聯(lián)合國(guó)選舉援助及其運(yùn)作

【內(nèi)容提要】 作為冷戰(zhàn)后興起的一種新型援助活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)所提供的選舉援助非常特別。它既介入國(guó)家內(nèi)部，侵蝕了傳統(tǒng)意義上的主權(quán)，同時(shí)又成為國(guó)家能力的積極建設(shè)者。鑒于選舉的敏感性和復(fù)雜性，聯(lián)合國(guó)在提供援助前，須由會(huì)員國(guó)或地區(qū)首先向其提出申請(qǐng)，如果必要，聯(lián)合國(guó)會(huì)派出需求評(píng)估團(tuán)進(jìn)行更徹底的實(shí)地考察。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，最后決定是否對(duì)援助請(qǐng)求做出答復(fù)。援助的形式主要包括：組織和操辦選舉、選舉監(jiān)督、選舉核查、協(xié)調(diào)與支助國(guó)際觀察員、支助國(guó)內(nèi)觀察員、選舉觀察和技術(shù)援助等七種。在過去20余年里，聯(lián)合國(guó)選舉援助的接受國(guó)主要分布在亞非拉地區(qū)，其中對(duì)非洲援助最多。這既反映出亞非拉國(guó)家在國(guó)家能力建設(shè)方面的制度基礎(chǔ)薄弱，同時(shí)也反映了發(fā)達(dá)國(guó)家在制度設(shè)計(jì)、民主規(guī)范擴(kuò)散上的主導(dǎo)地位。出于對(duì)主權(quán)原則的堅(jiān)持與守護(hù)，盡管贊同實(shí)施選舉援助的必要性，中國(guó)目前的參與是消極和邊緣性的，并刻意與聯(lián)合國(guó)的選舉援助保持距離，但未來則有拓展的空間和可能。

【關(guān)鍵詞】 聯(lián)合國(guó) 選舉援助 援助形式 民主輸出 國(guó)家主權(quán)

【作者簡(jiǎn)介】 李因才，上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所助理研究員

【中圖分類號(hào)】 D813.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2015）03-0085-18

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201503006

一、概念界定與研究意義

冷戰(zhàn)結(jié)束后，邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)這樣具有權(quán)威、政治上也更為中立的國(guó)際組織參與選舉進(jìn)程，并為其提供有關(guān)選舉事務(wù)方面的必要援助成為當(dāng)時(shí)的迫切需求。原因主要在于：一方面，美歐等西方國(guó)家在東歐、拉美和亞非地區(qū)全力推動(dòng)民主化進(jìn)程；另一方面，多數(shù)國(guó)家缺乏民主選舉的經(jīng)驗(yàn)，或者民眾對(duì)本國(guó)組織的大選缺乏信心和信任。

1991年12月17日，第46屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第75次全體會(huì)議通過了一份名為《提高定期真正選舉原則的效力》的第46/137號(hào)決議。決議“請(qǐng)秘書長(zhǎng)在接到會(huì)員國(guó)要求核查選舉的正式請(qǐng)求時(shí)通知聯(lián)合國(guó)的主管機(jī)關(guān)，并根據(jù)該機(jī)關(guān)指示提供適當(dāng)援助”。 決議同時(shí)授權(quán)秘書長(zhǎng)在其辦公室“指定一名高級(jí)官員”，以“協(xié)調(diào)和審查”會(huì)員國(guó)的選舉援助請(qǐng)求并協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供援助。 根據(jù)該決議，秘書長(zhǎng)在次年4月任命主管政治事務(wù)的副秘書長(zhǎng)詹姆斯·喬納為協(xié)調(diào)人，并在政治事務(wù)部下設(shè)立了選舉援助股（1994年升級(jí)為選舉援助司，簡(jiǎn)稱選援司）。聯(lián)合國(guó)開始正式向會(huì)員國(guó)提供選舉援助。

