關(guān)于人大及其常委會(huì)“重大事項(xiàng)”決定權(quán)的若干思考

內(nèi)容摘要：憲法和法律對(duì)人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)作了規(guī)定。但是憲法和法律的規(guī)定是原則性的，具體情況下的重大事項(xiàng)還需要進(jìn)一步界定。人大及其常委會(huì)對(duì)其有決定權(quán)就應(yīng)有界定權(quán)。各級(jí)人大及其常委會(huì)要因地制宜、因時(shí)制宜不斷完善討論、決定重大事項(xiàng)辦法。

關(guān)鍵詞：人大及其常委會(huì);重大事項(xiàng)；界定；決定

中共中央《關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度" 加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》明確要求：“地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要結(jié)合實(shí)際，制定或者完善討論決定重大事項(xiàng)具體辦法，提高討論決定工作實(shí)效?！边@為地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了支持和保證。實(shí)踐中，對(duì)如何理解重大事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)應(yīng)該決定什么事項(xiàng)、不應(yīng)該決定什么事項(xiàng)，一直存在著不同認(rèn)識(shí)。筆者在此坦陳一孔之見。

一、什么是“重大事項(xiàng)”：憲法和法律關(guān)于決定“重大事項(xiàng)”規(guī)定的演進(jìn)

憲法和相關(guān)法律中關(guān)于人大及其常委會(huì)決定“重大事項(xiàng)”，共有八處條款涉及。這些條款共同構(gòu)成了重大事項(xiàng)決定權(quán)的制度來(lái)源。

1.憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！边@是1982年憲法作出的規(guī)定，1982年之前的憲法沒有此規(guī)定。這就從憲法層面規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)。

此條規(guī)定是制定法律法規(guī)賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的憲法依據(jù)。多年來(lái)，相關(guān)法律對(duì)人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)作了一些規(guī)定。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)賦予的討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)范圍的規(guī)定，討論、決定重大事項(xiàng)，不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)則不能或不應(yīng)決定。比如，本行政區(qū)域內(nèi)的軍事、外交工作中的有些重大事項(xiàng)，根據(jù)國(guó)防法和對(duì)外關(guān)系法的規(guī)定，是中央的事權(quán)，不是地方各級(jí)人大常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)。再比如，本行政區(qū)域內(nèi)的中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)方面的重大事項(xiàng)，也不是地方各級(jí)人大常委會(huì)決定的事項(xiàng)。

2.地方組織法第十一條第三款和第五十條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會(huì)保障、民族等工作的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”。地方組織法第五十條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)討論前款第（四）項(xiàng)規(guī)定的本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目，可以作出決定或者決議，也可以將有關(guān)意見、建議送有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)或者單位研究辦理。”這就對(duì)地方人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容范圍和產(chǎn)出形式作出了規(guī)定。

1954年全國(guó)人大通過(guò)的首部地方組織法并沒有關(guān)于“重大事項(xiàng)”的規(guī)定，1979年通過(guò)的地方組織法首次對(duì)討論、決定“重大事項(xiàng)”作了規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)”。從中可以看出，當(dāng)時(shí)共確定了7個(gè)方面的重大事項(xiàng)，這表明地方各級(jí)人大及其常委會(huì)只能討論、決定這7個(gè)方面的重大事項(xiàng)。之后此條內(nèi)容進(jìn)行了三次增加。1986年修改地方組織法時(shí)增加了“科學(xué)”，共確定了8個(gè)方面的重大事項(xiàng)。1995年修改地方組織法時(shí)增加了“環(huán)境和資源保護(hù)”，共確定了9個(gè)方面的重大事項(xiàng)，值得注意的是，1995年修改地方組織法時(shí)不僅增加了“環(huán)境和資源保護(hù)”，還在此條最末“民族”之后加了一個(gè)“等”字，并一直保留到現(xiàn)在。2022年修改地方組織法，將“環(huán)境和資源保護(hù)”改為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源”，增加了“城鄉(xiāng)建設(shè)”和“社會(huì)保障”，共確定了12個(gè)方面的重大事項(xiàng)。

從7個(gè)方面到8個(gè)方面到9個(gè)方面加“等”到12個(gè)方面加“等”，筆者認(rèn)為是根據(jù)實(shí)際情況確定的，符合當(dāng)時(shí)實(shí)際。現(xiàn)行的12個(gè)方面，是目前所能考慮的所有方面了。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，將來(lái)法律還可能會(huì)增加某些方面。加“等”體現(xiàn)了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性，不僅為將來(lái)增加人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的范圍留有余地，也為地方各級(jí)人大及其常委會(huì)創(chuàng)新討論、決定重大事項(xiàng)提供了法律空間。由此可見，重大事項(xiàng)決定權(quán)的制度空間也是隨著時(shí)間不斷演化和拓展的。

3.預(yù)算法第八十四條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。”此條規(guī)定涉及“重大事項(xiàng)”的組織調(diào)查，筆者認(rèn)為是為了討論、決定預(yù)算、決算中的“重大事項(xiàng)”做相關(guān)的準(zhǔn)備工作。這里的重大事項(xiàng)具有從屬性，只是預(yù)決算的一個(gè)重要組成部分。盡管如此，如果就其進(jìn)行調(diào)查后作出決定或決議，也可以視為重大事項(xiàng)決定權(quán)或特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的行使。

4.全國(guó)人大組織法第五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，決定重大事項(xiàng)，監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！边@是2021年修改全國(guó)人大組織法新增加的規(guī)定，也是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)履行各項(xiàng)職責(zé)的總體要求。

