12月。

[4]包括1851年巴黎國際衛(wèi)生大會、1866年君士坦丁堡國際衛(wèi)生大會、1874年維也納國際衛(wèi)生大會等會議，但以上會議均無中國代表。民國以后，歐洲又分別于1912年和1926年兩次召開國際衛(wèi)生大會，此時(shí)方有中國代表參會。

[5][6][7]\"The Cholera Epidemic in Japan and Her Territories\"， Report Submitted by Professor M. Miyajima to the Members of the Health Committee of the League of Nations， June， 1922， R840/12B/21987/21987， United Nations Library Archives Geneva， Geneva， pp.3-6， p.1， pp.28-30.

[1]\"De Tchéou-wei au Secrétaire Général de la Sociétédes Nations\"， Juillet 24，1922， R840/12B/22085/22085.

[2]\"Proposal of Dr. Miyajima\"， August 17， 1922， R840/12B/22648/21987， pp.2-3.

[3]《國際聯(lián)會調(diào)查衛(wèi)生：滬海道署公文》，《時(shí)報(bào)》1923年2月2日。

[4]相關(guān)報(bào)道參見《關(guān)東要訊：國際聯(lián)盟衛(wèi)生委員到奉……滿洲高麗俄僑紛紛回國》，《民國日報(bào)》1923年4月6日；《國際聯(lián)盟衛(wèi)生股員蒞華》，《新聞報(bào)》1923年4月10日。

[5][6][7]\"The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure\"， Report Presented to the Health Committee of the League of Nations by F. Norman White， 1923， R843/12B/31957/23230/Jacket1， pp.14， 112-113， p.8， pp.8-9.

[8]參見J. Osterhammel， \"’Technical Co-operation’ between the League of Nations and China\"， Modern Asian Studies， 1979， 13（4）， p.663；張力：《國際合作在中國：國際聯(lián)盟角色的考察，1919—1946》，“中央研究院”近代史研究所1999年版，第73—74頁。

[9]吳頌皋：《國聯(lián)與中國技術(shù)合作問題》，《外交評論》第2卷第9期，1933年9月。

[10]美國公共衛(wèi)生學(xué)家，1890年出生于浙江寧波，1917年畢業(yè)于美國密歇根大學(xué)醫(yī)學(xué)院，1920年受舉薦前往北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院工作，1924年創(chuàng)辦公共衛(wèi)生系并擔(dān)任主任一職。

[1][3]\"From John B. Grant to Dr. Norman White\"， July 4， 1925， R966/12B/45658/45658， p.2， p.3.

[2][4][5][6]\"Mission of Dr. Rajchman in the Far East\"， Report to the Secretary-General， February 5， 1926， R1604/40/ 49378/49378， p.25， pp.25-28， pp.37-38， pp.23-24.

[7]\"From G. Buchanan to J. Murray\"， April 8， 1926， FO371/11688， F1487/1487/10， Foreign Office Files for China， 1919-1929 （FOFC， 1919-1929）， The National Archives， London.

[1]\"From J. Murray to G. Buchanan\"， April 19， 1926， FO371/11688， F1487/1487/10， FOFC， 1919-1929.

[2]仲云：《廣東方面的海關(guān)交涉》，《東方雜志》第20卷第24期，1923年12月。

[3]《廣州政府對海關(guān)問題宣言》，《聯(lián)義月刊》第3卷第28期，1924年1月。

[4]《粵海關(guān)交涉之結(jié)果》，《時(shí)報(bào)》1924年11月6日。詳細(xì)研究參見張俊義：《南方政府截取關(guān)余事件與英國的反應(yīng)（1923—1924）》，《歷史研究》2007年第1期；張生、陳志剛：《一九二三年關(guān)余危機(jī)與廣州大本營外交之嬗變》，《歷史研究》2010年第6期。

[5]《衛(wèi)生事項(xiàng)報(bào)告》，《民國十七年廣州市市政報(bào)告匯刊》，廣州市市政廳總務(wù)科1928年印，第29頁。

[1][3]\"From F. Hayley Bell to the Inspector General of Customs\"， August 20， 1926， FO371/12509， F6109/6109/10， FOFC， 1919-1929.