選舉援助是援助的類型之一，也是外部行為體圍繞對(duì)象國(guó)或地區(qū)的特定需求及特定問題而產(chǎn)生的跨國(guó)互動(dòng)行為。但作為冷戰(zhàn)后興起的一種新型援助活動(dòng)，選舉援助又非常特別，具體說來，它具有以下幾方面的特征：

其一，選舉援助圍繞選舉、投票及相關(guān)領(lǐng)域展開。由于選舉或投票關(guān)涉不同派別、族裔之間的重大權(quán)力和利益分配問題，因而這種援助具有高度的政治關(guān)聯(lián)性。這一特性表明選舉援助既難以脫離對(duì)象國(guó)或地區(qū)內(nèi)部的政治權(quán)爭(zhēng)，也可能會(huì)在對(duì)象國(guó)或地區(qū)政治進(jìn)程中發(fā)揮重要且直接的作用。在這一跨國(guó)互動(dòng)進(jìn)程中，受援國(guó)或地區(qū)的選舉事務(wù)乃至更為廣泛的政治事務(wù)，或多或少會(huì)受到外界的影響而被“國(guó)際化”。

其二，選舉援助在滿足受援國(guó)家或地區(qū)特定需求的同時(shí)，也積極傳播民主選舉的價(jià)值觀，從而便利了西方權(quán)勢(shì)和意識(shí)形態(tài)的擴(kuò)張。因此，有人將其視為民主援助的一種形式。 但民主援助有其鮮明的價(jià)值取向，即明確以促進(jìn)民主化為宗旨，這可能會(huì)影響選舉援助在國(guó)家建設(shè)方面的積極功用。選舉援助發(fā)端于西方國(guó)家所推動(dòng)的民主化潮流，同時(shí)也是受援國(guó)或地區(qū)對(duì)內(nèi)部治理需求或?qū)ξC(jī)的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。民主援助試圖通過直接或間接的施壓方式，約束政府自主行為，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)抗暴虐國(guó)家侵害的能力；而選舉援助則旨在增強(qiáng)國(guó)家整合社會(huì)、治理社會(huì)的能力。另外，選舉援助偏向于國(guó)家，聚焦于如何提升和完善國(guó)家層面成功舉行選舉的能力和制度，而后者關(guān)注的則是個(gè)體的人。

其三，選舉援助既重視國(guó)家層面的制度和能力建設(shè)，也強(qiáng)調(diào)政權(quán)的社會(huì)支持基礎(chǔ)。選舉是連接社會(huì)和國(guó)家的制度化紐帶，是普通民眾每隔幾年通過選票對(duì)國(guó)家政權(quán)的重新賦權(quán)，故而選舉援助雖偏重國(guó)家層面的制度和能力建設(shè)，卻無法忽視對(duì)受援國(guó)社會(huì)層面的關(guān)注。在這一方面，選舉援助既包括公民和選民教育以及促進(jìn)婦女參與這樣的權(quán)利型活動(dòng)，也包括諸如支持國(guó)內(nèi)觀察者、協(xié)助政黨參與大選、強(qiáng)化媒介公正報(bào)道這樣的能力型活動(dòng)。選舉援助旨在通過推動(dòng)整個(gè)選舉進(jìn)程及其制度、能力建設(shè)，從而促進(jìn)受援國(guó)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的有效融合，引導(dǎo)國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。

