崇左市農(nóng)村土地資源管理存在的問(wèn)題及其對(duì)策

摘 要 土地資源作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其有效管理對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。為推動(dòng)廣西崇左市農(nóng)村土地資源管理向更加科學(xué)化、規(guī)范化方向邁進(jìn)，論述崇左市農(nóng)村土地資源利用概況，深入剖析現(xiàn)階段崇左市農(nóng)村土地資源管理存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)與提質(zhì)改造、因地制宜推進(jìn)撂荒耕地的整治、強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)用地審批與監(jiān)管、鞏固和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度等對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地資源管理；廣西崇左市

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.02.034

近年來(lái)，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的背景下，農(nóng)村土地資源管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。耕地面積減少、質(zhì)量下降、撂荒現(xiàn)象頻發(fā)等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。非農(nóng)建設(shè)用地的迅速擴(kuò)張，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的復(fù)雜性，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村土地資源的緊張局勢(shì)和利用矛盾。在此背景下，結(jié)合廣西崇左市實(shí)際情況，全面剖析當(dāng)前農(nóng)村土地資源管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題，并提出一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的土地資源管理優(yōu)化策略，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的高效、集約、可持續(xù)利用，加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村土地

資源管理。

1 崇左市農(nóng)村土地資源利用概況

崇左市位于廣西西南部，北回歸線以南，具有沿邊、近海、鄰首府、連東盟的地緣優(yōu)勢(shì)。崇左市共設(shè)有大新縣、天等縣、扶綏縣、龍州縣、寧明縣、江州區(qū)及憑祥市7個(gè)縣（市、區(qū)），總面積17 332 km2[1]。崇左市耕地面積45.64萬(wàn)hm2，占土地總面積的26.33%；林地面積105.29萬(wàn)hm2，占土地總面積的60.75%；園地面積6.49萬(wàn)hm2，占土地總面積的3.74%；草地面積2.51萬(wàn)hm2，占土地總面積的1.45%；濕地面積0.04萬(wàn)hm2，占土地總面積的0.02%；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積4.95萬(wàn)hm2（其中村莊用地約3.12萬(wàn)hm2），占土地總面積的2.86%；交通運(yùn)輸用地面積3.26萬(wàn)hm2（其中農(nóng)村道路用地約2.15萬(wàn)hm2），占土地總面積的1.88%；水域及水利設(shè)施用地面積4.21萬(wàn)hm2，占土地總面積的2.43%，土地后備資源較為豐富[2]。

2 農(nóng)村土地資源管理存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村耕地質(zhì)量日益下降

在崇左市的農(nóng)村土地資源管理中，農(nóng)村耕地質(zhì)量日益下降問(wèn)題亟待解決。1）耕地長(zhǎng)期高強(qiáng)度耕作，尤其是單一作物連作，造成耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量減少，營(yíng)養(yǎng)成分失衡，土壤結(jié)構(gòu)破壞，土層變薄，影響了耕地的自然恢復(fù)能力。同時(shí)，過(guò)量使用化肥和農(nóng)藥，雖短期內(nèi)提高了作物產(chǎn)量，但加劇了土壤的酸化、鹽堿化和重金屬積累，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看嚴(yán)重?fù)p害了耕地質(zhì)量。

2）崇左市地形以山地、丘陵為主，加之雨季4—9月降水量占全年總量79%左右，加劇了水土流失現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致耕地土壤肥力衰減和生態(tài)環(huán)境惡化。此外，未采取有效水土保持措施的陡坡耕作，加劇了耕地質(zhì)量下降，影響了土地的持續(xù)利用能力。

2.2 耕地撂荒現(xiàn)象較為突出

在崇左市的農(nóng)村地區(qū)，耕地撂荒現(xiàn)象普遍存在，且呈現(xiàn)出逐漸加劇的趨勢(shì)。而造成崇左市農(nóng)村地區(qū)耕地撂荒的原因主要有以下4點(diǎn)。1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，農(nóng)民不愿種。目前，崇左市耕地每667 m2產(chǎn)值在3 000元左右，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年增加，農(nóng)資價(jià)格增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超糧價(jià)增長(zhǎng)速度，嚴(yán)重?cái)D壓了農(nóng)民種植利潤(rùn)空間，使得農(nóng)民種植意愿降低，導(dǎo)致耕地撂荒。2）農(nóng)村勞動(dòng)力流失，耕地?zé)o人種。崇左市大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)遺留的勞動(dòng)力主體趨向老齡化、弱勞力，且勞動(dòng)技能相對(duì)低下，無(wú)法有效耕種土地，造成耕地撂荒。3）耕作方式和條件欠佳，農(nóng)民種地效果差。崇左市丘陵地區(qū)的地塊分散，有的呈梯田形，不利于機(jī)械化的開展。同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善導(dǎo)致其抵御自然災(zāi)害能力有限，一些耕種條件比較差的坡地、小地塊，農(nóng)民直接棄種。4）土地承包管理不力，撂荒無(wú)人管。耕地撂荒懲治機(jī)制未得到充分使用，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，可操作性不強(qiáng)，渠道不暢通。農(nóng)民寧愿將土地閑置，也不愿意流轉(zhuǎn)給他人，造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。2022年，崇左市耕地撂荒面積達(dá)3 280 hm2，占耕地總面積的0.73%，撂荒面積同比增長(zhǎng)0.88%[3]。