[2]時(shí)任海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)曾對海關(guān)體系下的中國海港檢疫制度有所批評。參見\"Mission of Dr. Rajchman in the Far East\"， Report to the Secretary-General， February 5， 1926， R1604/40/49378/49378， p.26。劉利民對這一體制弊端的概括頗為全面，包括不同港口各自為政、缺乏統(tǒng)一管理、缺乏快速反應(yīng)機(jī)制、對外僑檢疫不嚴(yán)格等各個(gè)方面。參見劉利民：《近代海港檢疫權(quán)的喪失及其危害探論》，《歷史教學(xué)（下半月刊）》2018年第7期。

[4][7]\"From F. Hayley Bell to the Inspector General of Customs\"， September 8， 1926， FO371/12509， F6109/6109/10， FOFC， 1919-1929.

[5]\"From Acting Minister for Foreign Affairs to the H. M. Consul General\"， September 3， 1926， FO371/12509， F6109/6109/ 10， FOFC， 1919-1929.

[6]\"From Felix B. M. da Horta to W. G. Oudendijk\"， September 8， 1926， FO371/12509， F6109/6109/10， FOFC， 1919-1929.

[8]\"The Letter from J. F. Brenan\"， September 25， 1926， FO371/12509， F6109/6109/10， FOFC， 1919-1929.

[1]\"Mission of Dr. Rajchman in the Far East\"， Report to the Secretary-General， February 5， 1926， R1604/40/49378/ 49378， p.24.

[2]田應(yīng)璜于1926年7月6日去職，其繼任者為張國淦。

[3][5]\"From Tsefang F. Wang to Dr. Rajchman\"， August 14， 1926， R966/12B/49396/45658/Jacket2.

[4]參見劉壽林等編：《民國職官年表》上編，中華書局1995年版，第25頁。

[6]《中央防疫處處長方擎呈請辭職情辭懇摯應(yīng)予照準(zhǔn)此令》，《政府公報(bào)》1926年9月2日。

[7]《中央防疫處處長易人》，《益世報(bào)》1926年8月26日。

[8]\"From J. B. Grant to Dr. Rajchman\"， September 13， 1926， R966/12B/49396/45658/Jacket2.

[9]\"From Tsefang F. Wang to Dr. Rajchman\"， September 30， 1926， R966/12B/49396/45658/Jacket2.

[10]\"From Tsefang F. Wang to Dr. Rajchman\"， November 27， 1926， R966/12B/49396/45658/Jacket2.

[11]\"From Tsefang F. Wang to Dr. Rajchman\"， December 20， 1926， R966/12B/49396/45658/Jacket2.

[12]\"From Tsefang F. Wang to Dr. Rajchman\"， April 26， 1927， R966/12B/49396/45658/Jacket2.

[1]\"The Letter from J. F. Brenan\"， April 23， 1927， FO 371/12509， F6109/6109/10， FOFC， 1919-1929.

[2]\"From Owen O’Malley to J. F. Brenan\"， May 16， 1927， FO371/12509， F6109/6109/10， FOFC， 1919-1929.

[3]\"Mission of Dr. Rajchman in the Far East\"， Report to the Secretary-General， February 5， 1926， R1604/40/49378/ 49378， p.38.

[4]參見《中國退出國聯(lián)問題》，《益世報(bào)》1928年9月17日；《中國出席國聯(lián)代表，請政府退出國際聯(lián)盟》，《京報(bào)》1928年9月18日；《國際聯(lián)盟非常任理事中國落選的原因》，《中央日報(bào)》1928年10月10日。

[5]《歡迎來華：國聯(lián)副秘書長》，《京報(bào)》1928年10月8日。

[1]《國際聯(lián)盟向遠(yuǎn)東推行衛(wèi)生事業(yè)》，《湖南國民日報(bào)》1928年5月5日。

[2]\"The Record of Interview Between J. E. Drummond and Wang King Ky\"， October 29， 1928， R3585/50/8007/8007， p.3.

[3]\"Proposals of the National Government of the Republic of China for Collaboration with the League of Nations on Health Matters\"， February 12， 1930， R5906/8A/18022/10595， pp.3-4.