概而言之，選舉援助具有高度的政治敏感性，它既介入國(guó)家內(nèi)部，侵蝕了傳統(tǒng)意義上的主權(quán)，又是國(guó)家能力的積極建設(shè)者。在提升國(guó)家能力的同時(shí)，它也關(guān)注作為個(gè)體的人以及全球規(guī)范網(wǎng)絡(luò)的影響。而作為這種新型援助的主要提供者，聯(lián)合國(guó)一方面是當(dāng)前最主要的多邊國(guó)際組織，在維持和平、促進(jìn)發(fā)展以及推動(dòng)全球問題的解決中發(fā)揮著核心作用；另一方面，由于建立在主權(quán)國(guó)家基礎(chǔ)之上，聯(lián)合國(guó)的權(quán)限又受到《聯(lián)合國(guó)憲章》和會(huì)員國(guó)的嚴(yán)格約束。一些區(qū)域組織如歐盟可以采取懲罰措施或?qū)⒚裰鬟x舉視為硬性的門檻條件， 聯(lián)合國(guó)顯然無法這樣做，它也無法像非政府組織那樣靈活地介入國(guó)家內(nèi)部的選舉事務(wù)。 這種有限或者較為謹(jǐn)慎的角色使聯(lián)合國(guó)的選舉援助體現(xiàn)出獨(dú)有的特色。

總體而言，選舉援助這樣一種獨(dú)特的跨國(guó)行為是本文的研究對(duì)象。文章試圖回答以下問題：聯(lián)合國(guó)是如何實(shí)施選舉援助的？援助的具體形式有哪些？哪些國(guó)家和地區(qū)接受了這一援助？中國(guó)對(duì)選舉援助的立場(chǎng)和觀點(diǎn)又是怎樣的？下文將主要圍繞這些問題展開。

二、聯(lián)合國(guó)選舉援助的實(shí)施程序

鑒于選舉的敏感性和復(fù)雜性，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)于1992年就未來選舉援助的指導(dǎo)方針向聯(lián)合國(guó)大會(huì)建議，聯(lián)合國(guó)的選舉援助必須獲得受援國(guó)內(nèi)部的廣泛支持，并充分考慮該國(guó)的特殊情勢(shì)以及國(guó)際社會(huì)和所在地區(qū)的意愿。因此，聯(lián)合國(guó)提供選舉援助的首要條件是，收到受援國(guó)國(guó)家當(dāng)局的請(qǐng)求， 亦即該國(guó)需事先主動(dòng)提出申請(qǐng)（而且在該國(guó)內(nèi)部達(dá)成了廣泛共識(shí)）。

為了充分審查請(qǐng)求并做足準(zhǔn)備，聯(lián)合國(guó)要求會(huì)員國(guó)在“預(yù)定選舉日期之前至少四個(gè)月”向協(xié)調(diào)人發(fā)出正式申請(qǐng)，而且這一申請(qǐng)須由該國(guó)選舉當(dāng)局、首腦辦公室或外交部等權(quán)威機(jī)構(gòu)提出，政黨、公民團(tuán)體等的申請(qǐng)通常不予考慮。 在收到申請(qǐng)之后，選援司將會(huì)同其他部門包括派駐該國(guó)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的主管（如秘書長(zhǎng)特別代表辦公室或聯(lián)合國(guó)駐該國(guó)協(xié)調(diào)員、駐地代表）、政治部、維和部以及開發(fā)計(jì)劃署進(jìn)行協(xié)商，討論該國(guó)的選前條件是否符合聯(lián)合國(guó)的援助標(biāo)準(zhǔn)。

如果協(xié)調(diào)人認(rèn)為必要，會(huì)與開發(fā)計(jì)劃署等部門聯(lián)合派出需求評(píng)估團(tuán)，進(jìn)行更徹底的實(shí)地考察。需求評(píng)估團(tuán)成員主要由選援司工作人員、所聘專家及開發(fā)計(jì)劃署等利益攸關(guān)方組成?？疾靸?nèi)容包括：評(píng)估受援國(guó)的政治、選舉和安全狀況；評(píng)估聯(lián)合國(guó)的援助能否發(fā)揮效用、對(duì)其可能產(chǎn)生何種影響；選舉當(dāng)中的沖突風(fēng)險(xiǎn)以及受援方所提要求的合理性；等。 審查受援國(guó)“是否存在展開合法和真正民主進(jìn)程的基本條件”則是評(píng)估的最重要內(nèi)容；在1994年的大會(huì)報(bào)告中，秘書長(zhǎng)將其列為“必須確定”的部分。 與此同時(shí)，當(dāng)對(duì)象國(guó)提出的請(qǐng)求內(nèi)容不夠明晰時(shí)，需求評(píng)估團(tuán)還需要與該國(guó)政府及各政治派別磋商后，共同確定請(qǐng)求援助的內(nèi)容。評(píng)估團(tuán)考察時(shí)間不超過十天，考察后提交評(píng)估報(bào)告，就是否應(yīng)當(dāng)提供援助以及以何種形式援助等事項(xiàng)向“協(xié)調(diào)人”提出建議。