2.3 非農(nóng)建設(shè)用地管理不善

在崇左市農(nóng)村土地資源管理中，非農(nóng)建設(shè)用地管理不善問(wèn)題突出。1）崇左市部分地區(qū)的非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)劃缺乏科學(xué)性與前瞻性，導(dǎo)致土地利用布局不合理，農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題頻發(fā)。規(guī)劃與實(shí)際執(zhí)行之間存在脫節(jié)，規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性未能得到充分尊重，隨意變更規(guī)劃用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了土地使用的有序性和高效性。2）非農(nóng)建設(shè)用地審批流程復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)，且存在透明度不足的問(wèn)題，影響了土地利用效率。監(jiān)管機(jī)制不完善，違法占地、未批先建、超范圍建設(shè)等違法違規(guī)行為難以得到有效遏制，導(dǎo)致土地資源的無(wú)序開發(fā)和濫用。3）部分非農(nóng)建設(shè)用地項(xiàng)目存在占地過(guò)多、容積率低、開發(fā)強(qiáng)度不足的問(wèn)題，未能充分利用土地資源。甚至有一些工業(yè)用地和商業(yè)設(shè)施建成后長(zhǎng)期空置，未能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，造成土地資源的浪費(fèi)。

2.4 土地承包經(jīng)營(yíng)管理混亂

雖然近年來(lái)崇左市在農(nóng)村土地資源管理上取得了一定的進(jìn)展，但在土地承包經(jīng)營(yíng)管理方面仍存在一些問(wèn)題。1）部分農(nóng)村地區(qū)土地承包權(quán)屬記錄不全，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題較多，導(dǎo)致土地確權(quán)工作進(jìn)展緩慢，農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)屬界限不明晰，易引發(fā)土地糾紛，影響土地的正常流轉(zhuǎn)和利用。2）在土地承包過(guò)程中，部分合同簽訂不規(guī)范，條款模糊，權(quán)利義務(wù)界定不明，缺乏法律效力，難以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。合同變更、續(xù)簽、終止等環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致承包關(guān)系不穩(wěn)定，農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資意愿減弱。3）崇左市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于初級(jí)階段，面臨著信息不對(duì)稱和流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系不完善的挑戰(zhàn)，缺乏透明、公平、高效的交易平臺(tái)。在此背景下，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往處于弱勢(shì)地位，難以獲取合理的流轉(zhuǎn)收益，影響土地資源的合理配置。

3 農(nóng)村土地資源管理對(duì)策

3.1 加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)與提質(zhì)改造

針對(duì)耕地質(zhì)量日益下降的問(wèn)題，崇左市采取了一系列有效措施。1）制定并實(shí)施耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目。崇左市積極制定并實(shí)施了一系列耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目，如《崇左市山水林田湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程耕地提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目實(shí)施方案》，對(duì)符合條件的旱地進(jìn)行提質(zhì)改造，達(dá)到提高耕地等級(jí)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的目標(biāo)[4]。2）優(yōu)化耕作制度和輪作模式。推廣先進(jìn)的耕作技術(shù)和輪作模式，如糧豆輪作、糧油輪作等，通過(guò)優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)，減少地力消耗，不斷提高耕地質(zhì)量。3）推進(jìn)耕地質(zhì)量提升技術(shù)的應(yīng)用。鼓勵(lì)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便等有機(jī)廢棄物的資源化利用，以增加土壤的有機(jī)質(zhì)含量，改善土壤物理結(jié)構(gòu)。推廣應(yīng)用滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水資源的利用效率，減少水土流失。對(duì)于存在酸化、鹽堿化和重金屬污染的耕地，鼓勵(lì)農(nóng)民采用物理修復(fù)、化學(xué)調(diào)控和生物學(xué)方法進(jìn)行治理，如施用石灰調(diào)節(jié)土壤pH值，種植重金屬富集植物等。4）實(shí)施耕地保護(hù)田長(zhǎng)制。田長(zhǎng)制是一種保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田的網(wǎng)格化管理機(jī)制。2022年，崇左市全面落實(shí)“田長(zhǎng)制”工作，初步形成了“縱到底、橫到邊、全覆蓋”的網(wǎng)格管理體系，落實(shí)一級(jí)田長(zhǎng)5名，二級(jí)田長(zhǎng)35名，三級(jí)田長(zhǎng)266名，四級(jí)田長(zhǎng)960名，全市共落實(shí)1 266名田長(zhǎng)。在各級(jí)田長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，崇左市已落實(shí)屯級(jí)網(wǎng)格員7 431名，確保了耕地保護(hù)工作的細(xì)致化、全面化。