[4]《國聯(lián)會調(diào)查員今晨抵滬》，《申報(bào)》1929年11月9日。

[5]\"From the Medical Director Ludwik Rajchman to the Treasurer of League of Nations\"， March 14， 1929， R5906/8A/ 18572/10595， p.1.

[6]宋志愛、金乃逸：《我國海港檢疫事務(wù)沿革》，《中華醫(yī)學(xué)雜志》第25卷第12期，1939年12月。

[7]法規(guī)全文參見立法院編譯處編：《中華民國法規(guī)匯編》第四編，中華書局1934年版，第904—916頁。

[8]\"From J. F. Brenan to the British Legation in Peiping\"， July 11， 1930， FO371/14709， F5264/169/10， Foreign Office Files for China， 1930-1937 （FOFC， 1930-1937）， The National Archives， London.

[9]\"From J. F. Brenan to the British Legation in Peiping\"， August 5， 1930， FO371/14709， F5264/169/10， FOFC， 1930-1937.

[1][3][10]\"From Miles W. Lampson to Arthur Henderson\"， August 25， 1930， FO371/14709， F5267/169/10， FOFC， 1930-1937.

[2]\"From J. F. Brenan to the British Legation in Peiping\"， July 11， 1930， FO371/14709， F5264/169/10， FOFC， 1930-1937.

[4]\"From Miles W.Lampson to J. F. Brenan\"， August 25， 1930， FO371/14709，F(xiàn)5267/169/10， FOFC， 1930-1937.

[5]\"Waichiaopu Interview， Nanking\"， September 22， 1930， FO371/14709， F6439/169/10， FOFC， 1930-1937.

[6][8]\"From J. F. Brenan to H. M. Minister\"， August 8， 1930， FO371/14709， F6851/169/10， FOFC， 1930-1937.

[7]\"Johnson’s Observation on Circular No.69\"， August 19， 1930， FO371/14709， F5267/169/10， FOFC， 1930-1937.

[9]\"Telegram to Shanghai No.188\"， August 26， 1930， FO371/14709，F(xiàn)5267/169/10， FOFC， 1930-1937.

[11]\"From M. Yano to W. J. Oudendijk\"， September 11， 1930， FO371/14709， F6500/169/10， FOFC， 1930-1937.

[12]\"The Acting Secretary of State to the Consul General at Shanghai （Cunningham）\"， September 12， 1930， in Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1930， Vol.Ⅱ， Washington， D. C.： United States Government Printing Office， 1945， p.533.

[1]\"Report of the Commission on the Reorganised National Quarantine Service for China\"， October 3， 1930， FO371/14709， F6927/169/10， FOFC， 1930-1937.

[2][5]\"From J. R. Hobhouse to the Medical Director of the League of Nation\"， October 16， 1930， FO371/14709， F6370/169/ 10， FOFC， 1930-1937.

[3]\"Report of the Commission for the Study of Quarantine Measures in China\"， November 1， 1930， FO371/14709，F(xiàn)6370/ 169/10， FOFC， 1930-1937.

[4]\"From Dr. Rajchman to Dr. Heng Liu\"， November 16， 1930， FO371/14710， F6927/169/10， FOFC， 1930-1937.

[6]\"The Secretary of State to the Minister in China （Johnson）\"， November 11， 1930， in Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1930， Vol.Ⅱ， p.536.

[1]\"The Letter to the Foreign Office\"， December 6， 1930， FO371/14710， F6927/169/10， FOFC， 1930-1937.

[2]主管商務(wù)和工業(yè)的英國政府機(jī)構(gòu)，于17世紀(jì)設(shè)立，負(fù)責(zé)貿(mào)易及外地墾殖事務(wù)。19世紀(jì)后半葉改革后，殖民工作交由殖民地事務(wù)大臣管理，此后主要行使工商職權(quán)。

[3]\"From G. E. Baker to the Foreign Office\"， December 15， 1930， FO371/14710， F7101/169/10， FOFC， 1930-1937.

[4]J. Osterhammel， \"’Technical Co-operation’ Between the League of Nations and China\"， Modern Asian Studies， 1979， 13（4）， p.662.

[5]H. Goto-Shibata， \"The League of Nations as an Actor in East Asia： Empires and Technical Cooperation with China\"， International Relations of the Asia-Pacific， 2017， 17（3）， pp.435-461.

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