由于派出需求評(píng)估團(tuán)所費(fèi)不貲，在某些情況下，如收到的請(qǐng)求內(nèi)容明確，所需援助又是純粹技術(shù)性的，選援司會(huì)采取更為便捷的“案頭評(píng)估”方式。2010年，由政治事務(wù)部與開發(fā)計(jì)劃署合作制訂了一份關(guān)于《修訂后的關(guān)于選舉援助的準(zhǔn)則說明》的文件，認(rèn)定三類情形可以適用于這一評(píng)估方式：援助并非是對(duì)安理會(huì)或大會(huì)所授權(quán)任務(wù)的追加，即提供的是一些無需額外政治授權(quán)的小型援助；此前為其提供過選舉援助，新的援助沒有重大變動(dòng)；根據(jù)政治局勢(shì)和選舉環(huán)境，選援司認(rèn)為需要進(jìn)行案頭審查的。 前兩種情形都指出，在一國(guó)曾經(jīng)開展過援助項(xiàng)目的，由于對(duì)其狀況較為了解，可以采取這一簡(jiǎn)化模式。

根據(jù)評(píng)估結(jié)果，最后由“協(xié)調(diào)人”報(bào)請(qǐng)秘書長(zhǎng)，決定是否對(duì)援助請(qǐng)求做出肯定答復(fù)。若批準(zhǔn)，選援司將與其他機(jī)構(gòu)合作，籌備適當(dāng)?shù)脑?xiàng)目方案。若援助涉及政治議題或安全議題，比如派遣軍事人員協(xié)助，“協(xié)調(diào)人”還需經(jīng)由秘書長(zhǎng)向大會(huì)或安理會(huì)匯報(bào)，由其審議并尋求相關(guān)機(jī)構(gòu)授權(quán)。在做出提供援助的決定之后，選援司與負(fù)責(zé)實(shí)施的部門如開發(fā)計(jì)劃署辦事處進(jìn)行磋商，最后共同與受援國(guó)就援助的核心原則和內(nèi)容達(dá)成協(xié)議。

三、聯(lián)合國(guó)選舉援助的具體形式

概而言之，聯(lián)合國(guó)的援助形式大致分為七種：組織和操辦選舉、選舉監(jiān)督、選舉核查、協(xié)調(diào)與支助國(guó)際觀察員、支助國(guó)內(nèi)觀察員、選舉觀察和技術(shù)援助。

七種形式當(dāng)中，技術(shù)援助所占比例最大，每年大約1/3以上的國(guó)家或地區(qū)要求聯(lián)合國(guó)提供具體的選舉技術(shù)援助。開發(fā)計(jì)劃署、人權(quán)高專辦、經(jīng)社部等部門負(fù)責(zé)實(shí)施，其中開發(fā)計(jì)劃署承擔(dān)的任務(wù)最多，援助的范圍也最廣。從選前的憲法和法律的制定和修改、負(fù)責(zé)主持大選的選舉委員會(huì)及工作人員的能力培訓(xùn)、選民的教育和登記到選舉日的計(jì)票、選舉后的能力再培育，都能看到開發(fā)計(jì)劃署的身影。相對(duì)于其他幾種尤其是前三種援助形式，技術(shù)援助不需要擔(dān)負(fù)太大的政治風(fēng)險(xiǎn)，所需費(fèi)用也不會(huì)太高，通常由一二名聯(lián)合國(guó)工作人員或者聘任的選舉事務(wù)專家即可完成任務(wù)。不過，由于方便快捷、能夠滿足受援國(guó)特殊需求，因而這種援助對(duì)選舉能力的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展往往發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