3.2 因地制宜推進(jìn)撂荒耕地的整治

針對(duì)耕地撂荒問(wèn)題，崇左市采取了多元化、系統(tǒng)化的整治策略，主要包括以下4點(diǎn)。1）因戶施策以權(quán)定責(zé)，依法依規(guī)治理耕地撂荒。實(shí)行一戶一策與一地一策，明確農(nóng)戶復(fù)耕責(zé)任，通過(guò)自愿復(fù)耕、親友代管、生產(chǎn)托管等靈活模式推動(dòng)復(fù)耕。未確權(quán)撂荒地由村集體統(tǒng)籌治理，逾期未復(fù)耕者，依規(guī)終止承包合同，暫停發(fā)放補(bǔ)貼，直至復(fù)耕后恢復(fù)補(bǔ)貼資格。2）多方用力統(tǒng)籌投入，改善撂荒耕地生產(chǎn)條件。政府扶持耕地復(fù)墾，著重將符合條件的撂荒地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目范疇，在政策上給予傾斜，資金上給予扶持，不斷完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如灌溉排水、機(jī)耕路等，增強(qiáng)耕地抵御自然災(zāi)害的能力，提高宜機(jī)化作業(yè)水平。同時(shí)，大力推廣和配套農(nóng)機(jī)裝備，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，縮減生產(chǎn)成本，增強(qiáng)土地的綜合生產(chǎn)能力。3）因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高土地收益促農(nóng)增收。積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，如龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、能人能手等，確保土地由有意愿、有資金、有技術(shù)的經(jīng)營(yíng)者耕作，并通過(guò)“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”模式帶動(dòng)農(nóng)民增收，確保耕地得到有效管理和利用[5]。4）優(yōu)化機(jī)制與服務(wù)供給，提高土地管理治理水平。建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，強(qiáng)化覆蓋農(nóng)產(chǎn)品流通、生產(chǎn)資料供給、農(nóng)機(jī)化服務(wù)、信息咨詢服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，特別針對(duì)外出務(wù)工農(nóng)戶和耕作能力受限群體提供全程托管服務(wù)，形成完備的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，建立健全關(guān)于撂荒地治理的長(zhǎng)效機(jī)制，建立農(nóng)戶調(diào)查與遙感影像解譯結(jié)合的跟蹤調(diào)查體系，逐村逐戶摸清底數(shù)，建立信息臺(tái)賬，對(duì)撂荒地實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保耕地撂荒有人管，荒地開墾有人種，漸進(jìn)式根治撂荒地。

3.3 強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)用地審批與監(jiān)管

針對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地管理不善的問(wèn)題，崇左市可從以下4方面予以改善。1）提升規(guī)劃的科學(xué)性?；诔缱笫械赜蛱攸c(diǎn)和發(fā)展需求，采用先進(jìn)的空間規(guī)劃技術(shù)，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)劃，確保規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可行性，合理安排土地用途，嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)非比例。2）簡(jiǎn)化審批流程，提高透明度。簡(jiǎn)化非農(nóng)建設(shè)用地的審批流程，明確審批標(biāo)準(zhǔn)，壓縮審批時(shí)間，通過(guò)數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)線上申報(bào)和審批，提高審批效率。同時(shí)，構(gòu)建信息公開平臺(tái)，公開審批標(biāo)準(zhǔn)、流程、進(jìn)度及結(jié)果，確保整個(gè)審批過(guò)程的透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提升公眾參與度。3）完善監(jiān)管機(jī)制，加大執(zhí)法力度。構(gòu)建多部門協(xié)同的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，如衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法占地、未批先建等行為，確保監(jiān)管到位，維護(hù)土地管理秩序。4）推行集約節(jié)約用地政策。根據(jù)土地資源狀況，制定嚴(yán)格的容積率、建筑密度等用地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)高層化、立體化開發(fā)，提高土地使用效率。對(duì)于長(zhǎng)期閑置的非農(nóng)建設(shè)用地，可實(shí)施懲罰性稅費(fèi)政策，鼓勵(lì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或政府回購(gòu)，有效激活閑置土地資源。

3.4 鞏固和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度

針對(duì)崇左市土地承包經(jīng)營(yíng)管理混亂的問(wèn)題，鞏固和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度是關(guān)鍵。1）加速土地確權(quán)登記，明確權(quán)屬關(guān)系。采用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，確保土地界限清晰，權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議。對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，成立專門小組進(jìn)行調(diào)研、調(diào)解，依法依規(guī)解決，保障農(nóng)民對(duì)承包土地的法定權(quán)利。2）規(guī)范土地承包合同，強(qiáng)化法律效力。制定統(tǒng)一、規(guī)范的土地承包合同模板，明確合同條款，細(xì)化權(quán)利義務(wù)，確保合同具有法律效力。建立合同檔案管理制度，加強(qiáng)對(duì)合同簽訂、變更、續(xù)簽和終止等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保合同執(zhí)行的規(guī)范性。3）建立健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建信息交流平臺(tái)，提供流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、價(jià)格評(píng)估、撮合交易等服務(wù)，增加市場(chǎng)透明度。同時(shí)，建立流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，確保流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理性和公平性，保護(hù)農(nóng)民利益。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地資源管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要政府、社會(huì)、農(nóng)民等各方的共同努力。只有通過(guò)持續(xù)的實(shí)踐探索與理論創(chuàng)新，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地資源管理策略，才能更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：張春雨）