5.立法法第八十六條規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)?！贝艘?guī)定表明，地方各級(jí)人大常委會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)特別重大事項(xiàng)進(jìn)行立法，如果立法只應(yīng)由人民代表大會(huì)實(shí)施。這就對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的授權(quán)主體作出了明確規(guī)定，可以讓重大事項(xiàng)決定權(quán)在規(guī)制方面更具合法性、權(quán)威性。

6.檢察院組織法第三十二條第三款規(guī)定：“屬于重大事項(xiàng)的，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定?！贝艘?guī)定是2018年修改檢察院組織法時(shí)新增的規(guī)定，此規(guī)定表明，決定自己職權(quán)范圍內(nèi)的“重大事項(xiàng)”也是檢察院的法定職權(quán)。但是這一重大事項(xiàng)報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)決定以后，就涉及人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使。

值得注意的是，憲法和法律還明確規(guī)定了許多人大及其常委會(huì)討論、決定的具體事項(xiàng)。如憲法第六十二條第十四、十五款規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度、決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題。顯然這些都是人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)。另外，有些具體事項(xiàng)，雖然從字面上看沒有“決定”二字，但顯然有決定的含義，實(shí)質(zhì)上也是人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)。如地方組織法第十一條第二、十、十一款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、計(jì)劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

綜上所述，這些都構(gòu)成了人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的制度規(guī)定體系。從這些規(guī)定的變化可以看到重大事項(xiàng)決定權(quán)制度空間的演進(jìn)過(guò)程。

二、誰(shuí)決定“重大事項(xiàng)”：“重大事項(xiàng)”界定的主體

上述八個(gè)條款中涉及的“重大事項(xiàng)”，實(shí)施時(shí)實(shí)際上都是一些具體事項(xiàng)，這些具體事項(xiàng)是否為重大事項(xiàng)，筆者認(rèn)為需要界定，只有界定某個(gè)具體事項(xiàng)為“重大事項(xiàng)”，才可按上述關(guān)于“重大事項(xiàng)”的規(guī)定依法實(shí)施。人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)當(dāng)然應(yīng)由人大及其常委會(huì)自身界定。

其一，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)界定權(quán)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容之一，反映了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)，是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)就是代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。因而人大及其常委會(huì)對(duì)法定由自己決定的重大事項(xiàng)有界定權(quán)符合憲法和法律的規(guī)定精神。

其二，如果把屬于人大及其常委會(huì)決定重大事項(xiàng)的界定權(quán)賦予其他國(guó)家機(jī)構(gòu)和組織明顯不妥。如把重大事項(xiàng)界定權(quán)賦予“一府一委兩院”，對(duì)某一事項(xiàng)“一府一委兩院”界定為重大事項(xiàng)后，人大及其常委會(huì)才可討論、決定，“一府一委兩院”界定不是重大事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)討論、決定就沒有法律依據(jù)，或者說(shuō)不能討論、決定。這樣就會(huì)形成“一府一委兩院”想讓人大及其常委會(huì)討論、決定，人大及其常委會(huì)就要討論、決定，不想讓人大及其常委會(huì)討論、決定，人大及其常委會(huì)就不能討論、決定的狀況。這顯然與人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位極不相稱。

其三，根據(jù)黨章和憲法規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)而不是代替國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力，重大事項(xiàng)界定也不是黨組織的法定職責(zé)。因而，人大及其常委會(huì)決定重大事項(xiàng)的界定權(quán)只能由人大及其常委會(huì)行使。重大事項(xiàng)界定權(quán)理應(yīng)包含在重大事項(xiàng)決定權(quán)之中，人大及其常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)有決定權(quán)就自然擁有界定權(quán)。當(dāng)然，對(duì)于相關(guān)的立法行為應(yīng)該堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下完成。

三、如何界定“重大事項(xiàng)”：各級(jí)人大及其常委會(huì)可以因地制宜制定決定重大事項(xiàng)辦法

上述條款中涉及的重大事項(xiàng)，如，哪些事項(xiàng)屬于本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會(huì)保障、民族等工作的重大事項(xiàng)，由于法律沒有具體規(guī)定，在實(shí)際工作中需要界定，這也是人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的難點(diǎn)，且容易引起爭(zhēng)議。

因?qū)蛹?jí)、區(qū)域、時(shí)間的不同，重大的涵義也不一樣，重大事項(xiàng)是一個(gè)相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的概念，在一定的條件下表現(xiàn)出相對(duì)的穩(wěn)定性。在甲地屬于重大事項(xiàng)，在乙地可能就不是重大事項(xiàng)；在區(qū)、縣屬于重大事項(xiàng)，在市或省就可能不是重大事項(xiàng)；在今年是重大事項(xiàng)，到來(lái)年未必就是重大事項(xiàng)。正因?yàn)槿绱?，憲法和法律?duì)討論、決定重大事項(xiàng)只是作原則性的規(guī)定。因此，各級(jí)人大及其常委會(huì)在遵守憲法和法律的前提下，可以因地制宜、因時(shí)制宜探索決定重大事項(xiàng)的辦法，讓重大事項(xiàng)更加符合客觀實(shí)際。

總之，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)按照中共中央《關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度" 加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》要求，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自行制定并不斷完善討論、決定重大事項(xiàng)具體辦法。對(duì)需要討論、決定的重大事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)等根據(jù)實(shí)際情況自行依法規(guī)定，并盡可能細(xì)化。特別要帶頭并督促“一府一委兩院”認(rèn)真貫徹落實(shí)人大及其常委會(huì)關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)范性文件。