組織和操辦選舉、選舉監(jiān)督、選舉核查比較復(fù)雜。它們通常是聯(lián)合國(guó)大型維和或政治特派團(tuán)承擔(dān)任務(wù)的組成部分，前者涉及軍事或警察人員的派出，需要安理會(huì)的特別授權(quán)，后者則須由大會(huì)決定。也就是說，如果有國(guó)家或地區(qū)請(qǐng)求聯(lián)合國(guó)提供這三方面的援助，“協(xié)調(diào)人”及選援司包括秘書長(zhǎng)本人都無法直接回應(yīng)，須獲得安理會(huì)或大會(huì)的特別授權(quán)后方能提供。不僅如此，會(huì)員國(guó)或地區(qū)在請(qǐng)求這三種援助時(shí)，應(yīng)當(dāng)證明該國(guó)或地區(qū)的選舉事關(guān)國(guó)際或地區(qū)的和平與安全（包括潛在的影響）。

組織和操辦選舉涉入程度最深。迄今聯(lián)合國(guó)只在兩個(gè)國(guó)家開展過此類活動(dòng)：1991—1993年的柬埔寨和1999—2002年的東帝汶。在這兩個(gè)國(guó)家，從選民登記、選民教育、政黨競(jìng)選、媒體宣傳到組織投票，直至最后結(jié)果的宣布，聯(lián)合國(guó)全面參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)著過渡時(shí)期“準(zhǔn)委會(huì)”的角色。與此同時(shí)，在兩國(guó)的特派團(tuán)還被賦予廣泛的安全和行政職權(quán)，被稱為聯(lián)合國(guó)駐該國(guó)的“過渡權(quán)力機(jī)構(gòu)”。從1991年10月設(shè)立先遣團(tuán)，到1993年9月“聯(lián)合國(guó)柬埔寨過渡權(quán)力機(jī)構(gòu)”隨著柬王國(guó)憲法的頒布和新政府的組成而最終退出，聯(lián)合國(guó)在兩年過渡期共在柬部署了約2.2萬名軍事和文職人員，前后投入金額高達(dá)16.2億美元。 在東帝汶，“聯(lián)合國(guó)東帝汶過渡權(quán)力機(jī)構(gòu)”授權(quán)期是從1999年10月至2002年5月，共計(jì)7 687名軍警人員、737名國(guó)際文職人員和1 745名當(dāng)?shù)匚穆毴藛T參與執(zhí)行了任務(wù)。其預(yù)算僅2001—2002財(cái)年即達(dá)到4.77億美元。

與組織和操辦選舉類似，選舉監(jiān)督也需要投入大量人力、物力和財(cái)力。為監(jiān)督1989年11月納米比亞舉行的制憲議會(huì)選舉，聯(lián)合國(guó)動(dòng)用大批文職、警察和軍事人員，高峰時(shí)將近8 000人。在選民登記和投票環(huán)節(jié)，聯(lián)合國(guó)部署的工作人員與由南非管理當(dāng)局任命的執(zhí)行該選舉任務(wù)的選舉人員人數(shù)幾乎相當(dāng)。而且執(zhí)行該次行動(dòng)的聯(lián)合國(guó)人員必須隨時(shí)就選舉進(jìn)程中出現(xiàn)的問題向主持選舉的南非機(jī)構(gòu)交涉，以確保整個(gè)大選進(jìn)程的高效推進(jìn)。這種大型的選舉援助只是聯(lián)合國(guó)在特殊情勢(shì)尤其是非殖民化進(jìn)程下的一種特殊參與，一般情況下不會(huì)輕易批準(zhǔn)上述兩種援助。

選舉核查對(duì)聯(lián)合國(guó)的挑戰(zhàn)相對(duì)較小。在20世紀(jì)90年代，聯(lián)合國(guó)在南非、安哥拉、薩爾瓦多、厄立特里亞、海地、莫桑比克等國(guó)廣泛承擔(dān)了核查任務(wù)。在提供這種形式的援助時(shí)，選舉由當(dāng)?shù)卣M織和操辦，聯(lián)合國(guó)則現(xiàn)場(chǎng)觀摩，負(fù)責(zé)檢查核實(shí)選舉各個(gè)階段是否自由、公正、合法，選舉結(jié)果是否真實(shí)有效。以莫桑比克的核查行動(dòng)為例，該任務(wù)是安理會(huì)于1992年12月授權(quán)設(shè)立的“聯(lián)合國(guó)莫桑比克行動(dòng)”的一部分。大選由該國(guó)國(guó)民議會(huì)指定的21名成員組成的選舉委員會(huì)組織，定于1994年10月27、28日投票。截至當(dāng)年6月，聯(lián)合國(guó)已在各省部署了126名觀察員，他們負(fù)責(zé)全程監(jiān)測(cè)選民登記、公民教育、競(jìng)選前及競(jìng)選期間各政黨和媒介的活動(dòng)。投票日前后，聯(lián)合國(guó)以自身名義又在全國(guó)分組部署了約2 300名觀察員，對(duì)8 000個(gè)投票站進(jìn)行抽樣監(jiān)測(cè)。選委會(huì)于11月19日宣布選舉結(jié)果，隨后秘書長(zhǎng)特別代表則根據(jù)觀察員的報(bào)告，宣布選舉是自由、公正的。

協(xié)調(diào)和支助國(guó)際觀察員、支助國(guó)內(nèi)觀察員和選舉觀察，這三類活動(dòng)都涉及對(duì)選舉進(jìn)程的某種“觀察”。有些觀察任務(wù)要求覆蓋從選民登記到最終結(jié)果宣布的整個(gè)進(jìn)程，有些則只要求觀察投票日當(dāng)天的進(jìn)程。無論哪種形式，聯(lián)合國(guó)都被要求“在場(chǎng)”。不同之處在于：前兩類活動(dòng)聯(lián)合國(guó)并不直接負(fù)責(zé)觀察，而是為承擔(dān)觀察任務(wù)的國(guó)際社會(huì)或該國(guó)國(guó)內(nèi)的觀察員提供協(xié)調(diào)和支助。

20世紀(jì)90年代，聯(lián)合國(guó)在阿爾及利亞、喀麥隆、剛果、吉布提、加蓬等國(guó)家觀察過選舉。2001年，聯(lián)合國(guó)應(yīng)斐濟(jì)看守政府的請(qǐng)求派遣了觀察團(tuán)，此后，聯(lián)合國(guó)再未直接承擔(dān)過觀察任務(wù)。 與核查不同，觀察的規(guī)模通常不大，只需一二名選援司工作人員或所聘專家或人權(quán)高專辦的官員。另外一種形式更為靈活，被稱為“觀察和報(bào)告”活動(dòng)，它在1992的喀麥隆議會(huì)選舉中首次采用。當(dāng)時(shí)由于籌備時(shí)間短，聯(lián)合國(guó)要求駐地協(xié)調(diào)員就地觀察選舉進(jìn)程，并將觀察結(jié)果內(nèi)部通報(bào)秘書長(zhǎng)。這一辦法后來在不少地方采用。 之所以在2001年后沒有再承擔(dān)觀察任務(wù)，主要原因在于：其一，聯(lián)合國(guó)并不適宜觀察自己提供過某方面援助（主要是技術(shù)援助）的選舉，如此有自我評(píng)測(cè)之缺陷；其二，更重要的是，歐安組織、美洲國(guó)家組織、非盟等地區(qū)性組織以及不少非政府組織已經(jīng)成為選舉觀察的主體，在此情況下，聯(lián)合國(guó)派遣少量觀察員作用不大，象征意義大于實(shí)際作用。

應(yīng)會(huì)員國(guó)或地區(qū)請(qǐng)求為國(guó)際觀察團(tuán)提供協(xié)調(diào)和支持，這種形式的援助于1992年首次在埃塞俄比亞被采用，此后在萊索托、馬拉維和尼日爾等國(guó)家采用，且進(jìn)一步改進(jìn)了方法。 這種援助經(jīng)濟(jì)有效，對(duì)促進(jìn)不同組織和機(jī)構(gòu)協(xié)同行動(dòng)、防止相互間由于觀察方法、視角和政治傾向等差異出現(xiàn)觀察亂象有較大作用，體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)的權(quán)威、中立地位。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)無須對(duì)選舉本身發(fā)表觀點(diǎn)，因而不會(huì)對(duì)受援國(guó)或地區(qū)的主權(quán)產(chǎn)生侵?jǐn)_。在援助時(shí)，聯(lián)合國(guó)通常在該國(guó)或地區(qū)設(shè)立一個(gè)小型秘書處，和組織選舉的行政當(dāng)局共同向觀察員介紹情況，提供共用設(shè)施，確保不同的觀察組在部署行動(dòng)時(shí)相互配合，并在選舉后各方同意時(shí)共同發(fā)表聯(lián)合聲明。

為一國(guó)內(nèi)部的非政府組織或政黨觀察員提供培訓(xùn)、咨詢等技術(shù)援助，這種形式的援助適用于“相當(dāng)發(fā)達(dá)且多元并擁有較強(qiáng)意愿參與國(guó)家選舉觀察的適合的非政府組織的國(guó)家”。 墨西哥在1994年和2000年先后兩次獲得這方面的援助。2000年，聯(lián)合國(guó)還在墨西哥政治形勢(shì)復(fù)雜的恰帕斯州的地方選舉中提供了類似協(xié)助。 在莫桑比克，聯(lián)合國(guó)則支助其政黨觀察團(tuán)。這種援助對(duì)一國(guó)發(fā)展長(zhǎng)期自主的觀察能力、增強(qiáng)民眾對(duì)選舉的信心具有重要作用，不過也存在因侵犯主權(quán)而帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。因而這方面的援助目前主要是一些非政府組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)在開展。

除了上述七種援助形式之外，聯(lián)合國(guó)還通過提供選舉物資以支持受援國(guó)的選舉。這些物資由聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和外勤支持部等部門籌措，并在必要時(shí)負(fù)責(zé)運(yùn)送和分配。這類援助通常與上述七種援助形式相互結(jié)合統(tǒng)一提供，尤其是在前三種援助形式中，物資援助通常不可或缺，而且數(shù)量龐大。由于不是獨(dú)立提供，也并非由選援司負(fù)責(zé)，因此本文不再單獨(dú)列出。

四、聯(lián)合國(guó)選舉援助的數(shù)量及地理分布

1992年4月選舉援助機(jī)構(gòu)設(shè)立后，當(dāng)年就收到了來自31個(gè)會(huì)員國(guó)的33項(xiàng)援助申請(qǐng)； 此前三年共計(jì)8項(xiàng)。 此后，聯(lián)合國(guó)每年收到的請(qǐng)求數(shù)和實(shí)際提供的援助數(shù)持續(xù)變化。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1989—2006年間，聯(lián)合國(guó)收到了102個(gè)國(guó)家及4個(gè)地區(qū)（科索沃、巴勒斯坦、西撒哈拉及新西蘭的自由結(jié)合區(qū)庫(kù)克群島和紐埃）提出的共計(jì)391項(xiàng)選舉援助請(qǐng)求（見圖1）。 如果加上此后幾年提供的100余項(xiàng)以及在新會(huì)員國(guó)黑山（2006年獨(dú)立并被接納為會(huì)員國(guó)）和南蘇丹（2011年獨(dú)立并被接納為會(huì)員國(guó)）開展的活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)共參與了104個(gè)會(huì)員國(guó)和4個(gè)地區(qū)的選舉事務(wù)，援助請(qǐng)求數(shù)量達(dá)到500項(xiàng)以上。

從圖1中可以發(fā)現(xiàn)，1992年的高峰過后，隨后幾年會(huì)員國(guó)的請(qǐng)求數(shù)量雖有所下降，但總體呈現(xiàn)曲線上升的趨勢(shì)。如果將前四年的8項(xiàng)去掉，那么從1993年到2006年，聯(lián)合國(guó)平均每年收到25.5份不同內(nèi)容的援助申請(qǐng)。有些年份的請(qǐng)求數(shù)量較多，如1992年有33項(xiàng)、1999年32項(xiàng)、2002年34項(xiàng)、2005年多達(dá)39項(xiàng)。有些年份的申請(qǐng)量偏少，最低是1997年，只有16項(xiàng)。請(qǐng)求的波動(dòng)情況和會(huì)員國(guó)的選舉有一定關(guān)系，如不少國(guó)家在1992年（多數(shù)在非洲）和1999年（多數(shù)在亞洲）首次舉行民主選舉，而2002年和2005年則是由于國(guó)內(nèi)沖突增加，聯(lián)合國(guó)多次為沖突后選舉提供了援助。

圖1 1989—2006年選舉援助申請(qǐng)及滿足的數(shù)目變化

資料來源：聯(lián)合國(guó)文件E/AC.51/2007/2/Add.1。

另外，并非所有會(huì)員國(guó)的援助申請(qǐng)都能得到肯定答復(fù)和實(shí)際援助。從圖1很容易發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)在1989—1992年期間很少拒絕會(huì)員國(guó)的援助請(qǐng)求，但從1993年開始，拒絕會(huì)員國(guó)請(qǐng)求的比例開始上升。在1992年的33份請(qǐng)求中，有2份以籌備不足的理由拒絕（愛沙尼亞和阿塞拜疆），1份在協(xié)調(diào)過程中出現(xiàn)問題（加納）。 33：3的比例在此后很難見到，比如1993年的請(qǐng)求和滿足請(qǐng)求之比是23：19，1994年是18：14，1995年是22：17。在1989—2006年的391項(xiàng)請(qǐng)求中，實(shí)際獲得援助289項(xiàng)，占所有請(qǐng)求的74%。

從地理分布來看，聯(lián)合國(guó)選舉援助的對(duì)象國(guó)主要分布在發(fā)展中世界。1992年在發(fā)出請(qǐng)求的31個(gè)會(huì)員國(guó)中（包括厄立特里亞），有4個(gè)是拉美國(guó)家（秘魯、圭亞那、阿根廷與薩爾瓦多），4個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家（羅馬尼亞、阿塞拜疆、阿爾巴尼亞、愛沙尼亞），亞洲則只有菲律賓，其余的22國(guó)都位于非洲。 四年后，發(fā)出請(qǐng)求的非洲國(guó)家則增加到43國(guó)。其間，拉美加勒比地區(qū)的墨西哥、巴西、哥倫比亞、多米尼加、洪都拉斯、巴拿馬、巴拉圭也紛紛提出申請(qǐng)，加上此前曾援助過的海地和納米比亞的新申請(qǐng)，使這一地區(qū)請(qǐng)求援助的國(guó)家數(shù)量達(dá)到13個(gè)。在東歐中亞地區(qū)，到1996年，包括俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯、匈牙利等在內(nèi)的15個(gè)新獨(dú)立或轉(zhuǎn)型國(guó)家發(fā)出了援助申請(qǐng)（見表1）。